利益相關者視角下課后體育服務的協同治理研究

覃曉渝,劉轉青

(貴州師范大學 體育學院,貴州 貴陽 550001)

青少年的健康發展問題是關系千萬家庭的重大民生問題,是關系國家未來的發展問題。2019年全國6～22歲學生體質健康達標優良率僅為23.8%[1]。為進一步提高中小學義務教育階段課后服務水平和教學質量,2021年7月24日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》(以下簡稱“雙減”)文件,要求學校利用課后服務時間開展豐富多彩的文體活動,且可適當引進非學科類校外培訓機構參與課后服務來滿足學生興趣特長需要[2]。自“雙減”政策推行以來,在激發學生體育鍛煉興趣、提升學生體質健康水平、緩解家長接送時間沖突等工作方面已取得顯著成效。但這一過程中,服務中的政府、學校、機構、服務對象等諸多利益相關主體之間尚未形成治理合力,課后體育服務的實踐中還存在校內服務執行、校外服務機構管理、服務質量監管、學生家長主體權益保障等諸多難題亟待解決。2022年12月28日,《教育部等十三個部門關于規范面向中小學生的非學科類校外培訓的意見》提出了“服務育人、問題導向、內外聯動、部門協同”工作原則[3],本研究從利益相關者視角出發,分析課后體育服務實踐過程中的利益相關主體以及其互動關系,構建課后體育服務協同治理模型,優化政府、社會、學校、家庭等相關主體參與課后體育服務治理路徑,提升服務質量與水平。

1 利益相關者理論及課后體育服務的利益主體辨析

1.1 利益相關者理論

1984年弗里曼曾提出“利益相關者”是任何能夠影響公司目標的實現,或者受公司目標實現影響的團體或個人[4]。米切爾等學者將利益相關者根據權利、合法性和緊迫性三種屬性進行分類,這三種屬性是可變的、非固定的,要成為利益相關者至少要具備一個屬性。若擁有一種屬性為“潛在型利益相關者(Latent Stakeholders)”,擁有兩種屬性為“預期型利益相關者(Expectant Stakeholders)”,同時擁有三種屬性則為“確定型利益相關者(Definitive Stakeholders)”[5]。利益相關者的核心內涵是進行最優的價值創造和不同利益相關者之間的有效治理,即創造盡可能多的價值和實現有效治理[6],通過對組織行為的利益相關者分析,能夠辨別不同主體的互動關系、利益優先級和需求目標,從而在綜合平衡各方訴求的過程中建立更加高效且健康的治理秩序。

1.2 課后體育服務利益相關者辨析

課后體育服務是指學校在常規教學結束之后,以學校為主陣地,積極引入校外服務資源,為滿足家長托管和學生體育鍛煉需求而開展的體育教學活動。課后體育服務主要包括政府部門、學校、服務機構、學生與家長、媒體等9個利益相關者(見圖1)。

圖1 課后體育服務的利益相關者圖

結合米切爾評分法,確定政府、學校、服務機構(直接參與課后服務的體育俱樂部、體育培訓機構、體校、協會等主體)、家長、學生為確定型利益相關者;教師、教練員和第三方評估機構為預期型利益相關者;學術研究機構、媒體和體育用品商為潛在型利益相關者(見表1)。

表1 體育課后服務利益相關者類別、角色和功能表

2 課后體育服務利益相關者的權力/利益結構

權力,它本質上是一種強制力量,行使這種強制力量的最終目的是為了奪取或維護掌權者的利益[7]。權力的大小能夠反映不同利益相關者實現訴求時對組織的影響程度,利益水平的高低則反映不同利益相關者的利益訴求的興趣[8]。因此,通過構建權力/利益水平矩陣(見圖2),將課后體育服務中不同利益相關者置于A、B、C、D四個區域來辨識其關系地位和利益訴求,為優化主體治理點明方向。

圖2 課后體育服務主體權力/利益矩陣圖

A區域的主體們擁有較高權力和利益訴求,并掌握著總體的話語權。(1)政府部門是課后體育服務相關政策及制度建立的主要決策者和管理者,他們把控著課后體育服務整體規劃方向和運轉機制的科學性,并協調著服務供給主體和需求主體之間的利益關系,追求的是服務帶來的社會公共利益;(2)學校和服務機構是課后體育服務的具體生產者,對制定服務的具體內容、實施過程以及管理方案等有主導權,通過服務帶來的社會影響力、經濟收入等是其追逐的主要利益;(3)學生和家長既是服務的直接消費者,也是服務的監督者,他們的態度會影響政府、學校、機構等對服務政策和內容的設置,所追求的是豐富且高質量的服務內容。

