中國區域發展不平衡的治理邏輯與優化

劉玉 周欣平 鄒碧瑩

一、引言

黨的二十大報告提出，中國“發展不平衡不充分問題仍然突出”①。區域不平衡是發展不平衡在空間上的表現，也是發展不充分的重要誘因之一，因此區域發展不平衡治理是解決新時代中國社會主要矛盾的關鍵（張可云，2020）。同時，區域發展不平衡治理也是區域治理體系與治理能力現代化的重要組成部分，對推動實現全面深化改革目標意義重大。

區域發展不平衡是一個世界性問題，相關理論探討與實踐經驗已比較豐富，許多國家采取各種政策措施促進本國經濟在空間上能夠向更加均衡的狀態發展（孫志燕等，2019）。中國作為世界上最大的發展中國家，地域遼闊、人口眾多，發展道路曲折，經濟社會不斷轉型，區域發展不平衡具有更復雜的成因與表現，區域發展不平衡治理既要體現現代社會對國家治理的一般要求，又要與中國區域發展的特殊要求相適應（華小鵬，2020）。已有研究從發展結果、發展能力和發展機會三個維度闡釋區域平衡發展的內涵，揭示中國區域發展不平衡的特征與內在動力機制（孫志燕等，2019）；從地區間財政權分化（楊愛平，2007）、發展權失衡（楊愛平，2011）、高層次人才流動（Zhou，et al.，2018）和貿易差異（李國柱等，2007）等角度探討中國區域不平衡發展的成因，為深入認識中國區域發展不平衡問題奠定了基礎，但對差距以外的問題以及區域發展不平衡治理的動態變化探究不多，規律性總結與展望性研究仍需加強。

新中國成立后，尤其是改革開放以來，針對不同時期的國情與主要社會矛盾，中國不斷探索并調整區域發展戰略與政策，形成了具有中國特色的區域發展不平衡治理邏輯，對創造“中國奇跡”發揮了至關重要的作用。新時代新征程下，區域發展不平衡治理的任務發生轉變，治理對策需進一步優化。本文在已有研究基礎上，緊密圍繞縮小區域差距、優化空間布局和協調區際關系三個方面，歸納總結新中國區域發展不平衡的治理邏輯與實踐創新，并基于全面建設社會主義現代化國家新征程和第二個百年奮斗目標，思考未來優化方向，旨在為總結中國規律、進一步促進區域治理體系與治理能力現代化以及推動區域協調發展提供參考。

二、區域發展不平衡的治理重點與演化

區域平衡發展強調的是區域間的協同發展，過大的差距、不合理的空間開發格局以及不協調的區域關系都是不平衡的表現，三者之間通過相互影響、相互疊加，加劇了區域發展不平衡，因此成為治理的重點。值得關注的是，無論在什么樣的空間范圍內，絕對的平衡很難實現，在不同的歷史發展階段，區域發展不平衡的具體表現和治理重點處于動態變化之中。

1.縮小區域差距：從絕對差距到相對差距

自然條件和要素稟賦差異大致決定了一個區域的初始優勢，并在此基礎上形成區域間分工。經濟增長中，具有主導性和創新性的企業向相對優勢區位集中，逐漸形成區域發展的增長極。在增長極的作用過程中，回流效應總是大于擴散效應（崔功豪等，2006）。這種背景下區域差距不斷形成并擴大，為空間不平衡發展奠定了基礎。在經濟社會發展的初級階段，處于發展邊緣的地區主要經濟指標位居某一絕對水平以下，屬于絕對落后狀態。在戰略政策和社會進步的推動下，欠發達地區邁過絕對落后門檻，與發達地區的差距則轉變為相對差距。

中國幅員遼闊，人口眾多，各地區自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的（習近平，2021）。自然條件的巨大差異奠定了沿海與內陸、平原地區與高山高寒區等區域發展差距的初始格局，社會分工在空間上的不均衡疊加其他因素則不斷加深區域發展差距。現階段中國已經消除絕對貧困，欠發達地區發展環境明顯改善，但區域之間的相對差距仍然顯著并有進一步擴大的可能。區域間出現投資驅動和創新驅動等發展動力的分化，相較于資本，知識和技術等創新要素對區域經濟高質量發展的促進作用更為顯著，在其影響下，區域不平衡可能會向縱深方向發展。應注意防止由區域間發展動力、發展質量分化引致的新的區域差距。

