包容性發(fā)展視角下的京津冀協(xié)同發(fā)展

鄯愛紅　袁翠欣

習近平總書記指出：“京津冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜，完全能夠相互融合、協(xié)同發(fā)展。”2015年4月底，中共中央政治局審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》，京津冀協(xié)同發(fā)展問題正式上升為國家戰(zhàn)略。近十年來，功能的疏解、承接以及一體化的規(guī)劃等，大大提升了京津冀三地互通互聯(lián)水平，緩解了北京、天津大城市的虹吸效應，為河北省發(fā)展帶來了新的機遇。但從包容性發(fā)展視角看，京津冀協(xié)同發(fā)展仍然存在諸多問題，需要加大政策的包容性，堅持共同富裕、共建共享的理念，以滿足企業(yè)和群眾的多層次需求為導向，完善基層公共服務體系，形成公平、多元社會相互寬容的文化氛圍，構(gòu)建政府、市場、社會的三維框架。

一、包容性發(fā)展視角下京津冀協(xié)同發(fā)展需要破除三難“協(xié)”

1.地區(qū)本位意識導致協(xié)作難。京津冀三地分屬各自不同的行政區(qū)域，政府部門只有堅持大局觀念，才能實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的思想自覺和行動統(tǒng)一。面對京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，三地都看到了發(fā)展的機遇和協(xié)作的大勢，但是制度、體制，特別是慣性思維的阻礙仍然存在。三地政府官員都有遏制本地資源外流的內(nèi)在沖動，“肥水不流外人田”的思維降低了他們的合作意愿和動力。直至目前，依然有一些政府官員對于合作協(xié)同的積極性、主動性不高。一方面，他們都希望通過合作帶來紅利但卻不愿意讓利，還沒有形成合作是一種雙贏或者多贏的互動思維。另一方面，對于區(qū)域性的公共問題，有時存在著“搭便車”的心態(tài)，還沒有確立以合作的方式來解決問題、共謀發(fā)展的理念。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略確立后，三地政府部門之間基本上都簽署了合作協(xié)議，但都只是宏觀的原則性框架，在實踐執(zhí)行層面還缺少可操作性的細則。同時，由于對政府間合作協(xié)議執(zhí)行情況缺乏硬性監(jiān)督和法律約束，以及契約精神的欠缺，使得合作往往流于形式而收效甚微，影響了合作的積極性。

2.地區(qū)發(fā)展差距導致協(xié)商難。地方保護主義會制約地區(qū)合作，但如果地方放開對本地市場的保護，則會導致資源向發(fā)達地區(qū)自然流動，進一步擴大地區(qū)發(fā)展的差距。京津冀三地經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致各種產(chǎn)業(yè)對接難，形成配套的產(chǎn)業(yè)鏈需要一定的時間。除了地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡，京津冀協(xié)同發(fā)展中還存在行政地位不平衡的現(xiàn)實。京津冀協(xié)同發(fā)展涉及“三地四方”（“第四方”指中央政府），中央政府是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的制定者與推動者。北京是首都，在資源和人才方面具有強大的虹吸效應，天津是有著較為雄厚的工業(yè)和文化基礎的直轄市，河北在三地之間地域廣大，但經(jīng)濟、文化等相對落后。在行政地位不平衡的情況下，需要基于“和而不同”的包容理念建構(gòu)一種平等互利基礎上的協(xié)商和溝通機制，以保障處于相對弱勢一方的基本權利與利益。從包容性視角看，京津冀協(xié)同發(fā)展應是三者互為主客體的多元合作關系，三者關系應當更加平等、開放，才可能有更深入和廣泛的互動與合作。