B區域是權力較高但利益訴求較低的相關主體,對課后體育服務政策的推進一般持“順從”態度。第三方評估機構是協助政府規范課后體育服務的客觀監督者,對課后服務推行效果具有一定的影響力,對服務所形成的評估結果帶來的行業影響力是其主要的利益追求。

C區域屬于權力較低但利益較高的相關主體,會對課后體育服務表現出極大的興趣和表達欲,要注意傾聽他們的意見并關注他們的利益實現情況。(1)教師、教練員是體育服務的直接服務者,享受著服務帶來的培訓機遇和薪資待遇;(2)學術科研機構的研究成果能夠對課后服務實踐進行指導,利益訴求是享受成果轉化帶來的社會影響力提升;(3)媒體是幫助政府、服務對象、服務者三方的信息傳遞的溝通協助者,也能通過信息傳播來獲得社會影響力和經濟利益。

D區屬于權力低利益低的相關主體,他們對課后體育服務相關政策的推行和發展情況并不在意,也不具備專屬的權力。體育用品商提供場地建設、器材設施、服裝等服務,只是單純的商業行為。

3 不同利益相關間的利益沖突分析

根據不同利益相關者與課后體育服務實踐的實際現狀,將各主體分為直接利益相關者和間接利益相關者。直接利益相關者是指直接參與服務組織管理實踐,并直接享受服務成果的主體,包括:政府部門、學校、服務機構、教師、學生和家長。間接利益相關者指通過評估、輿論等途徑間接對影響服務的決策與實踐,并以此獲利的主體,包括:第三方評估機構、媒體和學術研究機構。

3.1 直接利益相關者之間的利益沖突

3.1.1 政府與服務者的利益沖突

“雙減”以減輕學生和家長負擔為主要目的的公共政策,政府強調非學科類課后服務的“公益”屬性,這決定了政府追求的公共利益與學校、服務機構追求的經濟利益之間必然產生矛盾。課后體育服務高收費與政府所要求的“公益”服務背道而馳,增加了家長的經濟負擔,而低收費無法滿足學校的服務內容建設和教師酬勞分配,同時這對“利益至上”市場服務機構而言無法滿足他們預期的經濟收益,容易造成機構教師結構向兼職人群偏移,進而拉低服務的質量。盡管地方政府能給予學校一定的財政支持,這也并不能完全滿足不同地區、不同條件學生多樣的服務需要和高質量的服務訴求。且由于學校基于“升學”目標的追求,導致學校對課后體育服務的開展成效并不重視,隨著年級的升高,體育類課后體育服務還會逐漸減少,到畢業年級甚至會關閉課后體育服務[9]。另外,由于不同地區的發展存在較大差異,教育資源分配不均,部分地區學校的師資水平和基礎設施較差,課后體育服務開展困難。隨著第三方校外服務機構的參與,監管和安全亦是需要重點關注的問題。在監管上,部分服務機構為追求利益最大化,宣傳與實際辦學水平并不相符,還會在監管部門資格審查和校園準入審批過程中尋找漏洞,甚至出現“走后門”的不良行徑。在安全上,《學生傷害事故處理辦法》主要針對在學校內開展教學造成的在校學生人身損害后果的事故處理[10],這對在校外開展的課后體育服務意外傷害情況并不完全適用。這導致學校為避免運動事故帶來的賠償糾紛以及名譽損害,在用簡易的體育教學方法來降低校內學生運動傷害風險的同時,還會刻意限制校外課后體育服務的開展。政府應在學生運動傷害事故處理法規方面考慮更加細化的責任關系。

3.1.2 政府與服務受眾之間的利益沖突

“雙減”是基于學生和家長的利益訴求出發而制定的“減負”政策,政府是其關鍵的決策者和推動者,但由于涉及的政府部門繁多,對服務機構資質和服務質量審查和監管分工復雜,加之非學科類校外服務機構因其培訓科目性質,在監管上可能存在一些盲區[11]。部分地區對課后體育服務管理缺乏相關的執行標準,針對機構跨區域開展線下服務的資格審查機制尚未完善,對服務者管理的漏洞會滋生出“師資造假”“卷錢跑路”等惡意經營的問題,但服務對象反饋的問題也因各部門責任與權限沒有明確劃分,處理起來束手束腳[12],導致學生服務質量無法保障,家長維權困難等問題。同時,上述所涉及到的學生安全問題的處理同樣是服務受眾關心的重點,沒有官方法規政策保障孩子的運動安全,會影響家長與學生對于課后體育服務的選擇。政府部門在追求課后體育服務開展與普及的過程中并沒有建立完善的行動保障機制,導致課后體育服務治理混亂。政府對服務供給端的治理漏洞,增加了群眾對服務的擔憂,會損害服務受眾對政府、服務者的信任關系,為“雙減”政策的推行增加阻力。

