協(xié)同治理視域下鄉(xiāng)村基層治理困境與對策研究

楊澤斌

摘 要：鄉(xiāng)村基層治理效能的有效發(fā)揮需要多元主體間的共同協(xié)作。當前，我國鄉(xiāng)村基層治理面臨協(xié)同治理目標尚未形成共識、協(xié)同治理協(xié)作機制不夠完善、協(xié)同治理所需要素資源亟待轉化與補充的3個方面困境。研究認為，從協(xié)同治理視角出發(fā)，凝練整體性協(xié)作共治的目標、健全協(xié)同治理的協(xié)作機制，以及轉化、補充協(xié)同治理所需要素資源是破除鄉(xiāng)村基層治理困境的路徑選擇。

關鍵詞：協(xié)同治理；鄉(xiāng)村基層治理；現(xiàn)實路徑

黨的二十大報告提出“健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”。當前，我國已摒棄了傳統(tǒng)的線性治理模式，社會治理作用的發(fā)揮更依靠行為者之間發(fā)生的互動（范如國，2014）。有學者認為，鄉(xiāng)村基層治理現(xiàn)代化的核心任務是推進鄉(xiāng)村基層治理體系與鄉(xiāng)村基層治理能力的現(xiàn)代化，并亟須激活鄉(xiāng)村基層治理的內生動力（翁鳴，2023）。鄉(xiāng)村治理場域下，多元主體間的共同協(xié)作有助于基層治理效能的有效發(fā)揮，并成為推動鄉(xiāng)村振興的重要力量。從協(xié)同治理視角出發(fā)，探討鄉(xiāng)村基層治理面臨的現(xiàn)實問題，并建構相應的現(xiàn)實路徑，對實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化具有重要意義。

一、理論詮釋

（一）協(xié)同治理的基本意涵

協(xié)同學是20世紀70年代聯(lián)邦德國理論物理學家赫爾曼·哈肯創(chuàng)立的。協(xié)同治理理論正是發(fā)軔于自然科學與社會科學的協(xié)同論與治理理論的交叉融合，進而形成了相對獨立的理論框架。該理論包含了合作治理內涵，但更強調治理的協(xié)調性。進一步而言，協(xié)同治理是指多元主體間構成的相互依存、共擔風險的治理結構。

協(xié)同治理理論的內涵主要包含多元性、有序性、協(xié)商性、動態(tài)性4個方面。第一，多元性。有學者認為，協(xié)同治理的主體一般為兩個或兩個以上的部門組織（布萊森等，2006）。在社會系統(tǒng)中，組織之間存在著不同的利益訴求與價值判斷，這使得不同組織的關系常伴隨著競爭與合作。當各組織間存在共同的目標追求，便會充分整合資源，相互配合，進而達成行動一致性。第二，有序性。在治理主體多元性的基礎上，為避免治理體系構建發(fā)生資源損耗，進而造成協(xié)同低效，不同治理主體間必須處于有序的狀態(tài)下。值得注意的是，這種有序性并非要求多元治理主體之間的關系平等；相反，治理主體可根據(jù)其掌握的資源大小處于治理體系的不同位置。第三，協(xié)商性。具體而言，治理主體可以充分協(xié)商溝通并達成共識，進而實現(xiàn)共存或共贏。協(xié)商可以增進治理主體間的雙向交流，促成其共同目標的實現(xiàn)。第四，動態(tài)性。治理主體的相互協(xié)作離不開子系統(tǒng)間的相互配合，而因其所處社會系統(tǒng)的千變萬化，這種配合也并非一成不變，需要根據(jù)實際情況作出相應改變。

（二）協(xié)同治理與鄉(xiāng)村基層治理的聯(lián)結

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進，鄉(xiāng)村基層治理已取得明顯成效。然而，相關基層部門如若依舊以因循守舊的工作方式處理繁雜的公共事務，將會出現(xiàn)一些基層治理的深層次問題。具體而言，部分地區(qū)鄉(xiāng)村基層治理過程中呈現(xiàn)出協(xié)作理念缺失、治理邊界不清、多元主體合作共事能力低下、治理資源不足等問題，令鄉(xiāng)村基層政府在提供公共產(chǎn)品與公共服務的過程中面臨著治理合力無法形成的困境，一定程度上阻礙了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)。

