現代化背景下數字政府建設標準化探析

摘 要：數字政府建設是推進國家治理能力現代化的必由之路。在我國，數字政府是數字中國的核心組成部分，積極推進數字治理是各級政府的一項重要任務。本文通過對我國數字政府的意義作用、基本特征和面臨的挑戰展開研究，科學地提出了數字政府標準化發展的方法和策略。同時，結合新加坡建設“智慧國”的經驗做法和創新性實踐活動，提出我國數字政府建設應結合國情制定戰略規劃，循序漸進出臺配套政策等建議。希望能為相關人士提供參考借鑒。

關鍵詞：數字政府建設，數字中國，數字治理，標準化

DOI編碼：10.3969/j.issn.1002-5944.2023.02.004

基金項目：本文受國家信息中心2022年青年人才基礎研究項目“基于政務服務數據的宏觀經濟政策制定與實施優化研究”（青年人才基礎研究-2022-04）資助。

Standardization of Digital Government Construction in the Context of Modernization

JIAO Meng

（Public Technical Service Department， State Information Center）

Abstract： Digital government construction is the only way to promote the modernization of national governance capacity. In China， digital government is the core component of digital China， and actively promoting digital governance is an important task for governments at all levels. This paper studies the signifi cance， basic characteristics and challenges of digital government in China， and puts forward scientifi c methods and strategies for the standardization development of digital government. At the same time， based on Singapores experience in building a "smart country" and innovative practical activities， it proposes that Chinas digital government construction should develop a strategic plan in light of its national conditions and gradually introduce supporting policies. It is expected to provide reference for relevant people.

Keywords： digital government construction， digital China， digital governance， standardization

1 現代化背景下數字政府建設的重要作用

在全球數字化背景下，數字政府建設已成為衡量綜合國力和國際競爭力的核心指標，是發展數字經濟和促進社會治理數字化轉型的關鍵舉措。2020年，數字政府建設被明確寫入國家“十四五”規劃，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出要加強數字政府建設，提升公共服務、社會治理等數字化智能化水平。通過數字政府建設，我國將不斷探索國家治理新模式，提升政府決策科學化、公共服務高效化、社會治理精準化水平。

2 數字治理背景下政府職能轉變

2.1 深化“放管服”改革，促進政務服務取得新突破

近年來，各地區各部門積極推進“互聯網+政務服務”建設，促進政務服務、行政管理與數字技術深度融合，深化“放管服”改革成效顯著。浙江的“最多跑一次”、上海的“一網通辦”、江蘇的“不見面審批（服務）”等各地區政務服務改革深入開展，有效解決了企業群眾辦事難、辦事慢、辦事繁的問題。政務服務“網上辦、掌上辦”等“不見面”改革措施，推動了一網通辦、跨域通辦的一體化辦事模式。以浙江政務服務一體化平臺“浙里辦”為例，該平臺集成了500余項便民服務，如公積金提取、出生證辦理、養老金遠程領取等，為公共提供7×24小時全天候政務服務，真正做到了讓“數據跑腿”，為促進經濟社會發展作出了積極貢獻。

2.2 維護數字服務

數字政府承載了大量與政府職能和公眾生活密切相關的業務應用，其可用性以及網絡的普及率關乎國計民生。據《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示：截至2021年12月，我國網民規模達10.32億，互聯網普及率達73.0%。數字時代，政府需采取有效措施，向公民提供各類網絡和電信服務，促進網絡和電信服務之間的公平競爭，避免壟斷；實施數字服務普及政策，鼓勵公共和私營部門開放數據，鼓勵互聯網服務提供商和數據提供商以合理的價格向公眾提供各種信息資源；普及數字技術，方便偏遠地區網絡接入。

2.3 促進數字技術的研究和發展

數字政府的職能轉變會促進數字技術的研究和發展。在數字時代，研究、開發和創新是獲得競爭優勢的關鍵，大量的科技投資以及高研發和創新能力是一個國家獲得科技實力的關鍵因素。因此，政府不僅應增加技術研發投資，還應提供傳統市場機制無法提供的知識和技術支持，確保數字時代所需的創新動力，將教育與人力培養相結合，促進數字化治理發展。

