日本災害信息多元主體協同治理體系研究及啟示

孫艷艷 童愛香 徐銘鴻

北京市科學技術研究院科技情報研究所，北京，100089

黨的二十大報告強調，要完善社會治理體系，健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能，建設社會治理共同體。[1]治理的核心是強調“多主體”間的平等、互動、協商，多元主體協同治理是國家治理現代化的邏輯必然和邏輯架構。[2]當前，多元主體協同治理被廣泛應用于公共管理尤其是公共危機管理研究，是整體性治理、網絡化治理、現代化治理等新型社會治理模式的重要特征。當前我國災害信息治理還存在一些問題，政府部門間協調機制落后，信息溝通機制不暢。災害信息治理主體以政府為主，治理主體單一，社會組織等非政府主體未充分發揮作用。災害治理忽視災前制度建設和災害預防，造成災害信息治理流程出現碎片化和斷層。[3]今后應向多元主體協同治理轉變，構建以政府為核心，社會組織、企業、個人等多元主體協同參與的治理體系。

一、日本災害信息治理政策體系

（一）日本災害信息治理的政策框架

日本政府將災害應對分為災害預防、災害信息收集、聯絡和救援方案制定、基礎設施搶修、救援物資運輸、避難信息發布等11 個環節，圍繞各個環節，政府支持12 個防災相關政府機構構建了67 個防災應急信息系統。2012—2017 年共支出信息系統建設經費396.7 億日元，運營費用566.2 億日元，總共支出約962.9 億日元（約合人民幣46 億元）。[4]

如圖1 所示，日本的災害信息治理框架主要包括立法、執行、監督三個層面。立法層面主要是立法機構出臺的《防災法》和《高度信息通信網絡社會建設基本法》等與信息化社會建設相關的法律法規，《防災法》明確了國家、地方政府、行政部門等組織體系的權責以及防災計劃制定等內容，其中，中央防災會議、緊急災害應對本部以及各級政府防災會議、災害應對本部是日本災害應對的主體組織。[5]執行層面主要由防災和信息化建設相關主體具體負責，基于《防災法》，中央防災會議制定了《防災基本計劃》《防災信息系統建設基本方針》等，且基于不斷變化的防災形勢平均一兩年對其防災計劃修訂一次，日本內閣的信息通信政策負責人聯絡會（CIO 聯絡會）負責統籌協調各部委的防災信息管理政策。監督層面則由第三方獨立的會計檢查院負責，并對外發布《各部委災害信息系統建設和運營狀況監督報告》，對各行政部門和災害信息系統的建設和運營狀況進行全面監督。

圖1 日本災害信息治理框架

（二）日本災害信息治理的政策趨向

2011 年“3·11”日本地震后，日本開始全面反思災害信息治理政策，不斷調整和優化災害應對政策，持續推動跨部門信息共享、跨區域災害信息共享。2015年，以《“防災4.0”未來構想計劃》的制定為契機，日本提出多元主體協同的災害信息應對策略。

1.推動跨部門災害應急信息共享

日本防災相關行政機構各自建有防災信息系統，但彼此孤立，沒有實現信息共享，防災信息系統未能有效用于災害應對尤其是應用于突發重大災害處理，需要加強行政機構間的防災信息共享。2002 年10 月，日本專門成立“防災信息共享專業調查委員會”，對防災信息系統建設的現狀進行了調查。基于調查結果，2003年3 月日本中央防災會議出臺了《防災信息系統建設基本方針》，提出需構建新的災害應對信息系統，實現跨部門大容量數據共享，充分利用IT 技術構建防災電子政府，以應對大規模災害發生。為此，日本內閣的信息通信政策負責人聯絡會（CIO 聯絡會）于2005 年12 月制定《災害管理業務的業務?系統最優化計劃》，旨在構建國家災害信息收集、核實、匯交以及災害應對信息共享業務體系。該計劃主要是基于內閣府構建的“防災信息共享平臺”推行跨部門信息共享，加快防災信息標準化建設。[6]

