工傷保險基金先行支付的目的、條件與追償

■文／向春華

工傷保險基金先行支付是《社會保險法》創設的一項制度。十余年來，該制度運行并不順暢，既有制度及規則不夠完善、理解存在分歧的原因，亦與我國社保費征繳率不盡如人意存在密切關系。無論如何，該制度對保護工傷職工及其家庭的合法權益、貫徹以人民為中心的發展理念具有重要意義，在制度的貫徹實施上，只能繼續前行，日臻完善。

工傷保險基金先行支付的目的與意義

工傷保險基金先行支付制度的實施狀況與兩種認知存在關聯：一是在未參保的前提下，工傷保險基金先行支付可能損害已參保職工的利益，有失公平；二是可能影響基金安全，特別是在工傷保險基金已經出現虧空的地區，實施工傷保險基金先行支付的客觀可能性受到極大制約。此兩種認知均與對工傷保險基金先行支付制度的目的和意義認識不足有關。

工傷保險基金先行支付制度的基本目的在于保障工傷職工及其遺屬工傷權益的實現，避免因為給付不足、給付不能而使其基本生活難以為繼乃至損害其生命與健康的狀況。工傷保險作為社會保險項目，雖然采用保險模式，但與商業保險的營利屬性存在本質差異，其以保障功能為主，并不強調權利與義務的等價性。從保障功能出發，即需要充分考慮工傷職工及其遺屬權益的實現——注意是“充分”而非“優先”。“充分”的含義在于，在窮盡其他救濟措施仍無法獲得保障的情形下啟動先行支付；“優先”則無需窮盡其他救濟措施。在“充分”保障的模式下，未參保時，用人單位仍承擔第一性給付義務，工傷保險基金承擔第二性給付義務；在“優先”保障模式下，工傷保險基金承擔第一性給付義務。

從法理來看，基于工傷保險的社會保險屬性及其保障功能，工傷保險待遇的給付并不必然與工傷保險繳費相關聯，更不存在對價關系。例如德國相關法案認為，勞動者工傷保險待遇的獲得是基于其勞動給付義務的履行，是公民社會權利的體現，而非基于工傷保險繳費——雖然該繳費提供了制度運行的財務基礎。當然，德國模式并不一定是我國學習或借鑒的對象，但至少提供了一種制度模式可以用來解釋繳費與給付的關系。從這一視角來看，工傷保險基金對未參保者的先行支付并非不公平。反之，在國家強力推行這一社保制度、高度重視勞動者權益保護、高度重視人民的生命權和健康權的時代背景下，勞動者的工傷權益仍然不能得到有效保障，工傷勞動者仍然可能陷入赤貧乃至損害生命健康的境地，這才是極大的不公平。

如果工傷保險制度運行的財務基礎不足以支持先行支付制度，確實會損害已參保職工的權益，但該問題不應在我國工傷保險制度運行過程中發生。首先，我國現代工傷保險制度從20 世紀80 年代末期開始試點，90 年代中期開始在全國推進，2004 年開始實施《工傷保險條例》，至2011 年7 月1 日《社會保險法》施行時，工傷保險制度已經實施近20 年，經過長期發展，包括征繳在內的制度運行已經夯實。其次，隨著工傷保險費征繳職能移交稅務機關，基于稅務機關在稅務登記、個人收入申報等方面的強勢地位，其有職責、有權力、有責任、有手段最大限度杜絕工傷保險未參保現象的發生。最后，在建立和完善工傷保險省級統籌，工傷保險費應征盡征的情形下，即便工傷保險基金存在風險，也會得到有效化解。在征繳與給付分離的制度框架下，社保經辦機構應當忠實履行自己的職責，全力保障工傷職工及其遺屬的工傷權益，這既是社保經辦機構的政治責任，也是促進社會和諧穩定、推進社會治理轉型的必然要求，在本質上也有利于工傷保險制度的良性發展。

