養(yǎng)老機構護理型床位：距離55%的目標有多遠

■文／朱明明 謝紅

護理型床位的含義及發(fā)展目標

什么是護理型床位？該如何管理護理型床位？地方印發(fā)的一些文件，為回答這兩個問題提供了一些參考。2017 年12 月，上海市頒布《養(yǎng)老機構護理型床位設置指引》（試行），首次明確了養(yǎng)老機構護理型床位的定義。護理型床位是指在養(yǎng)老機構內(nèi)部面向失能、失智老人的照護服務需求，體現(xiàn)基本生活照護功能和與生活密切相關的醫(yī)療護理服務功能的床位設施。該設置指引規(guī)定了護理型床位的設施設備和人員配置、服務要求和管理要求。2019 年5 月，山東省發(fā)布《養(yǎng)老機構護理型床位認定》地方標準，將養(yǎng)老機構護理型床位定義為養(yǎng)老機構內(nèi)部具備照護失能、失智老年人服務需求，能夠提供基本生活照護和與生活密切相關的醫(yī)療護理服務功能的床位設施。該地方標準還明確了護理型床位的認定條件和認定程序，其中認定條件包括機構要求、服務提供、設施設備要求、護理單元配置、人力資源要求和管理要求。

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為推動養(yǎng)老機構護理型床位的發(fā)展，2016 年6 月，《民政事業(yè)發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》中首次提出養(yǎng)老機構護理型床位占比，要求加大醫(yī)護型、養(yǎng)護型床位供給，實現(xiàn)護理型機構床位在機構床位數(shù)的占比達到30%以上。2021 年5 月，民政部、國家發(fā)展改革委發(fā)布《“十四五”民政事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，給養(yǎng)老機構護理型床位占比設置了不低于55%的目標，體現(xiàn)出政府對護理型床位建設的重視和推動其發(fā)展的決心。

在政策指引下，很多地區(qū)都提出相對更高的護理型床位發(fā)展目標，如上海市提出到2022 年，全市養(yǎng)老機構護理型床位達到總床位數(shù)的60%；江蘇省提出到 2025 年，護理型床位數(shù)占養(yǎng)老機構床位總數(shù)的70%。為鼓勵護理型床位建設，地方政府加大了對建設護理型床位的補貼力度，比如南京市在《關于健全完善養(yǎng)老服務補貼的通知》中提出，以自建產(chǎn)權用房舉辦的養(yǎng)老機構，每張護理型床位給予1.5 萬元的一次性建設補貼；以租賃用房舉辦且租期 5 年以上的養(yǎng)老機構，每張護理型床位給予7500 元的一次性改造補貼；普通型床位改造為護理型床位，每張床位給予2500 元一次性改造補貼。

護理型床位發(fā)展面臨的瓶頸

完善養(yǎng)老服務體系建設，需要在資源限定的前提下，更加精準地實現(xiàn)機構養(yǎng)老與社區(qū)居家養(yǎng)老的功能區(qū)別——養(yǎng)老機構須承擔更多失能、失智老年人的養(yǎng)老照護職責。養(yǎng)老機構的照護負荷更重，因此政府大力提倡并積極推動護理型床位建設。但是，從目前養(yǎng)老機構護理型床位的調(diào)查結果看，護理型床位建設面臨的困難，不是單純由政策或指標就可以驅動解決的。其發(fā)展瓶頸主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

首先，護理型床位的服務與配置標準缺失。筆者在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，護理型床位在服務對象、服務內(nèi)容、配套設施和服務人員等方面，均與普通養(yǎng)老床位沒有明顯差異。如果僅提出護理型床位數(shù)量占比的目標要求，無法對護理型床位的特異性進行規(guī)范和有效界定，那么護理型床位占比55%的目標將難以實現(xiàn)。目前建設護理型床位尚缺乏國家層面的統(tǒng)一標準，僅有少數(shù)地方出臺了一些導引或地方標準。地方標準的巨大差異，嚴重制約了全國建設與發(fā)展統(tǒng)一的護理型床位。

其次，護理型床位的認定與監(jiān)管存在困難。由于護理型床位的服務與配置標準缺失，無法有效與普通養(yǎng)老床位區(qū)分開來，導致政府相關部門認定護理型床位存在困難?，F(xiàn)有的地方性護理型床位認定與管理標準僅涉及民政部門，但在實際運營過程中，民政、衛(wèi)健和醫(yī)保部門三者都有必要的監(jiān)督管理責任，只是側重點不同?，F(xiàn)有政策制度下，三者在護理型床位的認定與監(jiān)管中，責任分工不清晰，協(xié)同作用較弱，不利于護理型床位的高質(zhì)量發(fā)展。

