快速城市化下西南農村集體經濟緣何發展？
——基于政策注意力的案例對比研究

謝欣璐

（四川大學 四川成都 610065）

一、問題緣起

政策執行貫穿每一項公共政策的落實過程，并直接影響政策的最終結果。按照古典執行模型，政府制定政策后，該政策就會得到執行，其結果也將接近政策預期。[1]然而學者們注意到，在政策目標與政策結果之間往往存在明顯差距，這正是政策執行過程造成的影響。其中，政策注意力是一個影響執行過程的重要變量。地方政府的政策執行過程和結果也會外化為地方的發展現狀。

農村集體經濟組織是建立在生產資料公有制基礎之上的、農村集體成員自愿參加的、自我管理的農村經濟組織，它代表成員管理運營集體資產，獨立核算。[2]作為中國特色社會主義的產物，盤活農村集體經濟也一直是社會熱點話題。改革開放以來，我國村級集體經濟不斷發展壯大，實力也在不斷增強；但整體來看，發展水平低、發展不平衡、經營性收入比重小、經營管理不善、負債比較重等問題仍普遍存在。[3]近年來，許多農村也在受到城市化進程的影響，其發展定位和資源稟賦都發生了改變。同時，在鄉村振興戰略等長期公共政策的指導下，出現在政策注意力傾注下，成就出色的農村集體經濟組織。在調研中發現，城市近郊區域同一街道辦事處管轄下、地理位置相近的兩個村莊，其農村集體經濟的發展狀況卻呈現顯著的差距。通過案例對比研究的方法能夠有效探討其中的關鍵變量。

學者們對農村集體經濟的研究從多方面開展，從多種理論視角，以定性方法為主，展現農村集體經濟不同側面的現狀。[4][5]但目前針對城市化進程的輻射和影響下，對農村集體經濟成功的關鍵影響因素的研究很少，基于案例對比研究的更是寥寥無幾。在已有的案例研究中，也多為對江浙滬等沿海發達地區的杰出案例進行剖析，[6]而本文針對市場資源并不豐富的成都市周邊村落，這些村莊的資源稟賦大不如江浙滬地區的沿海村莊，其集體經濟發展的阻力也更大。筆者從政策注意力的理論視角出發，將相近案例進行對比，歸納出市場、政府、村干部、村民在建立和發展農村集體經濟中的多元互動過程，并分析政策注意力在政策執行過程中的關鍵作用，以建立政策注意力的影響機制模型。

二、政策執行過程中的政策注意力

注意力原本是一個認知心理學的范疇，把注意力的概念引用至公共政策領域，則發展出了“政策注意力”的概念。我們可以把政策注意力看成是政策活動主體（包括政策、執行機構、執行人員、目標群體）的精神活動在公共政策上的集中程度，反映了公共政策被關注的程度。[7]政策注意力可以解釋許多政策或任務的執行情況，是單一制大國理性官僚制治理框架建構過程中的客觀存在。[8]

農村集體經濟的發展策略，本質上是長期公共政策的執行過程，是政府決策的集中表現，而政策注意力是影響政府決策的關鍵因素。政策注意力在政策壓力的作用下聚焦到產業扶持上，而基層政府將政策關注與地區的資源稟賦結合，成為對集體經濟的最大推力。反之，分散的政策注意力使得基層政府的目標不聚焦，行動力不足，進而傾向于維持集體經濟的“空殼”狀態，在其發展中但求無功無過。在發展策略的制定中，政策注意力的影響可看作中介效應，而城市化進程的影響則是一個調節效應，它會在改變資源稟賦的利用方式，從而使得基層政府改變其發展策略。

除策略外，政策注意力也直接影響著基層政府的行為。在農村集體經濟的發展中，普遍地面臨著基層動員工作難、市場競爭激烈、監管和扶持難度大、集體經濟自身“造血”困難等問題，在不同的地區和時代環境下，需要基層政府靈活應對挑戰，最大程度地發揮出自身能動性。而不同集中程度的政策注意力會使得在相似環境下，基層政府的行為和政策執行的結果也會產生極大的差異。綜合現有研究及實踐經驗，筆者建立起的影響機制(如圖1)。

圖1：政策注意力的作用影響

三、案例呈現與分析

（一）H 村：政策注意力高度集中下促成的多元互動格局

1.集體經濟開端與現狀

H 村位于成都市東部，處于成渝經濟帶上的優越位置。由于接近市區，在政府規劃下，屬于發展現代農業的村莊。管轄H 村的P 街道因地制宜，考慮到其原生態的優美風光和城市近郊的地理優勢，規劃其發展觀光農業，計劃打造“城市的后花園”，吸引城市居民周末游玩。