2.優化空間治理：從有序開發到結構優化

隨著區域發展的不斷分化，資源在空間上的配置越來越不均衡，空間開發無序問題逐漸顯現，并帶來嚴重后果。一方面，產業和勞動力進一步向優勢地區集中，城鎮和城鎮密集區作為區域或國家經濟發展的中心，人口、經濟規模與密度不斷上升，建設用地急劇擴張，城鎮空間擴張失去邊界約束；內部用地結構失衡，農業用地和生態用地等不斷被擠壓，資源環境負荷越來越大。另一方面，邊緣地區為了擺脫在經濟發展中的不利局面，通常會加大資源投入與開發強度，引發無序、不當的空間開發。空間無序開發不僅會造成生產效率低下、生態環境破壞，由此產生的割裂發展還會阻礙要素的空間流動與合理配置，進而影響區域的平衡、充分發展。

中國區域間吸引要素與經濟活動的強度差異顯著，容易引起空間無序開發（楊偉民，2013）。經濟規律作用下，人口和經濟活動持續向大城市、都市圈和城市群等集中，圍繞這些地方形成多個經濟集聚區。集聚趨勢下，經濟集聚區與非集聚區之間、經濟集聚區之間、經濟集聚區內部核心與外圍地區之間空間發展不平衡現象值得關注，如何促進具有不同競爭優勢的區域在空間上形成聯動開發格局，關系到能否實現區域平衡發展。區域發展不平衡治理首先需要遏制無序開發勢頭，建立起合理的空間開發秩序，在此基礎上，還要不斷優化空間開發結構，暢通區域間的要素流動與經濟循環，促進區域平衡發展。

3.協調區域關系：從解決沖突到深層協作

處于不同發展水平的地區的創新能力以及對勞動力、資本、技術等生產要素的吸引力具有很大差異，因此在產業鏈、價值鏈和利益鏈中的地位顯著不同，優勢區域發展機會更多、獲益更大，通常擁有更大的話語權。而且長期來看，空間開發無序帶來的不良后果會引發更激烈的區域資源爭奪與利益沖突。在此背景下，區域之間分工格局與優勢逐漸固化，難以建立起高水平的協作關系和公平對等的區域利益分配關系，以及實現深層次的利益格局均衡（易淼，2021），由此導致區域發展不平衡進一步向縱深發展。

市場與制度共同作用逐漸強化了中國經濟發達、行政等級高的地區在分工體系中的優勢，使其獲取各種資源的能力更為突出。發達地區與欠發達地區經濟合作過程中出現的利益回流、跨區資源調配輸受雙方收益不均，以及生態功能受益方對提供方補償缺失等問題影響了區域間的平衡、協調發展。區域發展不平衡治理需要理順區域之間的利益關系，完善利益分配機制，并在此基礎上推動區域間形成深層次的協作。

三、區域發展不平衡的治理邏輯與成效

新中國成立以來，中國根據不同時期的社會主要矛盾，不斷調整、優化區域發展戰略與政策。改革開放前，在平衡布局理論的影響下，結合當時工業生產過度集中在沿海、經濟發展嚴重不平衡的國情，中國實施了區域平衡發展戰略。20 世紀70 年代末，為了順應經濟全球化趨勢，全面提升國家綜合實力，中國實施了先富帶動后富，即區域非平衡發展戰略。20 世紀90 年代中后期，社會主義市場經濟體制逐步確立，綜合國力顯著增強，但區域發展差距卻有所擴大，在此背景下開始實施區域協調發展戰略。黨的十八大以來，在新的發展理念指導下，中國繼續深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略等，積極構建區域發展新格局，完善空間不平衡治理。在此過程中，圍繞縮小區域差距、優化空間布局和協調區際關系等重點目標與任務，探索形成了區域發展不平衡治理的中國邏輯，取得了顯著成效。

1.在大力發展生產力基礎上推進生產力平衡布局，提升發展能力

馬克思和恩格斯都強調了社會主義社會生產力平衡分布的重要性。新中國成立初期，區域平衡發展戰略的實施為內地開啟工業化進程奠定了重要基礎，但由于企業、項目等缺少配套協作，綜合發展能力不強，東部沿海地區的工業發展亦受到一定阻滯，經濟整體發展進程緩慢。馬克思主義生產力平衡布局思想的提出是在資本主義生產力大發展的背景下提出的（陳健等，2020），而新中國是從半封建半殖民地的社會中誕生的，沒有經過資本主義工業革命的積累，不具備生產力大發展的前提。中國在實踐探索中總結出，解決區域發展不平衡是一項長期工作，只有在開放發達的社會主義市場經濟環境中增強國家整體發展實力，才能從根本上實現區域間協同、高效、平衡發展；促進區域平衡發展的舉措包括縮小差距，但又不能僅局限于縮小差距，更不能滿足于低水平、低效率的“平衡”，應當讓各地區都能得到充分的發展，以發展促平衡，實現共同富裕。