最后，護理型床位的需求與供給明顯失衡。護理型床位如果沒有清晰的功能定位，僅有數(shù)量要求的政策導向，可能造成養(yǎng)老服務資源的浪費。在養(yǎng)老機構高空床率的現(xiàn)狀下，盲目增加養(yǎng)老機構護理型床位的建設數(shù)量，會導致床均建設成本提高，雖然政府給予了相應的建設補貼與運營補貼，但也需要機構在后期運營中提高收費標準來補償，一旦超出一般老年人的支付能力，就會進一步加重床位空置的情況，加重供需失衡的問題。

健全完善統(tǒng)一標準推動護理型床位健康發(fā)展

基于當前養(yǎng)老機構發(fā)展護理型床位遇到的瓶頸問題，對標國家戰(zhàn)略要求，為促進養(yǎng)老機構護理型床位健康發(fā)展，筆者提出如下建議。

一是出臺科學、統(tǒng)一的養(yǎng)老機構護理型床位服務與配置國家標準。充分發(fā)揮護理型床位的保障作用，需要配套大量的相關政策與標準。政府有關部門應根據(jù)護理型床位的功能定位，從護理型床位的收住對象、服務內(nèi)容以及專業(yè)技術人員、設施設備、管理制度配套等方面進行規(guī)范，建立全國范圍內(nèi)科學、統(tǒng)一的護理型床位服務與配置標準，以指導護理型床位的建設和管理實踐。根據(jù)護理型床位的服務及配置標準要求，一方面，養(yǎng)老機構能夠提供與護理型床位功能相契合的服務，滿足老年人多層次養(yǎng)老服務需求，避免資源浪費或匱乏，進而指導護理型床位定價，再通過政府對護理型床位收費的調(diào)節(jié)，使護理型床位充分發(fā)揮兜底和普惠作用；另一方面，老年人能夠清晰知曉護理型床位的配套服務，讓符合條件且有意愿入住的老年人住得起護理型床位，這不但可以提高老年人和家屬的滿意度，還可以提高護理型床位的利用率，實現(xiàn)養(yǎng)老機構和老年人之間的供需平衡。

二是建立多部門協(xié)同聯(lián)動的養(yǎng)老機構護理型床位管理機制。按照養(yǎng)老機構護理型床位服務與配置標準建成的護理型床位，符合基本的準入要求，由養(yǎng)老機構申請認定，民政部門牽頭開啟護理型床位認定綠色通道，民政、衛(wèi)健、醫(yī)保等部門按流程聯(lián)合進行現(xiàn)場認定，符合認定標準的納入護理型床位管理，給予相應的建設補貼和運營補貼，同時要求養(yǎng)老機構不得隨意增減護理型床位數(shù)量或更改床位類型，從而有效管理和統(tǒng)計護理型床位數(shù)量與占比，保證統(tǒng)計數(shù)據(jù)的真實可靠。在護理型床位運營過程中，大多數(shù)失能老人同時需要生活照護和醫(yī)療服務，各部門根據(jù)各自職責分工對護理型床位進行監(jiān)管：民政部門負責監(jiān)管服務過程中的照護服務部分；衛(wèi)健部門對護理型床位提供的醫(yī)療服務予以監(jiān)督和管理；醫(yī)保部門負責探索建立長期照護體系下的護理型床位付費與報銷機制；市場監(jiān)督部門則對護理型床位的定價與收費進行監(jiān)管等。總之，需要建立多部門協(xié)同聯(lián)動的護理型床位管理機制，為護理型床位優(yōu)質(zhì)發(fā)展提供保障。

三是創(chuàng)建有利于護理型床位高質(zhì)量發(fā)展的友好社會環(huán)境。首先，應繼續(xù)加大對養(yǎng)老機構護理型床位建設的政策扶持力度。政府預算內(nèi)投資可考慮重點支持新建護理型床位和提升護理型床位服務能力，根據(jù)市場情況動態(tài)調(diào)整對護理型床位的建設補貼和運營補貼。政府部門也應積極搭建信息交流平臺，為護理型床位發(fā)展提供支持。其次，鼓勵專業(yè)人才為護理型床位提供服務。養(yǎng)老機構護理型床位歸根結底是要為特定的老年人提供服務，這有賴于養(yǎng)老機構為護理型床位配備的專業(yè)人才。根據(jù)護理型床位的工作要求，多措并舉吸引專業(yè)技術人員加入到護理型床位的服務中。對在護理型床位中提供服務的養(yǎng)老護理員，應與普通養(yǎng)老床位中的養(yǎng)老護理員進行區(qū)分，并根據(jù)工作能力和表現(xiàn)進行績效分配，提高養(yǎng)老護理員的工作積極性。最后，積極倡導養(yǎng)老機構與專業(yè)院校協(xié)同育人，以崗位需求、能力培養(yǎng)為主線，通過全過程、分階段的實踐教學，提高學生的實踐能力，滿足養(yǎng)老機構對專業(yè)人才的需求，為護理型床位的可持續(xù)發(fā)展儲備更多的專業(yè)人才。■