H 村曾作為省級貧困村，由市委書記直接聯系。在鄉村振興戰略和扶貧攻堅政策的雙重刺激下，對H 村的政策注意力高度指向了扶貧振興工作，而要完成工作目標，就必須扶持其發展自己的產業。故H 村直屬的街道辦事處及村委會干部全員出動，反復給村民做政策宣傳和動員，以集中起村里的土地，委托村集體進行管理。作為最了解H 村的資源稟賦、投資價值及政策走向的直屬政府機構，政府竭力牽線搭橋，為H 村引入了適宜的企業投資項目，包括與地方大型企業開展合作項目、新建生態農業、引入旅游公司開發旅游業。

H 村的集體經濟模式是復合型的，不僅包括三個商業項目，村集體也利用上級劃撥的資金建立起自己的花卉苗木公司，統一栽培苗木，進行銷售；建立勞務公司，向村內建設的商業項目提供適宜的勞動力，讓村民可以掙得額外收入。項目建設帶來巨大的勞動力缺口，為本村和附近村的村民都帶來了許多的就業機會。H 村自己建立的勞務公司就主要為這些在本村開展的商業項目介紹勞動力，這也正如P 街道辦事處工作人員所說：

“企業在這個村生產，不管是種植、養殖、修建基礎設施，還有管理和服務，他都需要用人，他們就會請這個村的村民來打工，這樣村民就可以掙工錢，成為產業工人。”

商業項目的引入，為H 村帶來了非常可觀的收入，使用務工服務7000 余人次，為H 村帶來整體勞務收入90 余萬元。

2.集體經濟的管理與監督

H 村的集體經濟管理團隊由理事會和監事會組成：“監事會主要負責監督各種項目的運行、資金管理等等，代表老百姓進行監督。理事會主要規劃和決策怎么發展壯大這個集體經濟，做規劃和策劃。”

而由于理事會和監事會均是由村民民主投票選出，負責主要管理職責的監事會主要是由村內德高望重的老人、文化程度高的村民，以及村干部構成。村委會與集體經濟管理團隊的高重合一直是學界對于農村集體經濟所提出的弊端之一，認為其會造成“政經不分”的局面，加大了監督管理難度，不利于農村集體經濟組織建設。[9]但是基于H 村的情況顯示，農村人才流失嚴重，能夠委以重任的，只有在村里文化程度較高，且與政府來往最密切的村委會成員。在集體經濟的管理過程中，街道辦事處雖然沒有成立專門的監督小組，但街道辦事處以農村服務中心為首，會時時監督集體經濟的運營情況，在必要的時候積極給予H 村經濟和法律上的援助。

3.多元主體的互動博弈：

通過對H 村的集體經濟建立和維護模式的分析，筆者建立起了圖2 所示的多元主體互動模型，以求更深入地理解該村的集體經濟模式：

圖2 ：H 村集體經濟的治理模型

①政企合作：信息交流

在對H 村的調研中發現，政府在建立集體經濟時，最重要的工作便是搭建村子與市場的交流平臺，也就是政企之間的信息交流。作為最了解H 村資源稟賦和政策方針的直接管理機構，街道辦事處在掌握H 村信息的基礎上，在市場中宣傳H 村的投資價值，并發布招商信息。而企業也會根據自身的投資評估，來選擇想要投資的村莊。企業面臨的可投資對象眾多，對于H 村來說，僅靠村集體在商業競爭中獲得青睞是十分困難的。而作為人才儲備及商業知識都更加豐富的行政機關，在扶貧政策的壓力以及政策注意力對于扶持產業的集中下，由街道辦事處主任牽頭成立專門的工作小組，獲得專家力量的支持，竭力幫助H 村在招商競爭中脫穎而出，獲得了龍頭企業的青睞。在這個雙向互動中，政府主要擔任了“牽線搭橋”的作用，讓村子和企業這兩個信息壁壘嚴重的主體，得以實現雙向的交流，在激烈的市場競爭中，為H 村引入最適宜其發展方向的商業項目。

②政府與村集體經濟：監督與幫扶

將部分土地承包給企業之后，對于企業的運行，政府只負責從國家法律法規的層面進行監督，而不會再有其他層次的干涉。但對于村集體自建的花卉苗木公司以及勞務公司，政府則有監督其運行狀況的職責。如果發現在運營中，集體經濟出現了運營不善，或管理人員的素質出現問題，政府都將及時給予相應的指導和糾正。政府可給予的指導也是利用與外界建立信息聯結，例如與科研機構合作，引進更優良的花卉苗木種植技術，或是引進其他村子的先進種植經驗。在H 村的案例中，政府主動建立起了聯系周邊村落、農科院與企業的合作網絡。