2.推動跨區域災害應急信息治理

2011 年“3·11”日本地震暴露出日本在應對大規模災害時存在的各種問題，其中較為突出的是居民避難和對受災地區的支援等，表現為無法掌握災害整體狀況和互動狀況，停留在單個組織的災害應對水平上。以醫療救助為例，災害救援醫療隊（DMAT）到達集合地點后，無法掌握當地醫院的受災狀況，不清楚是否需要醫療隊入駐，到達救助點的道路狀況也不明確，導致無法開展有效的傷員救治活動，需構建高效的大規模災害應對體制。為此，日本新版的《防災基本計劃》提出構建跨區域的政府間協同應對機制、跨區域救援物資供給機制以及跨區域災民接收機制等[7]，加強跨區域災害協同應對和信息共享。

3.向災害信息多元主體協同治理轉變

當前氣候變化引發的自然災害頻繁，破壞程度超前，給災害防控帶來了極大挑戰，于是日本在2015 年提出《“防災4.0”未來構想計劃》以應對日益嚴峻的災害防控形勢，其計劃將歷次重大災害所采取的應對措施分為防災1.0 版、防災2.0 版、防災3.0 版，將今后要采取的新措施稱為防災4.0 版。防災4.0 版強調多主體協同，其由國家、地方政府和經濟產業界、國民等多元主體共同參與制定，核心就是將防災作為每個主體的“分內事”，重視多主體協同合作。其中，災害信息建設主要體現在以下兩方面：一是加強政府和企業間的災害信息合作，例如，企業通過全國的店鋪網絡、物流網絡等已有網絡構建覆蓋全國的信息收集機制，并融入政府構建的災害信息共享網絡；二是充分利用社交媒體等加強與區域社區居民的溝通和聯絡，與民間企業合作開發適用于各個社區的防災信息共享平臺等，利用地理信息系統（GIS）定位技術為居民精準推送所在地的災害信息，同時居民還可向平臺及時反映及上傳已掌握的災害發生狀況和受災情況等，形成官民合作的社區災害信息共享中心。[8]

二、日本災害信息多元主體協同治理模式

（一）國家強力主導下的多元主體協同治理模式

為應對突發重大災害，日本政府主導建立多元主體協同的災害信息整合系統，災害信息由跨部門整合共享向國家、地方、民間三方互動的央地協同、官民協同治理方向轉變。

1.綜合防災情報系統：實現災害信息跨部門共享

日本內閣府從2005 年開始建設防災信息共享平臺，旨在實現防災信息跨部門共享。2010 年，日本內閣府防災信息平臺、地震防災信息系統、災害損失監測系統三大系統整合為綜合防災情報系統，制定了跨部門、跨機構的防災情報共享標準，將災害信息分為海嘯、臺風、地震、燃氣、供水、鐵路、災害損失、救援直升機等15 個類型，各部委的信息通過中央防災無線網絡接入綜合防災情報系統。該系統將匯集的氣象信息、地震信息、河流信息、生活基礎設施狀況、避難所狀況等地理空間信息在電子地圖上疊加展示，其結果可輔助災害應急決策。[9]

2017 年，日本更新了《標準化災害信息分類目錄》，將當時正在運行的災害信息系統數據進行歸類，包括災害信息、災害損失、災害應對三大類，20 個種類及63 個小類，為多種類型和格式的數據轉化提供依據。該目錄既涵蓋日本內閣府綜合防災系統的災害信息分類，還追加了受災設施狀況、廢棄物處理等新的信息條目。依據《標準化災害信息分類目錄》將各部門已建成的67 個防災信息系統數據進行細化分類，共計分出436 份數據，其中災害信息246 份，信息自動化錄入率達到83.7%；災害損失信息96 份，信息自動化錄入率為29.1%；災害應對信息41 份，信息自動化錄入率僅為14.6%，大大加快了災害信息的跨部門共享進程。

