三維框架下我國中部地區長期護理保險政策分析

吳安楠

（上海師范大學 上海 200234）

1 引言

全國第七次人口普查（以下簡稱七普）數據顯示[1]，我國60歲及以上人口占總人口數的18.70%，其中65歲以上的老年人數量占總人口數的13.50%。國際上通常把60歲及以上的人口占總人口比重達到10%，或65歲及以上的人口占總人口的比重達到7%作為一個國家或地區進入老齡化社會（或老年型人口）的標準。根據國際標準，我國已進入老齡化社會。2011年國家統計局將我國的經濟區域劃分為東部、中部、西部和東北四大地區[2]。根據七普數據，中部六省65歲以上的老年人口占比均超過國際標準（7%），其中湖北、湖南、安徽三個省份老齡化程度更深，超過了全國平均水平（13.52%）。

隨著老齡化程度加深，我國失能失智老年人數量持續上升，照護壓力增加，因此，必須建立一套完善的照護系統，妥善解決失能失智老人的照護問題。有學者認為，長期護理保險（以下簡稱長護險）是對因年老、慢性疾病等因素導致生活部分或完全不能自理的老年人的護理費用的一種補償[3]。2016年，我國公布了第一批長護險試點城市，正式從國家層面對長期護理保險作出指導。2020年，長護險的試點城市數量增加至49個，其中包括6個中部地區城市。目前，已經有不少學者從政策工具的視角對長護險政策進行分析[4-6]，但運用三維框架進行分析的文獻較少。本文從政策工具、政策客體和服務系統三個維度構建分析框架[7-10]，對我國中部地區長護險試點城市的6份政策文件進行編碼分析，研究我國中部地區現有長護險政策的合理性和有效性。深入分析現有政策體系在長護險政策工具、政策客體和服務系統三個維度中呈現的特點以及存在的問題，以期為完善長護險相關政策提供建議。

2 政策文本選擇、編碼與詞頻分析

2.1 政策文本選擇

本文以中部地區6個試點城市出臺的政策文件為研究對象，文件內容匯總見表1。

表1 我國中部地區長護險政策文件匯總表

2.2 政策文本編碼

中部地區試點城市長護險政策文本編碼主要采用人工編碼方式。首先，將6份政策文件中的相關文本按照“政策編號-章節號-條款號”逐條編號，其中政策編號按照時間順序依次排列，編碼僅代表內容單元在政策文件中的位置，最終形成131條編碼單元（見表2）。

表2 我國中部地區長護險政策文本內容分析單元編碼表（部分）

2.3 詞頻分析

借助Nvivo軟件，對政策文本進行詞頻分析，將查詢的最小長度設置為2個字符，分組條件設置為同義詞，由于文章篇幅所限，本文僅選取出現頻次排名前15的詞語（見表3）。借助軟件得到如圖1所示的詞云圖，更直觀地展示所有文本出現的高頻詞匯。

圖1 中部地區長護險試點城市政策文本詞云圖

表3 我國中部地區長護險政策文本詞頻統計（前15名）

根據表3和圖1可以看出，除“護理”“保險”“長期”外，“服務”一詞出現的頻率最高，這表明我國中部地區長護險政策比較關注服務系統。長護險設計之初就是為了給失能老人提供照護服務，各地區分別從服務主體、服務對象、服務內容、服務方式等方面對長護險政策進行設計和完善，基于此，本文在后續分析中將服務系統作為分析維度之一。

管理工作、不同部門的分工協調也是長護險政策較關注的維度。除此之外，長護險作為一種保險，需要向參保人員提供照護服務或現金補償，服務給付標準也需要加以限定說明。以上海市為例，長護險的服務形式主要有三種，居家上門照護、社區日間照護和養老機構照護。但無論哪種服務形式，都需要專業人員提供專業服務。上海市規定長護險護理人員應是執業護士，或參加養老護理員職業技能培訓、考核合格并取得相應國家職業資格證書或職業技能等級證書的人員[11]。因此，人員培訓、管理等問題也是各地關注的重點。目前，我國長護險的籌資來源主要是醫保基金，長護險基金籌集等問題也是學者研究的重點。

3 長護險政策三維分析框架

基于上述分析與長護險的具體特征，本文從政策工具、政策客體和服務系統三個方面構建長護險政策三維分析框架（見圖2）。

圖2 長護險政策三維分析框架

3.1 x維度：基本政策工具維度

政策工具是政府治理的手段，是將實質目標轉化為具體行為的路徑和機制。羅斯威爾和澤格菲爾德根據政策對技術產生的影響不同，把政策工具分為供給型、環境型和需求型三類[12]。本文參照羅斯威爾的分類方法，將我國中部地區長護險相關政策工具分為供給型、環境型和需求型三類，并將其界定為三維分析框架中的x維度。三類政策工具的作用方式如圖3所示。