工傷保險基金先行支付的條件

在何種條件下，工傷保險基金應當先行支付？對此的認識分歧成為制約先行支付制度實施的現實障礙。

第一，何謂“用人單位未依法繳納工傷保險費”？實踐中對此存在分歧?！渡鐣ｋU法》第四十一條第一款規定，“職工所在用人單位未依法繳納工傷保險費”是先行支付的前提條件。最高人民法院行政審判庭《關于趙祖坤訴重慶市巫山縣社會保險局行政給付一案的答復》〔（2017）最高法行他16 號〕規定，“用人單位未依法繳納工傷保險費”的情形，包括用人單位未為職工參加工傷保險，自始未繳納工傷保險費和用人單位為職工參加了工傷保險后未按時足額繳納工傷保險費兩種情形。有觀點認為，“未依法繳納工傷保險費”應指用人單位已經參加了工傷保險，但未為工傷職工繳費，不包括用人單位未為職工參加工傷保險的情形。無論從體系解釋，還是目的解釋分析，用人單位未為職工參加工傷保險都應屬于“未依法繳納工傷保險費”。

第二，何謂“不支付”？“用人單位不支付”是“先行支付”的基本條件。《社會保險基金先行支付暫行辦法》（人力資源社會保障部令第15 號，以下簡稱《暫行辦法》）第六條第二款規定了4 種情形：一是用人單位被依法吊銷營業執照或者撤銷登記、備案的；二是用人單位拒絕支付全部或者部分費用的；三是依法經仲裁、訴訟后仍不能獲得工傷保險待遇，法院出具中止執行文書的；四是職工認為用人單位不支付的其他情形。首先，這4 種情形是并列的，只要具備其中任何一種情形即構成“不支付”。其次，“用人單位不支付”包括明示的拒絕，如以語言、文字等形式明確拒絕，也包括默示拒絕，如工傷職工書面通知用人單位在一定期限內支付，用人單位未給予任何回應且在該期限內未予支付的，構成默示拒絕。

第三，從程序上來說，工傷保險基金先行支付應依當事人申請而發生，屬于依申請的行政行為。工傷保險經辦機構不能主動適用先行支付制度。申請人申請先行支付須提供用人單位不支付的證據，如錄音、視頻資料、文字材料、電子材料等；申請中必須明確是“先行支付”，而非要求工傷保險基金直接支付。

工傷保險基金先行支付后的追償

工傷保險基金先行支付后的追償，對于該制度的實施具有重要影響。在現階段，追償成功率會影響基金安全，這也是工傷保險經辦機構拒絕先行支付的普遍動機。更重要的是，追償成功率亦是督促用人單位依法參保繳費的重要手段，極低的追償成功率會形成“劣幣驅逐良幣”的不利效果，對用人單位的參保積極性形成反向激勵。目前，追償制度存在較多缺陷，需要進一步改革完善。

第一，《社會保險法》第四十一條第二款規定，用人單位不償還從工傷保險基金中先行支付的工傷保險待遇的，社會保險經辦機構可以依照本法第六十三條的規定追償。由于該法第六十三條規定實施困難，導致追償舉步維艱。主要問題包括：社保經辦機構的職權不明、金融機構拒絕配合、社保經辦機構與行政部門的銜接程序不明、社保經辦機構與司法機關的銜接程序不清晰等。

第二，交叉型追償的法律訴訟程序不明。例如，在個人起訴用人單位的訴訟程序中，社保經辦機構是否應當參與訴訟以及訴訟地位如何，均無規定。

第三，《暫行辦法》第十一條第二款規定，先行支付后個人獲得相關給付的，應當退還先行支付待遇，個人拒不退還的，社會保險經辦機構可以從以后支付的相關待遇中扣減其應當退還的數額，或者向人民法院提起訴訟。受制于行政訴訟的機制制約，法院通常不會受理社保經辦機構的起訴。

第四，《暫行辦法》第十四條規定，社會保險經辦機構向用人單位追償工傷保險待遇發生的合理費用以及用人單位逾期償還部分的利息損失等，應當由用人單位承擔。用人單位拒絕承擔時缺乏有效的追償手段。

第五，在現實中，部分用人單位會鉆先行支付制度的空子，未依法為職工參加社會保險，并在職工發生工傷后，注銷企業或者通過轉移財產等方式逃避追償責任。對此，一方面，市場監督管理部門在進行商事主體注銷登記時，應嚴格依法辦理，要求申請人提供承諾書等法律文件；另一方面，社保經辦機構應積極依照《公司法》等法律法規，追加商事主體的股東、投資人作為追償對象。

第六，追償事務費時、費力、費錢，法律關系復雜，需要從職責、人力、機制（包括購買服務）等多方面賦權、賦能，使社保經辦機構可以追償、有能力追償、有追償積極性、有追償壓力，從而為先行支付制度的順利推進掃除后顧之憂?！?/p>