2.跨區域協同危機管理云服務系統：實現央地協同的災害信息治理

為應對大規模災害應對中的跨區域協同信息失效和信息碎片化問題，日本文部科學省的區域危機管理系統改革專項撥款5.21 億日元，支持日本防災科學技術研究所在2011—2013 年開展跨區域協同危機管理云服務系統（以下簡稱“云服務系統”）建設[10]，在日本國家層面的支持下推進中央和地方以及地方間的災害信息共享和協同救災。云服務系統遵循危機管理系統標準和地理空間信息系統國際標準，且無償對外公開，支持多語言應用界面，可用于提高地方政府的危機管理和災害應對水平。云服務系統還構建了國際標準的分布式利用環境，可從各部門、各主體實時獲取災害信息，系統掌握災害狀況和事態演化趨勢，輔助地方政府進行科學決策。尤其是“3·11”日本地震發生時，多地同時發生重大災害，單個市町村喪失了行政管理和災害應對能力，今后利用云服務系統可大大提升鄰近地區政府間協同合作的便利性。此外，云服務系統還開發了專業教程和訓練模型，為地方政府培訓災害信息分析和災害應對指揮人才。

3.新防災信息共享系統：構建多元主體協同的柔性災害信息系統

為適應瞬息萬變的災害應對形勢，日本內閣府綜合科學技術創新會議的戰略性創新計劃（SIP）把加強柔性災害應對系統建設作為重點資助方向之一，2014—2018 年日本政府連續五年資助云服務系統優化升級，打造部委協同、央地協同、官民協同的防災信息共享系統（Shared Information Platform for Disaster Management，以下簡稱“SIP4D”）。

與此同時，基于2016 年的熊本地震的應對經驗，日本中央防災會議指出，信息與通信技術（ICT）并未在災害應對領域得到充分應用。為此，日本中央防災會議進一步加強了國家、地方政府、民間企業間的多源頭數據共享力度，2017 年4 月設立由日本內閣防災擔當大臣為核心的官民合作“災害信息聯合治理中心”，參與主體有日本內閣防災擔當大臣、日本經濟團體聯合會、日本燃氣協會等社會團體以及日立制作所、日本電報電話公司、日本貨物鐵路公司等大型企業。[11]該中心的職責是以SIP4D 為核心打造行政部門、企業、受災民眾等多元主體共享的災害信息中心，助力大規模災害支援。

基于SIP4D 構建的災害信息中心的最大特點是信息傳達的及時性和模塊定制的柔性化，主要體現在以下方面：一是災害發生后的救災信息即刻共享，及時收集和發布受災狀況、避難所等救援信息，保障居民生命安全。如圖2 所示，SIP4D 不僅集成了日本中央部委、地方政府的災害信息系統數據以及相關民間機構的災害數據，而且災害發生后還會立即派遣災害信息支援隊（ISUT）到災害現場收集受災情況、交通狀況、設施損壞程度等信息，并開設災害電子地圖門戶（NIED-CRS），以可視化的方式及時向政府、企業、公眾公開災害信息，提高政府和公眾的災害應對準確度。二是輔助地方政府應對突發災害。基于災害信息整合共享，SIP4D 開發了避難信息發布、居民避難、應對本部設置、避難所開放和運行、道路管制、災害損失信息發布等業務模塊，地方政府依據系統不同的業務模塊可快速構建災害應對體系，即使沒有災害應對經驗的行政人員也可借助SIP4D 快速開展災害應對工作。三是一站式信息傳達，將原本通過公共信息平臺、社交媒體、政府官方網站等各個渠道發布的信息集成到SIP4D 上進行一站式發布，且可在線生成格式統一的災害播報短訊，及時將短訊發送給相關政府部門等，實現了災害信息供給雙方的一元化管理。[12]

圖2 SIP4D 架構和流程

在應用方面，SIP4D 于2019 年3 月開發完成，在開發期間就已經應用到日本大阪府北部地震以及廣島、岡山暴雨等多次災害的應對工作中，取得了較好的成效。以2017 年7 月的日本九州暴雨災害為例，7 月5 日，災害發生后，SIP4D 于當日就設立了暴雨災害NIED-CRS電子地圖；7 月6 日，日本防災科學技術研究所派遣災害信息支援隊入駐廣島，開設災害信息支援隊信息共享網站；7 月8 日，災害信息支援隊又入駐岡山縣等九州各地開展信息收集、分析活動，對災害進行實時觀測和評估，分析建筑物受損狀況，第一時間將受災地區道路狀況、避難所狀況、避難人數、停水狀況等信息匯集到SIP4D 平臺，并集成到NIED-CRS 電子地圖上對外公開，為道路管制、醫療救助隊入駐等暴雨災害應對措施提供信息支撐。