供給型政策工具是指政府從供給端自上而下直接作用于人才、資本、技術等生產要素，從而推動長護險體系建設的政策條文。環境型政策工具是為貫通供給端和需求端，營造有利于長護險政策發展環境而制定的政策條文。需求型政策工具指政府為了完善長護險體系建設，出臺的刺激消費、投資、國際往來的相關政策，對長護險政策體系建設具有間接影響。

本文將供給型政策工具劃分為基礎設施建設、技術支持、人才培養、信息支持、資金支持5種基本政策工具；環境型政策工具劃分為補貼優惠、策略性措施、法規管制、目標規劃、體制機制建設、政策宣傳6種基本政策工具；需求型政策工具劃分為服務采購、服務外包、海外交流、市場塑造4種政策工具。各政策工具的具體描述如表4所示。

表4 政策工具類型、名稱及含義

3.2 y維度：政策實施客體維度

長護險的政策客體是指相關政策所作用的對象。政府、企業、高校、研究機構及其他組織、公眾等各類主體在探索長護險體系建設中都承擔重要作用，建設推廣長護險是各類主體良性互動的結果。因此，有必要將政策客體維度納入分析框架。本文將政策作用的客體劃分為政府、企業及其他組織和公眾三種類別，具體描述如表5所示。

表5 政策客體的類型、名稱及含義

3.3 z維度：長護險護理服務系統維度

長護險體系是一種為老年人提供照護服務，滿足失能失智老人照護需求的社會保險，這一照護服務系統包括服務主體、服務對象、服務內容、服務方式、保障措施等諸多內部要素在內，各要素相互呼應、緊密合作[13]。本文將以上5個系統要素簡化為分析框架z維度（見表6）。

表6 服務系統的類型、名稱及含義

4 三維分析框架下的量化分析結果

4.1 單維度分析

從x維度來看，我國中部地區長護險政策對供給型政策、環境型政策、需求型政策的使用較不平衡。如圖4所示，供給型政策共運用了9次，占編碼條文總量的6.87%；環境型政策共運用了112次，占編碼條文總量的85.50%；需求型政策共運用了10次，占編碼條文總量的7.63%。由此可見，我國中部地區更傾向于使用環境型政策，對供給型政策和需求型政策使用較少。

圖4 x維度（基本政策工具維度）的政策頻次統計

不僅如此，各類政策工具下細分工具的使用也存在不平衡現象。供給型政策工具共運用9次，其中，人才培養運用3次，占供給型政策的33.33%；信息支持運用5次，占供給型政策的55.56%；資金支持運用1次，占供給型政策的11.11%；基礎設施建設和技術支持并未使用。環境型政策工具運用112次，其中，補貼優惠運用1次，占環境型政策的0.89%；策略性措施運用12次，占環境型政策的10.71%；法規管制運用63次，占環境型政策的56.25%；目標規劃運用22次，占環境型政策的19.64%；體制機制建設運用11次，占環境型政策的9.82%；政策宣傳運用3次，占環境型政策的2.68%。環境型政策中使用較多的為法規管制、目標規劃及體制機制建設，政策從較為宏觀的角度對試點城市的長護險發展作出規定。在政策推行之初，會較多使用宏觀政策，經過一段時間發展，必然會出現具體問題和優化方向，這就要求制定更加具體詳盡的政策。需求型政策工具運用了10次，其中，服務采購運用2次，占需求型政策的20%；服務外包運用6次，占需求型政策的60%；市場塑造運用2次，占需求型政策的20%；海外交流工具并未使用。

從y維度來看，我國中部地區長護險政策的作用對象大部分是政府（63.36%），其次是公眾（20.61%），最后是企業及其他組織（16.03%），也存在不均衡的情況。在長護險發展前期，政府需要對長護險的發展做出宏觀把控（見圖5）。

圖5 y維度（政策實施客體維度）的政策頻次統計

從z維度來看，我國中部地區長護險政策保障措施（70.99%）最多，服務主體（11.45%）與服務對象（9.92%）基本持平，服務內容（3.05%）與服務方式（4.58%）基本持平（見圖6）。整體而言，我國中部地區長護險政策對具體服務細節規定較少，更多還是對保障措施進行規劃，今后要多關注服務內容與服務方式，根據實施過程中的具體問題進行優化，制定更加詳細的政策。

圖6 z維度（長護險護理服務系統維度）的政策頻次統計

4.2 二維交叉分析

4.2.1 各類政策客體的政策工具使用情況分析（xy維度）。將政策客體與基本政策工具進行交叉分析，得出政策量化統計結果（見圖7）。可以看出，三類客體中政策工具使用都存在不均衡的情況，對環境型政策的使用過度依賴。相對來看，針對企業及其他組織的政策工具較為均衡。由于我國長護險處于起步階段，政府承擔了主導者、監督者和政策制定者的角色，前期需要營造有利于長護險發展的環境，在后期的發展中需要注意均衡各類政策工具的使用。企業及其他組織既需要來自政府的激勵、引導和支持，也需要法規管制等環境政策來規范企業行為和市場秩序，針對企業提供更多的需求型政策，較為均衡的供給型政策和環境型政策能夠有效平衡企業的責任和權利。對于公眾而言，宣傳、激勵和引導更加行之有效。