3 數字政府建設中的制約因素

《2022聯合國電子政務調查報告》[1]數據顯示，我國電子政務發展指數上升至第43位，屬全球非常高水平。近年來，我國電子政務發展迅速，但是總體建設水平與先進國家相比仍有一定差距。受頂層設計規劃不到位、體制機制不完善、數據資源共享困境、數據安全隱患、專業人才缺失等因素的制約，我國在深化數字政府建設進程中仍面臨著一系列挑戰。

3.1 缺乏統一的標準和技術規范

從系統規劃和建設角度來看，各地區、各部門政府網站和平臺建設水平參差不齊，系統的規劃、建設、運行、維護各不相謀，缺乏省級以上部門的統籌規劃和組織協調，出現數據庫、數據平臺低水平重復建設的問題，造成了軟硬件設施的極大浪費；從數據資源的使用和維護角度來看，跨部門、跨區域數據資源掌握情況互不知悉，信息條塊分割，整合性較差，盡管從中央到地方都推出了很多規范性指導文件，但是尚未做出明確的限制、支持和說明，數據開放共享的制度尚待完善。這些問題從頂層設計的角度來看，是政府部門間信息交流尚未形成統一的標準體系，國家、省級和基層的數據交流標準不統一，行業間的數據標準不統一，總體規劃不健全的體現。

3.2 數據資源共享困境

數據賦能是數字政府建設的關鍵發展方向[2]，政府掌握著經濟社會中80%以上的數據資源，如何打破“信息孤島”實現安全有序的數據交換共享是政府的一項重要工作。然而，政務數據一直被視為內部資產，在一定范圍內仍存在著國家資源部門化、部門資源單位化、單位資源個人化的現象[3]，有的政府部門人員甚至把擁有和使用數據定義為一種“權力”，導致很多數據資源未被及時有效地開發利用。此外，不同平臺共享的數據分散，難以整合，甚至給政府部門帶來了開放共享后數據丟失和數據流通隱患等一系列問題。

3.3 數據安全和隱私保護問題

數據安全是數字政府開放運行的核心要素。黑客攻擊、通訊環境、人為因素等都有可能給數據安全造成嚴重威脅。在數據集成共享過程信息安全問題主要表現為：數據資源分類的支持體系尚不完善、公共數據和私人數據缺乏明確的定義和分類，以及為了防止和避免信息泄漏和錯誤共享，沒有為不同的數據對象制定標準化的數據集成和共享策略；數據集成與共享安全措施以及數據操作與維護管理技術體系尚未形成共同標準，缺乏統一的頂層信息安全設計。此外，服務器承載能力不足、底層構架和軟件設計缺陷、應急預案缺乏及外網安全攻擊等也是重要影響因素。

3.4 復合型人才缺失

首先，我國數字政府建設工作起步較晚，配套的人才培養機制還不完備，尚未與各大高校、研究院所建立相應的人才輸送機制；其次，數字政府建設工作具有較強的保密性特征，人員引進需要非常謹慎；最后，為適應現代化需求，需將大數據、云計算等新興技術手段運用于政府數字化轉型中。因此，迫切需要“政產學研”復合型人才為數字化建設提供支撐。政府工作人員作為數字政府建設的具體推進者，在政府數字化轉型中發揮著至關重要的作用，需要具備極強的政務處理能力、技術應用能力、發展研究能力等。然而，部分政府人員對于信息化知識儲備不足、對數字政府的前景認知不足，對數字政府項目建設的把控能力不足等，制約了頂層設計和標準規范制定的全局化、系統化、科學化水平。