“不平衡是普遍的，要在發展中促進相對平衡。這是區域協調發展的辯證法”②。改革開放后，中國在“兩個大局”戰略思想的指導下實施了區域非平衡發展戰略，通過建立一批制度與產業示范區，在社會主義市場經濟規律下探索創新模式，不僅使區位優越、基礎較好、潛力較大的東部沿海地區生產力得到極大解放，也引領了其他地區共同發展，為后續區域協調發展戰略的實施奠定了堅實基礎。新時代區域協調發展進一步強調尊重客觀規律、發揮地區比較優勢、完善空間治理和保障民生底線，生產力平衡布局程度不斷提高。1978—2021 年，中國省際人均GDP 極值倍數和泰爾指數整體上呈下降趨勢（見表1），尤其是進入21 世紀后，中國區域間經濟發展差距呈現持續縮小態勢。在發展生產力的基礎上促進生產力平衡布局是馬克思主義理論中國化并進一步發展的一個重要表現。

表1 1978—2021年省際人均GDP差距及泰爾指數

2.通過基本條件與機會均等化促進人的全面發展與共同富裕，從根本上縮小差距

促進人的全面發展，逐步實現共同富裕是中國特色社會主義的本質內涵之一，也是中國解決區域發展不平衡問題的終極目標（馬純紅，2016）。改革開放前，中國在平衡布局思想指導下主要通過投資與布局傾斜促進地區間的平等發展，改革開放后則以效率優先、兼顧公平為主；20 世紀90 年代中后期，尤其是黨的十八大以來區域不平衡治理不斷加強公平與效率的有機結合，并從實現“地區繁榮”向實現“人的幸福”轉變（趙祥，2016），在縮小地區發展差距的基礎上縮小人民生活水平的差距。國家通過精準扶貧、鄉村振興、保障與改善民生、穩就業、促收入等措施對困難地區，尤其是著重向困難地區的弱勢群體提供多種幫扶，促使其更好地融入社會分工體系。讓貧困地區的人們能夠享受相對均等化的基礎設施與公共服務，實現區域間住房、教育、醫療和生態等方面服務水平的大致趨同，不僅有利于促進社會公平，也為最終實現共同富裕奠定了堅實的基礎。

現階段，中國省際交通、教育、醫療衛生和文化等主要指標的人（地）均水平差距逐步縮小。一些指標例如人均社會保障和就業支出、人均圖書館藏書量和人均衛生技術人員擁有量等，除上海、北京、天津、浙江、江蘇等東部發達省（市）外，陜西、寧夏、青海等西部省（區）也表現出一定的優勢（見圖1），表明基本公共服務均等化，尤其是數量均等化的目標初步實現。

圖1 2021年中國省際主要基礎設施與公共服務人均指標比較

人的自由全面發展是社會進步的目的（何昌明等，1987）。為破除妨礙勞動力和人才社會性流動的體制機制弊端，2019 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，保障人人都有通過辛勤勞動實現自身發展的機會。人才與勞動力社會性流動給人們提供了平等的發展機會，同時也顯著提高了勞動力的部門配置效率和空間配置效率，有利于促進區域平衡發展。

3.將重點發展與統籌布局相結合，持續深化空間治理

新中國成立后特別是改革開放以來，中國工業化城鎮化進程快速推進，區域經濟發展取得顯著成效，但也產生了耕地減少過快、生態系統功能退化、空間結構不合理、城鄉和區域間公共服務和生活條件差距大等突出問題。為了明確區域功能定位和優化空間布局，國家“十一五”規劃綱要明確提出推進形成主體功能區戰略，根據主體功能增強對區域的統一部署與宏觀調控，對重點開發地區、生態脆弱地區、能源富集地區等制定差異化政策，分類精準施策③，有效提升空間開發的有序性和合理性。同時，通過合理部署人口與經濟活動的空間分布，并與轉移支付等手段緊密結合起來，促進區域均衡發展。黨的十八大以來，通過深入實施區域協調發展戰略，西部大開發、東北振興、中部崛起和東部率先發展都取得顯著進展。同時，通過推動京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展等區域重大戰略，并結合主體功能區戰略和“一帶一路”建設，中國逐漸建立起了東西南北縱橫聯動協調發展、內外統籌的新格局（見圖2）。將重點發展與統籌布局相結合構建高質量發展的區域經濟布局和國土空間支撐體系，既促進了京津冀、長三角和珠三角等發展較好地區的一體化進程，也使中西部地區在深化對內對外開放與合作中推進經濟轉型升級和擴大出口貿易，全方位帶動了沿海、內陸，西北、東北、沿江和沿邊等各區域的協同發展（梁倩等，2019）。