今后，日本將推動SIP4D 向精準化和智慧化的方向發展。例如，基于災害應對流程自動生成災害信息分類目錄，利用物聯網、AI技術提升信息分類目錄的精準度，為多元主體參與災害信息共享提供技術支撐，構建并完善多元主體協同的柔性災害信息系統。同時，從法律、制度層面提高SIP4D 在國家災害信息治理中的作用和地位，構建面向整個社會的推廣應用體制。

（二）民間力量主導下的多元主體協同治理模式

據統計，“3·11”日本地震中有150 萬名志愿者通過日本全國社會福祉協議會的志愿者信息共享體系參加了地震救災，同時在非營利組織（NPO）、非政府組織（NGO）、企業等主體組織下參與救災的志愿者數量達到近400 萬人。龐大的志愿者數量給人員調度工作帶來了極大挑戰，亟需構建行政管理部門和志愿者等社會資源間的信息共享和溝通機制。為此，日本全國社會福祉協議會、災害志愿者活動促進會、全國災害志愿者援助促進會等社會組織主導構建了多主體協同的災害志愿者信息共享體系。日本全國社會福祉協議會設立的災區支援活動和志愿者信息平臺是日本突發重大災害志愿者招募活動信息發布平臺[13]，在全國各地設立災害志愿者中心，以線上的信息發布平臺和線下的災害志愿者招募中心為依托，構建日本的志愿者信息發布和災害應對體系。災害志愿者活動促進會是設立在日本中央共同募金會下的民間自發救災組織，主要是將大企業捐助的人力、物資、資金、IT技術等社會資源精準分配給受災地區，并在其構建的平臺上發布歷次重大災害的志愿者活動軌跡和活動成果等。

日本還在《防災法》和《防災基本計劃》中明確提出要加強多主體協同的志愿者信息網絡構建，并于2016 年召開首次由政府、NPO、志愿者三方共同參與的“志愿者情報共享會議”，成立協調和聯絡各方的中間組織—全國災害志愿者援助促進會，其由信息服務救援隊、日本NPO 中心、日本紅十字社、中央共同募金會、日本全國社會福祉協議會等23 個災害防控相關的社會組織參加。在2018 年的特大暴雨災害中，全國災害志愿者援助促進會協調派遣來自全國的26.3 萬名志愿者參與災害救助，促進了跨區域志愿者和物力、財力的精準調配。[14]

（三）以預防為主的防災減災信息眾包模式

日本非常重視日常的防災常識、防災教育、防災訓練、防災計劃等防災減災信息治理，內閣府等政府部門牽頭組織并搭建信息發布平臺，災害信息供給則實行多元主體自愿參與的眾包模式，主要方式有“TEAM 防災日本”“地區防災計劃集錦”等信息平臺，通過這些新的嘗試來構建多元主體共建共治共享的災害應對社會治理體制。

“TEAM 防災日本”是日本防災減災信息的一站式發布平臺，由內閣府直接負責，日本防災協議會參與平臺管理和運營。平臺信息包括全國各地舉行的防災活動、防災相關動態新聞、防災教育以及各個團體提供的防災相關資料，信息來源為眾包模式，平臺開設信息上傳功能，政府、社會團體、企業、相關領域專家等不同主體均可將災害信息實時上傳至平臺，平臺對信息進行審核或修改后對外發布。