4 現代化背景下推進我國數字政府建設標準化探討

4.1 加強領導干部數字化思維，打造新型智庫

推進數字政府建設，各級政府領導應發揮“領頭羊”作用，積極應對現代化挑戰，不斷學習新工具、新思路和新方法，運用大數據理念進行思考、決策、服務，提升頂層設計指導能力。為應對當前領導干部開展數字化治理的思想不夠解放、認識不夠到位，以及協同共治理念不足等現實問題，須把提升干部全員數字素養作為數字政府建設的一項基礎性工作。可以通過發布指引性政策文件，建立常態化、系統化培訓機制，開展示范性案例教學等方式，強化領導干部的信息化發展理念、共享共建思想和信息安全意識，打造思想過硬、業務過硬、具有把控全局能力的干部隊伍和新型智庫。

4.2 協同治理，提升共享共建意識

數字政府建設是一項跨層級、跨部門、跨區域、跨業務的系統性工程，各領域、各層級政府部門應及時擺脫“權力”束縛。

4.2.1 建立開放共享的政府數據標準體系

提高國家數據公開交換的標準化規范化水平，相關部門應理順推進數字治理的科學方法、核心內容和重點舉措，制定符合中國實際的數據開放共享標準。一方面，需完善現有標準，嚴格數據分類授權，創建標準數據交換系統，并設置數據收集、業務協作、技術應用、安全操作和維護、系統集成等標準，加快政府數據編目管理、平臺系統開發、數據傳輸和數據交換、數據分析和使用的技術標準建設，形成一套技術框架和標準體系；另一方面，要促進政務數據精細化管理，構建數據資源管理體系，對各部門掌握的數據資源進行編目，可分為資源、共享和開放目錄，實現數據資源的結構化管理。

4.2.2 整合信息資源，建立統一的作業平臺

根據數字政府的設計理念，建立統一的服務平臺是打破“數據鴻溝”的有效手段，通過構建技術集成、服務集成和安全集成的一體化平臺，實現跨區域、跨部門的數據交換和信息交流。一方面，應持續推進政務信息系統的整合。可將省級“政務云平臺”“政務大數據中心”“公共資源平臺”等基礎性平臺整合為統一的“大數據服務平臺”，按照“一網統管”原則制定數據資源分類細則，打破系統不通、業務不通、數據不通的困境；另一方面，應持續完善全國政務服務“一網通辦”體系，加快上下貫通、高效對接。以福建省為參考，“閩政通APP”整合了全省25類1300余項便民服務事項，為公眾提供集掌上辦事、互動監督、信息共享于一體的政務服務平臺，實現全省“一號通認”“一碼通行”；同時，整合省內政府部門開放數據資源，開通全國首個基于信創環境的省級移動辦公統一平臺——閩政通辦公APP，實現全省辦公資源縱橫互通，無縫協同。

4.3 強化網絡安全保障

嚴格落實數據全保護制度、強化網絡安全保障體系等重點問題值得我們關注。

4.3.1 加強數據安全標準規范建設

政府治理過程中要時刻把握好大數據治理紅線，一些涉及國家安全的信息數據，必須嚴格保密，以避免系統性治理風險。一方面，應加強涉及國家利益、商業秘密、個人隱私信息的保護力度，促進高質量數據和信息保護領域的立法工作；另一方面，要制定標準規范和制度，確保數據能安全有效傳播和共享。公共數據資源的開發利用涉及許多學科，所以在數據交換和流通的整個過程中，必須平衡各方的權利、責任和利益，確保安全和流暢的數據流[4]。政府需發揮主導作用，將政務數據的目錄和門類進行科學分類，并出臺相關數據分級分類標準：在統一的大數據平臺上，根據保密程度、重要程度等對數據進行分級分類，加強數據安全規范標準建設，為數據安全保駕護航。

4.3.2 確保關鍵技術安全可控

數字政府安全涉及政務基礎設施安全、政務信息系統安全、網絡信息和平臺安全、數據傳輸與應用安全等[5]。在推進數字政府建設過程中，一是要堅持安全可控原則，數字政府建設的基礎設施、產品、服務等應采用自主可控的先進技術、安全可靠的結構設計，規避各個環節的安全風險，確保數據傳輸的保密性、真實性和完整性；二是增強網絡安全預警和溯源能力，建立健全智能感知、動態監控、主動防御的數字安全保障體系，及時查補安全漏洞，強化網絡安全事件、網絡泄密事件的監測預警能力；三是構建數據運行管理機制，在數據“采集、傳輸、存儲與備份、處理、交換與共享、銷毀”全生命周期中，厘清各方主體責任，加強監管保障數據的一致性、完整性，構建可審計、可追溯的數據安全防護體系。