3.市場化程度低導致協(xié)同難。黨的十八屆三中全會提出讓市場在資源配置中起決定性作用，市場是實現(xiàn)資源有效配置的重要方式。行政權力主導、市場參與不足是京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展中實現(xiàn)資源優(yōu)化配置的重要影響因素。目前，在京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實施過程中存在“政府熱、市場冷”的問題，政策措施的落實以行政推動為主，政府積極性強、市場主體積極性相對較弱。京津冀在教育、醫(yī)療、社會保障等公共服務“軟件”方面的一體化建設相對滯后，要素資源流動活力受到制約。京津冀區(qū)域之間在商品和勞務的供需方面，尚未形成深層次的相互依賴關系，區(qū)域之間互補性不強，因此，地方政府共促協(xié)同發(fā)展的動力有限，無法形成持續(xù)協(xié)同之力。在今后的發(fā)展中，京津冀協(xié)同發(fā)展應成為多主體推動的發(fā)展模式，政府、市場和社會都能夠提供不同的發(fā)展動力與機制，基于平等、協(xié)商、契約基礎上的合作共贏才能為京津冀協(xié)同發(fā)展提供深層次動力。

二、以包容性發(fā)展理念引領京津冀協(xié)同發(fā)展

2023年5月12日，習近平總書記在河北考察并主持召開深入推進京津冀協(xié)同發(fā)展座談會時強調(diào)，“推進京津冀協(xié)同發(fā)展，最終要體現(xiàn)到增進人民福祉、促進共同富裕上”“要加快推進公共服務共建共享，強化就業(yè)優(yōu)先政策，促進京津冀地區(qū)更加充分更高質(zhì)量就業(yè)”。習近平總書記這一重要指示，明確了做好京津冀協(xié)同發(fā)展的價值目標，為進一步推動京津冀地區(qū)就業(yè)等民生事業(yè)協(xié)同發(fā)展指明了方向。

黨的十八大以來，習近平總書記在各種場合多次強調(diào)包容性發(fā)展。“包容性發(fā)展”也被寫入了黨的十八屆五中全會通過的“十三五”規(guī)劃建議，強調(diào)“使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感”。包容性發(fā)展不同于包容性增長的關鍵在于，“增長”一般指經(jīng)濟增長，而“發(fā)展”則不僅指經(jīng)濟數(shù)量和結(jié)構(gòu)的變化、人口空間的聚集，還包括以經(jīng)濟增長為核心的社會進步，包括收入分配、消費方式、社會福利、文化教育、生態(tài)環(huán)境等各方面的改善。“包容性”聚焦于機會、收入或者福祉在全社會的分配。包容性發(fā)展是公平發(fā)展，是包容更多人群和地區(qū)的發(fā)展。人民群眾的獲得感，不僅源自對發(fā)展成果的共享，也源自對發(fā)展進程親身參與、親自盡力的共建。京津冀之間文化的認同、三地政策的協(xié)同、居民的信任合作都需要包容性的理念以及由此引領的制度、機制的聯(lián)動。

以平等、參與、共享等包容性發(fā)展理念引領京津冀協(xié)同發(fā)展。發(fā)展的終極目標和主要機制是什么，以及如何實現(xiàn)更加美好的發(fā)展，是京津冀協(xié)同發(fā)展首先要明確的問題。京津冀協(xié)同發(fā)展，需要強調(diào)海納百川，形成互不排斥、多元包容的社會氛圍。為此，要樹立“和合”包容的價值理念，堅持打破地域偏見，確立共同創(chuàng)造、共同享受的理念，特別是合作共生共贏的價值理念和規(guī)則。確立多元包容的價值理念，不僅有助于推進公共服務社會化、專業(yè)化、標準化和信息化，而且對實現(xiàn)社會公平正義、促進社會和諧發(fā)展都具有積極的意義。只有以包容性發(fā)展所倡導的平等、參與、共享等理念為價值取向，持續(xù)推進基本公共服務均等化，不斷增強發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性，切實解決廣大群眾關心關切的利益問題，才能使京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展的成果更多更公平惠及三地群眾，不斷增強群眾的獲得感、幸福感、安全感。