圖2 中國縱橫聯動、內外統籌的區域經濟布局與國土空間支撐體系

4.以中國特色社會主義制度優勢推動區域共同發展，構筑和諧區域關系

堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事，是中國國家制度與國家治理體系的顯著優勢之一④。中國在不同時期集中有限資源，通過投資傾斜、資源配置、生產布局和轉移支付等對困難地區給予有力的支持與援助，有效遏制了欠發達地區與發達地區之間差距的擴大。同時，區域整體利益和大局意識也在促進區域平衡發展中起到了重要作用。新中國成立后，為了抑制沿海與內地經濟發展的嚴重失衡，中國投資與項目大幅向內地傾斜，甚至直接將少數易于搬遷的企業搬到內地，在內地培育工業化基礎，在這個過程中沿海地區犧牲了一定的發展機會。改革開放后，先富帶動后富、實現共同富裕的構想更是依靠內地和沿海的兩個大局意識才得以順利實施。新時期區域協調發展戰略同樣是在全國一盤棋格局下的持續深入推進。1994—2021年，中央財政對地方財政轉移支付規模累計96.76 萬億元，受益程度沿東部、中部、東北、西部方向遞增，邊遠地區、少數民族集中地區、區域問題較嚴重地區得到的轉移支付明顯超過其他地區，顯著提高了這些地區的基礎設施建設、公共服務水平，同時為其現代化發展奠定了重要基礎，援助支持在促進區域平衡中發揮著重要的作用。

東西部扶貧協作和對口支援是中國特有的政治優勢和制度優勢⑤。早在20 世紀50 年代和60 年代，上海、北京、天津等東部直轄市就開始實施對新疆、西藏等西部省份的援助。現階段，對口支援不斷向縱深發展，通過協助建設基礎設施、提供教育醫療服務和干部交流、組織勞務輸出與人員培訓、開展技術轉化與合作、加強產業轉移與共建產業園等舉措，形成了多元化的地區間幫扶與合作形式，建立起長效幫扶與合作機制，對縮小區域差距、加強區域聯系、促進平衡發展意義重大。此外，中國還發揮組織能力優勢，充分動員社會各界和廣大民眾參與到促進區域共同發展的工作中，企事業單位、支邊干部與駐村干部及各種社會力量在欠發達地區的開發建設與援助幫扶中發揮了重要作用。與此同時，欠發達地區的部分居民服從國家的動員與安排，落實異地搬遷，為扶貧開發、大型工程項目建設和主體功能區戰略等的順利實施做出了重要貢獻。

四、區域發展不平衡治理的優化與展望

社會主義區域協調發展是一個螺旋式上升的過程（陳健等，2020），在中國特色區域發展不平衡治理邏輯的作用下，國家重點解決了區域發展的絕對差距問題，并不斷優化空間結構與區域利益關系，促進區域平衡發展。隨著中國經濟發展進入新常態，由高速增長階段轉向高質量發展階段，區域發展不平衡表現出一些新趨勢。比如，區域經濟發展動能分化，區域差距不僅表現為發展總量差距，更表現為質量與效率差距。未來，區域發展不平衡治理需要圍繞實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡和人民生活水平大體相當的目標，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共享共贏的區域協調發展新機制，促進區域協調發展⑥，深化區域不平衡治理成效。

1.優化分工體系，在集聚中促進平衡

分工是手段，合作才是目的，分工越精細，越要加強合作（曾國屏，2011）。都市圈和城市群是人口和經濟活動持續集聚的優勢區域，也是分工合作最緊密的區域。黨的二十大報告提出，“以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局”①，為此需要積極培育建設現代化都市圈和城市群，增強城市化地區經濟和人口承載能力，在集聚中實現區域均衡。具體地，應明確都市圈內大城市與周邊城鎮、鄉村地區之間的功能定位與分工關系，破除利益藩籬和政策壁壘，在數字技術和低碳技術的推動下，加快5G 基站、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能等新型基礎設施建設，提高中心—外圍地區的基礎設施通達程度與均衡水平，促進要素充分流動、產業分工協作、城市功能互補和公共服務均等化同城化。通過強化分工優化的內在動力有效推進區域一體化和城鄉一體化，解決都市圈內核心城市與外圍地區之間的不平衡問題。都市圈發展到較高水平后推動城市群的發展，城市群范圍內城市之間、城鄉之間和都市圈之間展開更高層次的分工合作與利益共享，最終實現更大范圍內的協調、平衡發展。