但政府工作人員也承認，政府的指導作用終究有限，集體經濟能否經營得蒸蒸日上，還需要依賴管理者的個人素質。在集體經濟的研究中，學者們也承認了“能人效應”的存在，即能人或者精英在農村集體經濟發展過程中扮演著重要作用，能人的發起和帶動作用是集體經濟有效實現形式的重要條件。[10]管理者對于市場的敏感和與上級及時的溝通，都能夠實質上促進集體經濟的發展，而政府的幫扶促進作用則有限。在集體經濟發展的后期，政府希望的理想狀況是：能夠在不注入政府資金、盡量減少政策支持的基礎上，集體經濟實現其自身的運轉和繁榮。

③村干部與集體經濟：惠己與惠民

H 村成立的集體經濟公司中，管理層人員多為村干部。他們負責公司的日常運營，相應地，公司為他們的額外工作支付薪酬，也作為他們的工作補貼。這對于村干部來說，是一份能夠惠及自身的額外收入。同時，由于勞務公司的特殊性，村民們可以參與基礎設置建設，或是商業項目中需要耕作勞動的工作。這些工作都具有短期性的特點，多屬于按天計算工資的勞務工作。在此過程中，需要村干部出于自身對村民狀況的了解，當出現合適的工作機會時，去安排相應的村民來接受工作，在這過程中，增加了村民的收入，也惠及了民生。

④集體經濟之于村民：分紅與就業

集體經濟給村民帶來的收益主要有兩個方面：出讓土地獲得的租金和公司運營收益的分紅，以及解放勞動力后給自己增加的就業收入。土地資源集中起來承包給企業后，村民的勞動力實質上解放了出來，可以利用這個勞力和時間去尋找額外的工作，賺取收入。而商業項目的基建和日常運營都產生了大量的就業崗位，正好迎合了村民的就業需求。在企業合作項目中，村民依舊是負責耕種和養殖，但不同于以前只能擁有出售農產品的收入，現在村民的收入變成了集體經濟分紅加上勞務工資，收入的增加給村民帶來直接的利益，也更加促進他們對集體經濟的信賴。

⑤村干部與村民：基層動員工作

在整個集體經濟的建立過程中，最開始也最關鍵的一環就是對村民的動員工作。P街道曾出動全部工作人員，對H 村的村民反復進行政策精神的傳達和動員。基層治理的工作繁瑣而往復，村干部和P 街道辦事處工作人員在脫貧攻堅和鄉村振興的巨大壓力下，不遺余力地推動集體經濟的建設，也反映出了政策注意力的高度集中下，對基層治理做出實際的促進作用。

（二）D 村：政策注意力分散下的平庸常態

1.集體經濟普遍現象的代表：D 村

同樣位于成渝通道上的D 村，歸屬于Y 街道辦事處管理，也屬于臨近市區的近郊范圍。其土地資源、氣候環境都與H 村近似，并且特色優勢產業都為花卉產業。從基礎設施建設來講，D 村的村莊道路、村容整治都優于H 村。近年來，由于天府國際機場的建設，Y 街道的大多數村莊都被劃入了建設空港新城的范圍。在此之前，D 村也屬于發展農業的村莊，并且主要發展花卉苗木，但常年以集體統一與農戶分散經營相結合的方式進行，集體經濟實質上屬于“空殼”狀態。

據Y 街道辦事處工作人員表示，目前村內存在小規模的集體經濟，把一部分土地集中起來流轉，引進花卉苗木公司來種植花卉。但由于集中的土地有限，故這種發展不成規模，多數農戶采取自行經營的方式。

2.失敗嘗試的起點：基層動員工作受阻

Y 街道曾有過建立成規模的集體經濟的嘗試，但這個嘗試終止在了第一步：動員村民，集中土地。Y 街道工作人員坦言，村民不愿意信任村集體進行經營，而認為土地在自己手里更加穩妥。

“他們不看好這些項目，也信不過管理的這批人。”

這其實是面對集體經濟時，大多數村民的普遍態度。在村干部、基層政府與村民的交流傳達工作環節就失衡了。事實上，H 村在基層動員的工作中也面臨著巨大的阻礙。在地域上的相近，使得H 村和D 村的村民在面對集中土地的政策時，抱有相似的態度，即都存在一定的抵抗情緒。例如P 街道辦事處主任曾直言，在實施土地增減掛鉤項目時，遇到的阻力并不小。不少群眾對土地增減掛鉤項目實施于改善人居環境、推動產業發展、實現持續增收的重大意義認識不足，安土重遷的傳統思想根深蒂固，不愿輕易改變生活方式和生產習慣。這是“卡脖子”的事情，土地增減掛鉤項目推不動，H 村鄉村振興規劃建設就找不到載體，愿景就難以實現。