平臺開設防災資料室專版、防災活動專版、防災教育專版、全國防災信息網站專版等專題板塊。防災資料室專版根據國家、地方政府、地方自治組織、企業、社團組織、家庭、學校、科研人員等不同主體的防災需求進行了信息定制化分類，信息內容也分別由不同主體自愿提供。防災活動專版實時匯集全國各地將要舉行或正在舉行的各類防災活動，活動范圍大到全國，小到一個縣級市或社團組織，信息由活動主辦方提供。防災教育專版是教育機構、防災機構、媒體、社團組織開發的面向中小學生的創意性防災教育資料展示。全國防災信息網站專版則匯集了全國各地不同機構開辦的防災信息網站，例如，2020 年2 月上線的災害儲備食物利用平臺，由日本特殊食物推進機構建設、運營，主要是為減少食物浪費，將接近保質期的災害儲備食物提供給有需要的非營利機構。防災減災個人投稿專欄是與防災工作相關的各界專家撰寫的文章，內容涉及防災知識、防災感想等。[15]

在歷次災害中，約80%的幸存人員是在周邊居民互幫互助下獲救的，日本充分認識到調動當地力量參與災害防控的重要性，為了鼓勵市町村鎮等居民積極參與制定地區防災計劃，內閣府從2014 年4 月開始推行《地區防災計劃制度》，其口號是“自助·互助—大家一起做計劃”。到2018 年，共44 個地區成為示范推廣地區，內閣府開設“地區防災計劃集錦”信息平臺，已完成的地區防災計劃將181 個典型案例匯集到平臺上對外公布。地區防災計劃均由當地的社區居民、自治組織、周邊企業、社團組織等根據所在地區的實際情況制定。以東京都世田谷區太子堂地區的防災計劃為例，該計劃于2017 年完成，由太子堂地區的商會、消防機構、大中小學、志愿者協會等各類主體共同參與完成，防災計劃充分體現地區特色，首先對該地區的地理位置、人員構成狀況、經濟產業等基本狀況進行分析，梳理地區防災資源以及各主體的災害防控舉措，分析地區防災問題和防災需求，從居民安全保障、傷員運輸、避難所、火災隔離帶、災害損失統計等方面提出今后的防災重點工作。“地區防災計劃集錦”信息平臺對推動多主體參與防災減災、區域間防災經驗共享發揮重要作用，目前全國已有3400 多個地區參加該項活動。[16]

針對災害信息治理尤其是大規模災害治理中存在的主體碎片化和流程碎片化問題，日本在國家層面的強力主導下，利用新一代信息技術搭建了多個覆蓋全國范圍的災害應急大數據共享平臺，逐步構建起跨部門協同、央地協同和官民協同的多元主體協同治理模式。同時，為了應對大規模災害中的“政府失靈”問題和民間自發救災需求，在大型企業和社會組織主導下搭建了多個志愿者信息共享平臺，成為政府主導模式的有效補充。為了實現從災前預防到災后救援和恢復的災害信息全周期管理，日本充分調動企業、社會組織、公眾等不同主體參與防災救災全流程的信息建設和治理，實現多元主體共建共治共享，而政府只負責搭建平臺，發揮引導和協助的作用。

如圖3 所示，在國家主導模式下，災害信息協同治理由日本內閣府和中央部委間的信息整合共享演化為中央和地方以及地方間的信息協同治理，通過搭建云服務系統和推廣國際標準，實現不同部門、不同地區間的多源頭數據共享。這個階段的協同互動已經由單一的信息共享向業務優化轉變，災害發生時，地方政府依靠快速搭建的信息化平臺大大提升了災害應急管理能力，尤其當超大型災害發生時，可高效協調臨近地區的救援力量參與災害救援。在大數據、人工智能技術的推動下，日本在近幾年開始著手構建柔性災害信息系統，參與主體由政府向企業、國民等民間主體擴展，民間主體不僅參與信息共享，一些與災害有關的大企業和社會組織還開始參與國家層面的災害防控決策，打破了傳統的單一政府主體管理模式。