三、構(gòu)建以包容性理念為核心的京津冀協(xié)同發(fā)展三維框架

1.建立政府主導的京津冀治理共同體，重點是加大體現(xiàn)包容理念與精神的公共政策供給，提供更加公平的政策，通過政策的公平推動京津冀協(xié)同發(fā)展。包容性的政策供給包括：改善不平衡的分配狀態(tài)，讓京津冀三地群眾獲得平等發(fā)展的機會，確保三地群眾公平地享有發(fā)展成果等。在京津冀協(xié)同發(fā)展中，建構(gòu)和實踐包容性公共服務政策，必須要維護地區(qū)間公平公正，其重點是倡導不同區(qū)域公平合理地分享經(jīng)濟和社會發(fā)展成果。比如，逐漸實現(xiàn)一體化的社會保障制度，增進三地群眾的歸屬感；加快構(gòu)建創(chuàng)新型人才支撐體系，努力實現(xiàn)京津冀人才支持政策相互銜接，不斷增強對人才的吸引力。包容性公共政策制定過程要體現(xiàn)開放性特征，能積極回應社會公眾多層面的利益需求。要讓三地政府、企業(yè)和公眾共同參與公共政策制定，確保決策的科學化、民主化、公開化，在真正意義上保證政策目標群體都能公平分享社會資源和經(jīng)濟發(fā)展成果。

2.尊重市場機制的價值，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。習近平總書記指出，要繼續(xù)完善疏解激勵約束政策體系，充分發(fā)揮市場機制作用，通過市場化、法治化手段增強向外疏解的內(nèi)生動力。實施京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略，不僅需要依賴政府“看得見的手”的推動，更應發(fā)揮市場“看不見的手”的協(xié)調(diào)作用，使政府規(guī)劃推動與市場配置資源相輔相成。同時，要鼓勵行業(yè)協(xié)會等社會組織的有序參與，發(fā)揮其連接政府與市場的紐帶作用。行政力量應把握區(qū)域協(xié)同發(fā)展的總體方向，具體承擔政策制定、協(xié)調(diào)關系、監(jiān)督執(zhí)行的功能。在各個項目要素的優(yōu)化配置中，要更加尊重市場的配置功能，同時，政府應通過制定政策、法律、制度等保障市場主導作用的發(fā)揮。建立政府引導、市場和社會參與的治理模式，打破經(jīng)濟融合的行政性障礙，依靠市場機制實現(xiàn)資源整合，促進要素自由流動和優(yōu)化配置。搭建交流合作分享平臺，調(diào)動各類企業(yè)、各行各業(yè)的積極性和主動性，形成推進京津冀協(xié)同發(fā)展的強大合力。

3.從社會建設上來說，著力提供一體化的社會保障政策并營造相互包容的社會氛圍。“京津冀如同一朵花上的花瓣，瓣瓣不同，卻瓣瓣同心。”習近平總書記的話意味深長。京津冀三地文化同根同源，同屬于古老的燕趙文化，有著深厚的合作基礎。但經(jīng)過長期的發(fā)展，三地也形成了自身獨特的地區(qū)文化與利益關系。推動京津冀協(xié)同發(fā)展，除了要創(chuàng)新各種體制、機制，還需要確立相應的價值理念。要大力倡導并逐步形成包容性理念與思維方式，并使之成為促進社會發(fā)展的機制。政府官員要打破“一畝三分地”思維定式，創(chuàng)新合作模式與利益分享機制，實現(xiàn)三地良性互動、一體發(fā)展。包容性理念與機制要求平等對待不同地域和文化的差異性，拓展廣泛參與的社會建設渠道，讓三地群眾公平合理地共享發(fā)展成果。要通過輿論倡導京津冀一體化的“和合”包容的價值理念，不論在哪里，只要是合法居住的勞動者，都應當?shù)玫酵葘Υ@得同等的就業(yè)機會，政府、市場也包括社會成員要認同每個人作為當?shù)厣鐣粏T的平等權利。整個社會應當形成一個共識，消除地域差別帶來的優(yōu)越感或自卑感。此外，應培育群眾的參與和自治意識，減少或消除指望政府分配的“等靠要”思想，不斷實現(xiàn)市場機制引導的各類要素在京津冀三地的自由流動。

本文系北京市哲學社會科學基金重點項目“北京居民社會包容現(xiàn)狀及倫理分析”（16ZXA003）的階段性成果

作者鄯愛紅系中共北京市委黨校（北京行政學院）領導科學教研部教授；袁翠欣系中共北京市委黨校（北京行政學院）領導科學教研部講師

責任編輯：雙艷珍