圖7 各類政策客體的政策工具使用情況

4.2.2 服務系統各要素的政策工具使用情況分析（xz維度）。將服務系統各要素與基本政策工具進行交叉分析，得出政策量化統計結果（見圖8）。我國中部地區針對服務對象、服務內容、服務方式等維度只有環境型政策，缺少對上述內容的基礎設施建設、技術支持與經驗借鑒。環境型政策主要集中在保障措施方面，確保有長期護理需求的人群獲得合適的護理服務和經濟支持。

圖8 服務系統各要素的政策工具使用情況

4.2.3 服務系統各要素的政策作用對象情況分析（yz維度）。將服務系統各要素與政策作用對象進行交叉分析，得出政策量化統計結果如圖9所示。針對政府的政策主要集中在保障措施方面，服務主體、服務內容、服務方式方面有少量涉及。

圖9 服務系統各要素的政策作用對象情況

4.3 三維交叉分析

為探究我國中部地區長護險政策在各服務系統要素中主要針對哪些政策客體采用了何種政策工具，本文從政策工具-政策客體-服務系統三個維度進行量化分析（見圖10）。在保障措施要素中，針對政府發布的環境型政策最多，在服務對象要素中，針對公眾發布的環境型政策最多，在服務主體要素中針對企業及其他組織發布的環境型政策最多。有關服務內容與服務方式的政策較少，但這兩個服務要素中，環境型政策數量高于供給型與需求型政策，說明以往的政策體系比較注重通過環境型政策增強政府的引導、服務和監督職能，隨著長護險體系的完善，對具體服務系統的各要素內容要求也越來越高，針對具體服務內容與服務方式的政策略顯不足。

圖10 三維交叉分析情況

5 對策建議

5.1 均衡各類政策工具的使用

我國中部地區長護險政策使用過于依賴環境型政策工具，誠然環境型政策有利于為長護險政策發展營造良好的環境，但供給型政策直接為長護險的發展提供支持，需求型政策與市場的發展緊密相關，對長護險的發展起到直接拉動作用。政府可以在制定宏觀政策的基礎上增加基礎設施建設、科技信息支持和資金支持等方面的供給，為長護險建設發展提供驅動力。

5.2 立足現實，制定更詳盡的政策措施

我國中部地區的長護險政策還未進入政策供給的精準化階段。建議加強調研和數據分析，對中部地區長期護理需求進行深入調研分析，了解人口結構、老齡化趨勢、長期護理需求的特點和規模，為政策制定提供科學依據。提高政策供給的精準性，在制定長護險政策時，重點考慮中部地區的實際情況和需求特點，加強政策供給的精準化，確保政策能夠更好地滿足當地居民的長期護理需求。加強服務體系建設，通過建立多層次的長期護理服務網絡，支持中部地區的長期護理需求，包括建設護理機構、培育護理人才、推動社區護理發展等。通過提高政策的精準性和可行性，更好地滿足中部地區居民的長期護理需求。

5.3 加強新技術在護理過程中的使用

加強新技術在護理過程中的使用，推廣使用護理輔助技術，利用智能護理設備，如智能床墊、智能監測設備等，實時監測和記錄護理對象的生理數據和活動情況，提供準確的護理評估和監測。利用遠程醫療和遠程護理技術，通過視頻通訊、遠程監控等手段，實現醫生或護士遠程對護理對象進行評估和指導，解決地域和時間限制，提高護理服務的覆蓋范圍和效果。建立在線健康咨詢平臺和教育平臺，為護理對象和家屬提供專業的護理知識和健康指導，提高護理自助能力和家庭護理水平。

5.4 營造養老友好型社會氛圍，培育長護險市場

加強宣傳和培訓，加大對長護險政策的宣傳力度，提高公眾對長護險的認知水平、了解度及參與度。加強相關人員培訓，提高專業水平和服務能力，增強市場對長期護理人才的信任和認可。建立健全監管機制，加強對長護險市場的監管，提高服務質量和安全性。同時，定期評估長護險市場的發展情況和效果，及時調整政策和措施。通過以上措施的實施促進養老友好型社會建設，推動長護險市場發展，為老年人提供更多的長期護理服務。

5.5 豐富服務提供主體，加強海外交流

鼓勵商業保險公司根據市場需求和消費者的個性化需求，開發具有差異化特點的長期護理保險產品，提供更全面和定制化的護理服務，滿足不同層次的護理需求。建立合作機制，建立政府與商業保險公司的合作機制，共同制定長護險政策規范，明確雙方的責任和權益，確保商業保險公司提供的服務符合政府監管要求和標準。

加強海外交流，深入研究和學習其他國家在保障范圍、基金籌集等方面的經驗，為我國長護險制度提供參考。比較其他國家的長護險服務模式，包括機構護理、社區護理、家庭護理等不同形式，借鑒其優勢和創新做法，優化我國長護險服務模式。