圖3 日本災害信息多元主體協同治理模式

眾包模式中的防災減災信息共享平臺為全社會參與防災救災提供了渠道，日本由“政府防災”變為“全民防災”，地方主體和民間主體成為防災減災工作的主要推動力量，多元主體的參與不僅豐富了信息來源，還使防災減災信息在實際應用中更符合地方特色和多元主體需求，大大提升了源頭防災減災效果，形成全周期管理的災害信息治理體系。依據超大型災害應對問題和需求導向，日本還加強了救災環節的志愿者協調管理力度，形成以社會組織為核心，地方政府、中間協調組織、企業和志愿者共同參與的信息共享體系，通過“化零為整”的方式構建起龐大的志愿者救災網絡，為志愿者和大型企業參與災害救助提供保障，當一方發生災害時，日本可在短時間內調動幾十萬名志愿者有序參與救災。

三、啟示

我國是災害多發、頻發的國家，需更加重視和加強災害信息治理體系，現基于多元主體協同治理相關理論和日本經驗，從災害信息治理主體、治理工具、治理客體三方面提出構建多元化、智能化、全周期的災害信息治理模式，為我國構建現代化災害信息治理體系提供參考和借鑒。

（一）治理主體：構建以中央政府為核心的多元主體協同治理體系

從國家層面來看，日本雖然也有總務省、消防廳等災害應急管理部門，但是從災害信息治理角度來看，日本主要是由國家層面的內閣府主導，經過近二十年的持續推行，逐步實現了跨部門和官民協同災害信息整合。2018 年，我國專門成立了應急管理部，負責重大災害應對等工作，但災害信息整合仍然涉及跨部門、跨主體的問題，需由國務院牽頭搭建集約化的災害信息共享平臺，才能實現信息的有效整合。從地方政府層面來看，市域層面的社會治理是國家治理的基石，要把重大風險化解在市域層面。從新冠肺炎疫情等重大公共事件的應對來看，加強市域層面的災害信息治理體系和治理能力現代化建設已成為亟待解決的課題，地方政府應成為我國災害信息官民協同治理體系中需特別關注的主體，需通過央地協同的措施進一步提高地方的災害信息治理水平。從社會力量層面來看，災害信息治理是個系統性工程，需要物流運輸、生活基礎設施等各方面的信息，需充分調動大企業、社團組織等掌握相關信息源的主體參與到災害信息整合中，提高信息的整體性。

（二）治理工具：引入以新一代信息技術為支撐的智能化治理工具

隨著計算技術的進步，人類應對災害的能力正處于歷史拐點，大數據驅動的“災害響應2.0”智能時代即將來臨。日本構建了67 個災害信息平臺，借助大數據、云計算等新一代信息技術搭建了多源頭數據共享、線上災害應對的柔性災害信息系統。近幾年，我國在智能城市建設、物聯網應用等方面打下了較好的基礎，今后應積極探索大數據、人工智能等新一代信息技術在災害信息治理中的應用，謀劃建設基于多源異構數據的分布式災害信息整合平臺，基于信息化平臺提前預判災害的發生，及時掌握受災狀況，精準調配救援力量，以信息技術為支撐構建災害信息的多元主體協同治理模式，提高國家、地方政府的科學決策能力以及公眾的災害應對能力。

（三）治理客體：搭建以官民協同為依托的全周期信息治理體系

日本將災害分為11 個環節，依據不同環節建設覆蓋災害應對全周期的災害信息系統，突發災害應急相關信息平臺主要由國家強力主導搭建，而民間自發救災信息共享平臺和災害預防信息則主要由民間主導完成，形成官民協同下的全周期信息治理體系。今后我國應對已建立的災害信息系統進行梳理，督促其發揮應有作用，同時梳理存在缺失的災害環節，及時新建或優化災害信息系統，構建以預防為主的防災減災常態化信息共享平臺，重點加強災害預防環節的信息治理力度，調動各個主體參與防災減災信息治理。此外，還應加強災害應對中人員和物資調配環節的信息治理力度。隨著經濟社會的發展，我國企業、社團組織和公眾等民間力量參與救災的意愿越來越強，也在災害應對中發揮了重要作用，但是民間捐助資源的增多也給人、財、物的接收和調配帶來巨大挑戰，今后可借鑒日本的經驗，成立負責政府和民間信息溝通和協調的中間組織，為志愿者參與救災搭建信息共享平臺，加強民間自發救災信息的治理力度。