面對同樣的村民思想的困難，管轄H 村的街道辦事處知難而進，通過成立專門的工作小組，街道辦事處全體工作人員分時分批地前往進行講解和動員工作。村干部也在平時的入戶工作中加強溝通和宣傳的力度。D 村則是淺嘗輒止，盡管對于集中土地、建立成規模的集體經濟一直抱有期望，且沒有停止過這個努力，但沒有出現過一個傾力行動的階段。而在政策注意力上，由于不是政策的重點關注對象，且沒有受到過上級對于鄉村振興的實質性施壓，對于D 村的政策注意力一直是分散的。在扶持其傳統優勢項目——花卉產業上，Y 街道辦事處一直按部就班，但并無要建立規模產業的動力。而隨著城市近郊地區行政區劃的變化，盡管對于Y 街道的具體規劃還未明晰，但其內部行政人員都察覺到了Y 街道將有許多村莊會劃為社區，故實質上已經逐漸停下了對農村集體經濟的關注，而轉為在穩定的行政策略中，逐漸開始做征地拆遷的準備工作。Y 街道辦事處負責人坦言，他們面臨的工作重心將是如何實現村集體經濟到社區集體經濟的轉變，而即便是街道內不再劃為社區的村莊，其集體經濟的發展只會面臨更大的困難，“空殼”狀態甚至會更加嚴重。

3.城市化進程中的劇變與挑戰

對于整個Y 街道來說，城市化進程對其所管轄的村落將帶來根本性的改變。由于地域上接近天府國際機場，Y 街道被劃入建立空港新城范圍，規劃發展現代的服務業或物流業。今后，整個街道的村莊都將面臨很多的征占用地，將土地征用以建設城市或工廠。在這種情況下，由于土地無法流轉，未來幾年里，Y 街道的村集體經濟都將停滯在空殼狀態，而等待城市建立起來后，再轉變為社區集體經濟。在這個劇變過程中，D 村將面臨大量的征地拆遷工作、“農轉居”的行政和文化變遷、農村集體經濟向社區集體經濟的轉型等等。接近城郊的村莊都面臨卷入城市化進程后，在發展規劃上發生改變的風險。屆時如何實現農村集體經濟的利益分配和轉型，又將是一個重大挑戰。

而反思成功案例中的治理模型，我們會發現，H 村現階段的穩定局面很大程度上得益于市場力量的介入，擁有雄厚資本和豐富市場經驗的大型企業，利用H 村的資源進行的運作，將H 村的資源最大限度地變成了資本。在H 村集體經濟今后的發展中，也將依仗與市場力量的合作。但這也就意味著，這個協同治理的體系也隨之面臨市場風險的威脅。不論是企業還是集體經濟管理者，任意一個對于市場的誤判都有可能造成對集體經濟的打擊，而集體經濟對于市場風險的承受能力弱，可能造成治理體系的崩塌。如何增強集體經濟自身面對市場的實力，也就是在探討如何在政策注意力不再高度集中之后，增強治理體系的穩定性，是目前該村集體經濟面臨的最大挑戰。

四、結論與反思

當上級政府給與了合適力度和方向的政策壓力，基層政府便將注意力集中在了扶持產業上，繼而促使著基層政府動員一切可動員的力量，結合H 村的資源稟賦，發展起最適合它的長效運營模式。城市化進程使得H 村的自然資源有了新的發展機遇，而基層政府的注意力也迅速鎖定在了建立其特色發展道路上。可見注意力對政府行為的影響十分顯著，注意力與決策行為有著密切的聯系。實現政策注意力適時轉移，就是要能夠不斷因應時代與環境變化，能及時發現并把注意力投向那些孕育潛在挑戰性的目標與問題節點，以便能及時做出有效回應。[11]基層政府的注意力聚焦，正是對于壓力、挑戰和機遇的回應，這也是D 村與H 村在地理位置、資源稟賦、優勢產業等都相近，甚至D 村更加優于H 村的情況下，給兩個村莊集體經濟發展帶來差異的關鍵點。

但同時，也應當警惕政策注意力過強的副作用：政策注意力與政策執行力之間的倒U 型關系。有學者曾通過對中央環境政策下發地方后，地方政府的環境注意力與其環境政策執行力的關系進行研究。[12]研究表明，當壓力型體制下的注意力分配超過地方政府的現實條件和實際能力時，卻會誘發地方政府的避責行為，形式上完成政策目標的行為導致了政策執行力的下降，即注意力與政策效果會存在倒U 型的關系。

作為一種稀缺資源，獲得更多的政策注意力固然有助于政策的執行和落實，但如果上級政府的問責和施壓超過了基層政府評估的自身能力范圍，便可能誘發避責行為，基層政府將更多的注意力和行政資源放在形式化的文本和報告上，而非切實促進農村集體經濟的長效發展和成功模式的推廣。這是一種本土治理情境下的行為慣性，是基層政府組織的正常邏輯思路，但也需要納入政策制定者的考量內。