2.暢通經濟循環，在深化合作中實現區域共贏

新發展格局下，應將擴大內需作為戰略基點，加快建設公平競爭、統一開放的全國大市場，以數字化、低碳化轉型為契機，打通經濟循環通道，消除區域間生產、分配、流通和消費各環節的阻滯和壁壘，加強各類型區域之間的合作。在經濟集聚區之間形成合作競爭、循環有序的發展環境，通過輻射帶動作用快速提升欠發達地區與衰退地區的軟硬環境水平，補齊基礎設施、公共服務、技術改造和管理創新方面的短板，促進先進生產要素回流，充分發揮發達地區的引領優勢和各地區資源稟賦特點，培育建立充滿活力的國內消費市場，優化國內需求結構，形成國民經濟良性循環。通過深化區域間合作，實現投資與消費平衡增長、投入與產出效率提高以及生態文明全面提升，在此基礎上更好地促進區域平衡發展。

3.創新幫扶機制，提升欠發達地區的內生發展動力

長期以來，中國對欠發達地區的扶持力度較大，尤其是在基礎設施、基本公共服務建設和解決溫飽問題等方面成效顯著。但不可否認的是，這些地區的創新發展能力與發達地區之間還有相當大的差距。新時期要充分發揮制度優勢，合理運用市場機制，提升欠發達地區發展的內生動力。應當創新區域合作與幫扶機制，在已有資金援助、項目合作、人員交流、產業轉移等基礎上，充分發揮企業的積極性與主動性，引導產業鏈、供應鏈和價值鏈在區域間的合理布局及基于利益鏈分解的專業化分工，促進欠發達地區與發達地區之間高層次的水平協作，逐漸形成穩定、合理、高效的產業分工與組織體系，提升欠發達地區的內生發展動力，實現從脫貧到致富，從生存到發展，從高增長速度到高質量發展的轉變。同時，應當注重提高人民生活水平，在實現基本公共服務均等化的基礎上，避免區域間非基本公共服務水平差距的擴大，推進新時期區域發展不平衡治理向縱深發展。

五、結語

中國區域發展不平衡問題由來已久、成因復雜，在長期實踐中不斷探索，形成了獨特的治理邏輯與寶貴的治理經驗。在大力發展生產力的基礎上推進生產力平衡布局，提升發展能力；創造均等化的基本條件與機會促進人的全面發展與共同富裕，從根本上縮小區域差距；將重點發展與統籌布局相結合，持續深化空間治理；以中國特色社會主義制度優勢推動區域共同發展，構筑和諧區域關系等是中國區域發展不平衡的治理邏輯。中國全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標已如期實現，在這個過程中，區域發展不平衡治理著重解決的是消除絕對貧困，大力發展生產力并推動形成合理、有序的空間開發格局，以及構筑平等、協調的區域利益關系。在中國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標邁進的過程中，區域發展不平衡治理需要進一步構建優勢互補、高質量發展的區域經濟布局和國土空間體系，深化區域協作，實現區域協調發展。應當在健全既有治理邏輯的基礎上，根據新的時代背景和要求，不斷創新、優化區域發展不平衡治理體系，促進治理能力現代化。圍繞實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡和人民生活水平大體相當的目標，強化區域分工優化的內在動力，在促進合理集聚、提升區域一體化水平的過程中解決區域不平衡問題；暢通經濟循環，在深化合作中實現區域共贏；創新幫扶機制與構建產業鏈、供應鏈和價值鏈，提升欠發達地區的發展內生動力，實現區域發展從低水平平衡向高水平平衡轉變。

注釋

①習近平：《高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告》，《求是》2022年第21期：4—35。②摘自習近平總書記2019年8月26日在中央財經委員會第五次會議上的講話。③摘自《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》，人民出版社,2021 年第88 頁。④摘自《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，2019 年10 月31 日。⑤摘自2016年7月20日習近平總書記在銀川主持召開東西部扶貧協作座談會上的談話。⑥摘自《中共中央 國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》。