3.1.3 服務者內部的利益沖突

服務者內部之間的利益沖突主要有兩個方面:一是學校與服務機構之間的沖突。作為課后體育服務的兩大供給主體,在服務中處于合作關系,學校通過引入校外機構參與課后體育服務,既提供了市場,又豐富了自身服務內容。但在合作中,學校希望服務機構立足于課后體育服務的“公益性”,能夠做出更多的“讓利”,同時又能提供較好的服務,而服務機構需要師資建設、課程建設、設施建設等方面的經濟成本考慮,高投入低回報的大尺度的經濟讓利對服務機構而言是難以接受的;二是學校、機構與教師之間的沖突。教師是實施課后體育服務的關鍵人物,他們希望通過服務能夠為自身謀取一定的經濟收益和提高機會。在2021年8月江蘇教育廳規定學校教師課后服務報酬每課時不低于60元標準[13],隨后要求省內10個左右尚未建立經費保障機制的縣區盡快建立到位[14],但在2022年5月仍被爆出部分鄉村教師課后服務報酬“延時發放”的問題[15]。由于國內體育師資力量不足等現狀,許多地區需要教師身兼多樣的運動技能及教學方法以應對不同的教學任務,這需要學校與社會體育團體持續性地開展多次專業化培訓才能實現,但教師的進修政策因為開展的時間不同和學校領導的重視程度不同而參差不齊[16],難以滿足教師培訓需求,如此抑制了教師參與服務的積極性和主動性。

3.1.4 服務者與服務受眾之間的利益沖突

學校與機構的教師是服務者,家長、學生是被服務者,家長為孩子花錢委托給學校(機構),再由他們安排教師提供服務,雙方(家庭—學校或機構)之間形成一種契約關系。學生作為服務的關鍵群體,服務本身并沒有達到他們心中的預期。還有部分學校受自身師資和場地器材資源的限制,并不能滿足學生的需求,如,鄭州市城區小學課后體育服務開展過程中學生喜愛的項目與活動開展過程中的實際參與人數較多的項目不成正比[17],學生被迫選擇不太喜歡的項目;南昌市小學中有59.9%的學生對課后體育服務的形式表示不喜歡[18];在成都甚至部分學校對服務開展的形式都沒有明確規定,一些課后服務的組織形式大多為授課教師自己決定[19]。此外,對于家長而言,課后服務是否選擇體育本身是一個猶豫的問題,根據調查顯示,72.7%的家長希望可以在課后延時服務中安排課業輔導和答疑,只有50.8%的家長希望有體育鍛煉的服務形式[20]。同時家長心中對服務的收費也存在憂慮,一是認為課后服務應當屬于學校教學的一部分而不應收費;二是即使官方規定了費用的范圍標準,但不同學校、不同內容的收費仍存在虛高和不透明的情況,家長對服務收費存在質疑。

3.2 直接、間接利益相關者之間的矛盾

直接利益相關者與間接利益相關者之間的利益矛盾并不是主動的,政府委托第三方評估機構對學校、服務機構開展課后體育服務的現狀進行監察和評估,并將結果反饋給政府和社會,第三方評估機構要求對評估結果的客觀、公正,能夠真實反映學校、機構的服務質量。媒體和學術研究機構(包括大學、期刊等)等主體對課后體育服務的關注度較高,前者善于在群眾事件中去發掘新聞熱點,后者傾向于對服務產生的社會現象本質及發展規律進行研究、探索,最后形成理論成果。他們的共同點是不通過服務本身來直接獲得利益,而是通過揭露現狀問題、表達群體需求,將弱小的個體的利益訴求傳遞給公共集體,以追求實現對當下服務組織、權責規劃、監督評價結構的現狀改善的目的。間接利益相關者的重點是服務政策推行之后的社會現象,但直接利益相關者的重心更多在政策實施后所達成的指標與績效,對研究成果和部分負面信息反饋的接受、轉化缺乏執行力。