5 借鑒新加坡先進經驗，助力數字政府標準化建設與發展

新加坡的數字政府探索始于20世紀80年代，先后經歷了信息技術普及、國家科技計劃、電子政務行動計劃、智慧國建設計劃四個發展階段[6]。多年來，新加坡政府在頂層規劃、制度建設、公眾參與、數據管理等領域探索數字治理創新性實踐，逐步發展成為全球數字政府建設的“領頭羊”，其經驗和做法具有重要的研究參考意義。一是出臺多部數字政府相關政策法規，如戰略性規劃：《國家計算機計劃》《智慧國2025計劃》等；指導性法規，如《電子交易法》《濫用計算機法》等；二是建立數字化特派員制度，采取集中指導、分權管理模式，應對“組織壁壘”問題，促進信息開放共享，保障大數據管理運行；三是重視公民參與，開發公民參政議政的數字化政務平臺。目前，新加坡“電子公民中心”是全球最為成熟的“電子政府”，登錄后可以訪問新加坡所有公共部門；四是推動政府數據的開放共享，重視大數據平臺的開發與利用，新加坡開放數據涉及60余個機構和部門，重視大數據收集與應用，吸引阿里、騰訊等優秀企業入駐數據中心園；五是注重數據安全和個人隱私保護。成立公共數據安全委員會，定期審查公共部門的數據安全策略，優化政府對數據安全事件的應對能力。

我國數字政府建設起步較晚，且各地域民生情況差異較大，數字政府戰略規劃和配套政策需結合實際國情不斷優化完善，結合新加坡數字政府建設經驗，提出以下幾方面的建議：一是循序漸進構建數字政府政策法規體系。綜合人力、財力、技術、信息等因素，結合國情制定相關戰略規劃，因地制宜出臺配套指導性政策，及時完善相關領域法律空白。二是建立完備的數字政府管理機制。成立國家層面的數字政府建設領導專班，統籌協調各部門、各領域數字政府推進工作，統籌中央和地方需求，強化頂層設計和總體規劃。三是提升政府透明度和數據開放共享。建立一體化的省市級數字服務平臺，在保障數據安全的前提下實現跨部門、跨層級、跨區域、跨領域的數據資源共享，優化政府網站現有“互動交流”欄目功能，積極打造政民互動交流平臺。

6 結 語

綜上所述，數字政府建設應結合我國國情制定戰略規劃、完善配套政策、填補相關法律空白，利用數字技術和先進手段創新工作模式、工作方法，優化管理體系，在保障數據安全的前提下，實現業務高效協同、數據開放共享、網絡互聯互通的現代化治理要求，實現標準化規范化的數字政府建設路徑，為國家和社會的發展提供持續性的動力。

參考文獻

[1]《聯合國電子政務調查報告（中文版）》在京發布[J].電子政務，2020（8）：92.

[2]徐夢周，呂鐵.賦能數字經濟發展的數字政府建設：內在邏輯與創新路徑[J].學習與探索，2020（3）：78-85.

[3]馮鋒.大數據時代我國數字政府建設的路徑探析[J].山東社會科學，2022（5）：139-146.

[4]湯志偉.電子政府的信息網絡安全及防范對策[J].電子科技大學學報（社科版），2012（1）：12-17.

[5]王欽敏.全面建設數字政府統籌推進數字化發展[J].行政管理改革，2022（1）：4-7.

[6]胡稅根，楊競楠.新加坡數字政府建設的實踐與經驗借鑒[J].治理研究，2019，35（6）：53-59.

作者簡介

焦萌，工程師，研究方向為數據治理、數字政府、信息安全。

（責任編輯：張瑞洋）