鄉(xiāng)村是人們開展生產(chǎn)實踐活動的基本場域，提升鄉(xiāng)村基層治理效能的關鍵在于需要以“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的思路為引導。有學者認為，只有在鄉(xiāng)村基層治理中充分發(fā)揮好地方政府、社會組織、鄉(xiāng)村宗族、村民群體等多元主體的協(xié)同治理作用，才能顯著提升鄉(xiāng)村治理水平（沈費偉、劉祖云，2016）。協(xié)同治理理論的引入，為鄉(xiāng)村基層治理的效能發(fā)揮與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑提供了新的思路。就將協(xié)同治理帶到鄉(xiāng)村基層治理的發(fā)生邏輯而言，上級黨委政府為多元治理主體在基層治理場域中共同發(fā)揮作用提供了政策保障與支持，同時，鄉(xiāng)村基層治理事務的復雜性令村民迫切希望多元治理主體為其提供充分的公共產(chǎn)品與公共服務。互聯(lián)網(wǎng)技術的發(fā)展為多元治理主體間實現(xiàn)良性溝通創(chuàng)造了平臺，進而在很大程度上改善了以往交流不暢的局面。可以說，在鄉(xiāng)村基層治理場域開展多元治理主體間的相互合作，有助于凝聚治理合力，最終成為全面推進鄉(xiāng)村振興的關鍵路徑選擇。

二、鄉(xiāng)村基層治理的協(xié)同困局

（一）協(xié)同治理目標尚未達成共識

從鄉(xiāng)村治理的權力機構看，改革開放以來，單一治理權力已然分化，并形成了基層黨組織、基層政府、社會組織、鄉(xiāng)賢、普通村民等多元主體參與的互動框架。盡管處于這一框架下的國家權力相對于其他幾種公共權力而言更占有主導地位，多元主體間在治理目標上仍存在差異，進而使得其在協(xié)同治理的過程中面臨實踐困境。第一，部分鄉(xiāng)村干部對于協(xié)同治理共同目標的整體性認識不足。具體而言，少數(shù)鄉(xiāng)村干部在基層治理過程中習慣于傳統(tǒng)的家長式作風，片面追求某一群體的利益，弱化了其他村民與各類民間組織的利益訴求。同時，在鄉(xiāng)村基層治理的推進過程中，部分個體一味關注自身利益、忽視了集體利益，也會限制多元治理共同體的形成。進一步而言，如若僅關注某一群體的利益，忽視其他治理主體的需求，將削弱人民群眾的獲得感與幸福感，不利于鄉(xiāng)村基層治理效能的有效發(fā)揮。第二，部分村民參與協(xié)同治理的內生動力不足。一方面，部分村民的綜合素質較低，難免受到多元化價值觀的影響，令多元共治并實現(xiàn)美好生活的宣傳工作難以深入人心；另一方面，鄉(xiāng)村基層治理的多元主體間存在依附、排斥等復雜關系，如果治理過程中缺乏有效的激勵措施，就會導致多元主體間的協(xié)作共生水平不高，治理目標追求產(chǎn)生差異。

（二）協(xié)同治理協(xié)作機制不夠完善

隨著收入水平與生活水平的提高，村民的需求日趨多樣化。然而，由于工作內容的繁重與自身能力的限制，部分村“兩委”負責人往往難以承擔健全協(xié)同治理協(xié)作機制的重任。在這種情況下，治理主體在協(xié)同合作的過程中會存在一些錯位與越位現(xiàn)象。第一，村民委員會逐漸出現(xiàn)行政化傾向。村民委員會本是基層群眾性自治組織，而在實際工作中逐漸成為上級黨委政府的“腿”以獲得更多行政資源，有了行政化傾向。這使得鄉(xiāng)村基層治理的行政管理成本逐漸升高，弱化了簡政放權的原有成效。第二，鄉(xiāng)村社會組織參與協(xié)同治理的成效不夠顯著。在鄉(xiāng)村基層治理場域中，一方面，社會組織的數(shù)量偏少、規(guī)模較小、自組織性不高、結構尚不夠合理，未能有效實現(xiàn)其服務村集體的功能，進而影響其參與治理鄉(xiāng)村的成效；另一方面，部分社會組織并不熟悉其在協(xié)同治理框架下的權力與責任，甚至會出現(xiàn)“搭便車”行為，亟待建立更為清晰的協(xié)同治理聯(lián)結機制以厘清不同主體間的權責劃分。

（三）協(xié)同治理所需要素資源亟待轉化與補充

第一，優(yōu)良的政治資源并未充分、及時轉化。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)深入推進，鄉(xiāng)村基層治理的政治資源較為充盈。然而，部分鄉(xiāng)村的協(xié)同治理主體在思想上僅停留在“享用”層面，還未能上升到因地制宜提升協(xié)同治理效能的層面。如果能使優(yōu)良政治資源為發(fā)展相對羸弱的社會組織“賦能”，進而整合內外部資源，將更有助于鄉(xiāng)村基層治理體系的健全。第二，協(xié)同治理的人才資源有所欠缺。城市“虹吸效應”造成了大量農民與青年人才流向城市地區(qū)，農村地區(qū)人口流失嚴重。農村地區(qū)的老齡人口難以充分發(fā)揮協(xié)同治理的熱情與活力，在一定程度上造成基層治理的鄉(xiāng)賢缺位，使協(xié)同治理工作較難取得突破。第三，協(xié)同治理的經(jīng)濟資源支持不充分。一方面，鄉(xiāng)村金融系統(tǒng)建設較為薄弱、資金流動性不足，難以提供充足的資金以調動多元主體參與協(xié)同治理的積極性；另一方面，部分鄉(xiāng)村以農業(yè)經(jīng)濟為支柱，其生產(chǎn)收益尚不能滿足多元主體開展協(xié)同行動的需要，使協(xié)同治理成效不夠理想，實現(xiàn)治理現(xiàn)代化任重道遠。