4 課后體育服務利益相關者的協同治理

4.1 課后體育服務的協同治理框架

“協同治理”是“協同”理論與“治理”理論的交叉產物,兩者在現代社會的起源與發展主要得益于西方理論研究的發展和探索。“協同”在系統論中指系統中個子系統的相互協調,合作或同步的聯合作用及集體行為,結果是產生1+1>2的協同效應[21]。關于“治理”,Rhodes認為是政府以促進社會互動為任務,強化政府與民間、公共與私營之間的互動合作[22]。協同治理是多元主體通過協調合作,共擔風險、共同行動,最終促進公共利益最大化的實現[23]。課后體育服務中政府、學校、服務機構等利益集體和教師、家長、學生等利益個體之間利益沖突復雜,矛盾網絡交錯,服務管理劃分模糊、服務監督失信、治理過程低效,目標實現困難。而構建多元主體協同治理網絡,可以幫助主體間在相互協商、協作共享的基礎上實現治理過程的有序性和治理結果的有效性[24]。

課后體育服務進行協同治理框架(如圖3)是基于不同利益相關者主體的角定位色和職能權責,以其利益訴求為基礎,以厘清權責結構、增強互動關系為重點,從政策引導、部門協作、監督評價反饋、信息交互等方面進行構建。其中首先要以國家中央政策方針為導向,相關制度法規為根基,各地政府積極完善適應當地發展現狀的相關管理辦法,細化各部門的權責劃分,強化協同配合,增強部門間的決策溝通和政策互補。其次是鼓勵學校積極建設和學生主動參與,并支持引入校外機構豐富學校體育服務內容,規范化、簡單化服務機構資質審批流程。通過委托第三方評估機構對區域內學校整體及學校個體服務開展水平進行常態化的評估監督,借助媒體宣傳服務、建設良好服務氛圍的同時,加強服務者與被服務者之間的信息流動,以學術機構的研究成果為參考,逐步完善服務評價指標構、內容制定等工作。最后,推動課后體育服務政策法規、審查制度、管理制度、評價指標等服務體系化建設不斷完善,在課后體育服務中形成以政府為主導,多元主體協同參與,既分工明確又相互配合的協同治理網絡,實現各方收益最大化。

圖3 課后體育服務多元主體協同治理框架圖

4.2 課后體育服務的協同治理路徑

4.2.1 意識協同,關注學生之本

學生群體“雙減”政策關注的重點人群,以“減輕學生作業負擔和校外培訓負擔”為核心目標,各參與服務的主體應始終堅持以“學生為本”,從學生的角度出發規劃、管理和實施課后體育服務。(1)注重服務規劃。教育、體育部門依據學生的教育規律、生長規律統一制定課后體育服務大綱,規劃常見體育項目的服務目標、服務要求,對服務的評價也應將學生的需求滿足度、參與滿意度等作為第三方評估的重要指標。(2)關注學生意愿。各學校在期末或假期提前統計學生意愿,協調與服務機構協力為下學期服務開展做足準備,針對年齡較小的學生,在遵循孩子意愿的基礎上可由家長進行項目選擇。(3)尊重孩子選擇。學校可以通過班會、公開課等形式為家長展示課后體育服務,幫助家長認清服務目的、性質和作用,從孩子發展的角度去看待和選擇服務。(4)增強服務自律。學校與服務機構要認清課后體育服務的工作性質,緊跟“減負”目標,以學生、家長的服務訴求為中心,建設服務受眾歡迎的課后體育服務,并不斷強化自身服務規范和教師行為監管。

4.2.2 制度協同,筑牢行動之基

課后體育服務中,政府部門要積極打通政府、學校、機構與家庭之間的組織阻礙,充分發揮第三方評估機構、學術研究機構等社會力量來優化服務管理。(1)建立與完善第三方機構準入和監察機制。教育、體育部門與學校積極合作,強化對校外機構的資格鑒定、師資查驗、服務引入等工作,確保校外機構參與服務的質量與水平。針對市內跨區域開展線下服務的機構資質審查,可以根據機構師資力量、硬件設施和服務項目項目等情況,采用分級的多部門聯合審查機制,僅滿足跨區域(1～2個縣級行政區內)線下服務資質的機構要分別在相關區域縣級行政單位獲得審批,而滿足多區域(3個及以上縣級行政區)服務水平的機構可以申請市級單位的聯合審批,獲取服務資格的可以在市內跨多區域進行線下課后體育服務,避免重復審查,但服務所在的縣級單位仍具有相應的監管權力。(2)建立“家—校—社”服務協同管理制度。在劃分學校與機構的權責界限同時,將家庭融入服務的管理當中,促進家庭對學校、機構服務的參與感和信任感。如,學校在對第三方服務機構進行遴選時,設置“家長代表”席位,由各年級分別派出部分家長參與,并賦予相應的表決權,在學期末家長可以對教師或機構進行匿名評分,學校對評分較高或過低的教師要設置專門的獎罰制度,對評分低的機構要通過溝通或更換的方式保障服務質量。(3)構建教師教學考評機制和進修培訓制度,以保障教師的勞動所得和學習機會。學校要借助評估機構、學術機構對教師的教學實踐、教學成果等設計專業化考評指標對教師進行定期評價,從學生、家長的服務需求、效果、滿意度等方面形成學期評價,結果納入教師績效考核。依托單項體育協會、高等體育院校等社會資源為教師建立持續的業務培訓。(4)強化風險管控。學校作為課后體育服務的“主陣地”,要從托管交接、運動傷害、風險規避等方面完善安全管理制度,從服務開始到結束,從學生課前運動風險告知與監督,到細化校內、校外服務過程中的人員管理責任分工,要明確不同階段的主要責任方、責任內容和監管人員,同時要積極準備在室內、室外的課后體育服務中應對火災、地震等各類突發災害的應急預案,保障學生安全。