三、協(xié)同治理視角下鄉(xiāng)村基層治理的現(xiàn)實路徑

（一）凝練整體性協(xié)作共治的目標

整體性協(xié)作共治的目標形成，既需要在村集體層面形成統(tǒng)一的治理方向，又需要激發(fā)村民的內生動力。第一，隨著市場轉軌與社會轉型的加快，要改變過去以行政為管理主體的體制機制。基層干部在推進鄉(xiāng)村基層治理的過程中要樹立協(xié)同治理思想，發(fā)揮黨建引領作用，凝聚政府、市場與社會中的多元主體力量。具體而言，基層黨組織應當主動適應鄉(xiāng)村治理發(fā)展的新趨勢（顏俊儒、梁國平，2019），不斷提升自身組織能力，引領形成鄉(xiāng)村基層治理效能顯著提升、多元主體協(xié)同共贏的良好態(tài)勢。在此基礎上，探索發(fā)展型鄉(xiāng)村基層治理共同體建設，推進基層善治，充分調動多元治理主體的各類資源，全面推進鄉(xiāng)村振興。第二，在鄉(xiāng)村基層治理中要培育村民的公民精神，并強化村規(guī)民約對協(xié)同治理的推進作用。一方面，通過多元主體間的互動、合作提高村民的公共利益意識，進而在思想上為鄉(xiāng)村基層治理的多元主體參與提供內驅力；另一方面，村規(guī)民約的設立有助于多元化治理機制的健全，有助于協(xié)作共治目標的實現(xiàn)。

（二）健全協(xié)同治理的協(xié)作機制

第一，培育多元協(xié)同治理主體。隨著社會公民意識的不斷增強，“中國的鄉(xiāng)村治理越來越需要基層政府與鄉(xiāng)村社會組織共同構建由政府到社會再到公民的相互協(xié)作的治理機制”（鐵鍇，2014）。鄉(xiāng)村基層治理需要基層黨組織、基層政府、社會組織、村民等多元主體間的相互協(xié)作，在這一過程中，政府既要適當放權，培育具有地方特色的社會組織，又要在實現(xiàn)多元共治的過程給予相應的政策支持。第二，理順主體間關系，明確職責分工。在鄉(xiāng)村基層治理場域中，基層黨組織要充分發(fā)揮引領作用，整合黨組織內部的優(yōu)勢資源與外部治理主體資源，發(fā)揮基層黨員的模范先鋒作用，持續(xù)提升黨組織的凝聚力；政府要主動發(fā)揮多元主體間的協(xié)調功能，鼓勵鄉(xiāng)村治理主體參與基層治理，并協(xié)調其中的利益關系，設置共同目標；村民委員會要在基層黨組織引領與政府部門協(xié)調的基礎上，充分發(fā)揮自治能力，避免行政化傾向；鄉(xiāng)村社會組織要充分運用自身專業(yè)性資源，因地制宜，增強公共產(chǎn)品與公共服務的供給與提供；村民要不斷增強鄉(xiāng)村基層治理的參與意識，自覺投身到多元主體協(xié)助共治的進程中來。

（三）轉化、補充協(xié)同治理所需要素資源

第一，充分優(yōu)化政治資源。黨建引領鄉(xiāng)村基層治理是以治理現(xiàn)代化為目標，并將基層黨組織的優(yōu)勢政治資源轉化為鄉(xiāng)村基層治理效能的重要過程（張緊跟、張旋，2023）。進一步而言，在多元協(xié)同主體共同推進基層治理的框架內，以黨建引領的方式，將基層黨組織的優(yōu)良政治資源注入富有地方特色、優(yōu)勢的協(xié)同主體之中，將極大提升鄉(xiāng)村基層治理效能。第二，優(yōu)化人才引進機制。一方面，鄉(xiāng)村基層政府應逐步優(yōu)化大學生返鄉(xiāng)就業(yè)、創(chuàng)業(yè)環(huán)境，實施更具影響力的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)政策，由此提升青年英才投身鄉(xiāng)村建設的意愿；另一方面，要加快新鄉(xiāng)賢人才培養(yǎng)，讓新鄉(xiāng)賢得以在鄉(xiāng)村基層治理中有效開展工作，確保鄉(xiāng)村基層治理場域中非正式權力的順暢運行。第三，加大協(xié)同治理的經(jīng)濟資源支持力度。多元協(xié)同治理的有效開展，離不開完備的基礎設施條件。應大力投資鄉(xiāng)村基礎設施建設，吸納城市治理資源，調動協(xié)同主體合作共建的積極性，進而實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理建設現(xiàn)代化。

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[責任編輯：朱松琳]