4.2.3 資源協同,合聚供給之力

為提高課后體育服務的主體供給能力,不同地區應結合自身現狀進行稀缺資源建設和現有資源整合。(1)優化師資配置。各地區教育局、體育局要積極協調現有的體育教師資源,通過學校間的教師流動或遠程授課,形成“校—校”互助模式,要充分利用“潛在”的體育教師力量,鼓勵當地退役運動員、高校體育專業教師或學生、具有體育專長的學生家長等群體在經過相關考核后進入中小學參與課后體育服務。(2)創新服務的內容與形式。鼓勵學校、服務機構線下因地制宜,開展具有地方特色的課后體育服務。鼓勵優質服務的學校、機構加快線上服務資源平臺的教學資源開發和建設,破除時間和空間壁壘,創新數字化課后體育服務供給新模式。(3)加強社會體育場地資源建設與管理。以政策為先導,合理規劃現有體育場地資源的公眾使用權限,在提高校園內體育設施使用效率的同時,鼓勵校外公共或私營體育場館積極承擔社會責任,與單個或多個學校開展合作,對場地資源匱乏的學校以租賃場地、提供服務等形式進行援助,根據不同學校的教學安排合理規劃場地的使用時段和用途。(4)促進服務機會均等化。對體育設施建設參與服務有經濟困難的學校和家庭要給予財政支持,通過專項撥款、經濟“補貼”“免減”等方式,保障經濟困難學生和殘疾學生享受服務的權利和機會。(5)同時積極發揮媒體作用,做好做足宣傳和推廣作用,搭建好政府、學校、機構、學生、家長之間的溝通橋梁,并引導其他社會力量積極投入課后體育服務資源建設,助力課后服務中體育資源的縱深發展。

4.2.4 信息協同,提高服務之效

針對課后體育服務中服務信息混亂、意見反饋慢等問題,重點任務是建設多功能服務信息平臺。地方政府部門要聯合社會力量推動涵蓋政策文件、課程安排、服務內容、機構信息、教師信息、收費明細、信訪舉報等多功能的課后體育服務信息交互平臺建設。各地政府可以在平臺中對服務的相關要求進行公示,并公開符合條件的校外機構信息供學校參考。學校可以把入選機構的基本情況以及教師基本信息通過平臺展現給家長及學生,減輕家長心中的服務憂慮,增強服務信任,同時將本校預計開設或正在開設的服務進行公開,幫助家長和學生更好地進行選擇判斷。同時,在平臺中設置教育、體育、市監多部門聯合反饋窗口,家長或學生發現在服務過程中存在不良行為可直接通過平臺向不同上級部門進行反饋。

5 結 論

課后體育服務是課后延時服務的重要組成部分,在促進青少年身心健康發展、推進學生素質教育工作中發揮著重要的作用,但當前課后體育所涉及的直接利益相關者之間、直接與間接利益相關者之間的利益尖銳矛盾,阻礙著“雙減”政策目標的實現。并且在課后體育服務的組織實施過程中,政府與服務者、政府與服務受眾、服務者與服務受眾之間的矛盾分歧以及對第三方評估機構、學術研究機構以及媒體等第三方社會力量的忽視,也阻礙著課后體育服務的組織和實施。因此,本研究從利益相關者角度探究課后體育服務的協同治理,以課后體育服務中各主體的利益目標為基礎,建立以政府、學校、服務機構、服務受眾等多元主體協同參與的共治模式。并且通過意識協同、制度協同、資源協同、信息協同等途徑,化解利益沖突,進一步完善服務組織與保障,提高服務水平,助力課后體育服務在“雙減”政策的引導下高質量發展。