大學生就業政策實施的績效評價研究
——基于湖南省2016-2022年的實證研究

孫美蘭

(南華大學, 湖南 衡陽 421001)

黨的二十大明確指出,人才是第一資源,實施就業優先戰略,強化就業優先政策,健全就業促進機制,促進高質量充分就業。大學畢業生是國家寶貴的人才資源,有效促進大學生高質量充分就業,不僅事關大學生個體發展和家庭利益,而且事關國家社會公平穩定和高等教育的良性發展。為此,圍繞促進高校畢業生就業工作,從中央到各級地方政府都出臺了一系列政策性文件,完善就業政策體系。大學畢業生就業政策作為我國高等教育政策研究的重要對象,科學評估我國大學生就業政策實施效果,分析存在的問題與原因,對于進一步完善科學的大學生就業政策體系、有效提升大學生就業質量具有重要的理論和實踐價值。

一、文獻述評

國內學者針對大學生就業政策評估主要集中在以下幾個方面:一是對大學生就業政策有效性的研究。如宋信強結合案例分析對廣東省的“上崗退費”就業政策和基層就業政策進行了評估[1];李文晶等以湛江市畢業生與企業為調查對象,90%的畢業生認為促進大學生就業政策效果有作用,82.61%的企業了解相關優惠政策[2];羅建河等從大學生感知角度評價就業政策實效,指出性別、生源地和家庭背不同的大學生群體對不同的就業政策的感知存在一些顯著性的差異[3];羅建河等人指出大學生就業政策效力存在著階層差異性,社會階層高及城鎮的大學生到農村、到西部去就業的意愿相對較低[4]。

二是對大學生就業政策的投入產出效率評估。趙建華等人基于DEA方法,對1999-2006年中國實行的大學生公共就業服務政策進行實證分析,結果表明,高校師資、公共就業服務機構的數量對大學畢業生公共就業服務的有效性影響大[5];趙建國等人運用數據包絡分析(DEA)方法對1999-2008年中國實行的大學生就業扶持政策進行實證分析,結果表明,1999-2002年的大學生就業扶持政策實施有效,而2003-2008年期間的大學生就業扶持政策存在效率損失,可以從財政補貼、高等教育經費投入和貸款補助等方面,提高就業政策的實施效果[6];高耀等人對人力資本、家庭資本與大學生政策績效進行回歸分析,論證人力資本、家庭資本顯著影響大學生的自主創業意愿、到西部 、基層和艱苦地區就業意愿以及相關政策的了解程度,提出針對不同“資本存量”的大學生群體實施分類指導[7];張麗賓在對積極就業政策的效率評估中,對來自10個省的19個城市共215個區縣的人社部門上報的數據進行回歸分析,結果表明,實施的創業培訓補貼和小額擔保貸款貼息的積極就業政策對實現高校畢業生就業具有顯著效果[8];王霆等人對國家和北京市頒布的162項就業質量政策進行分類編碼和系統梳理,并在北京大學生中進行實證研究,結果表明,拓寬就業渠道、轉變就業觀念和提供就業服務等三項就業政策與大學生就業機會正相關,保護勞動權益、提供就業服務和維護就業公平等三項就業政策與大學生就業滿意度正相關[9]。

三是大學生就業政策評估體系的建構。曾驪從財政支出的角度分析,拓寬就業空間的財政支出增長,一定程度上推動大學生就業,但對就業質量問題的關注不夠,且大多數就業政策屬于“應急型解決難題”“關注特殊群體”[10];黃敬寶分析大學生就業政策存在的目標定位、操作性、配套措施等方面的局限,要從找準目標定位、勞動力市場等方面完善大學生就業政策[11];英明等人梳理2002年以來實施的中國特色積極就業政策,針對保障公民生存權、社會保障權和就業權的政策目標,以公平、效率、滿意度為評估標準,構建評估指標體系,以第三方評估評估機構作為評估主體,采取主客觀相結合的評估方法,建構中國特色積極就業政策效果分析的評估框架[12]。

綜上,學者們針對大學生就業政策既有規范性研究也有實證分析研究,盡管其研究對象不同,但對于討論大學生就業政策實施效果的共性問題,提供了重要的理論參考。因此,本文以數據包絡分析法為研究模型,以湖南省為例,探索大學生就業政策實施效率情況,并對政策實施的調整與改進提出相關建議。

二、就業政策績效指標體系和模型構建

(一)指標體系構建

基于國家陸續出臺的高校畢業生就業政策,湖南省也相繼出臺系列政策。本次研究主要選取2013年至2022年的湖南省出臺的有大學生就業的政策文件75項,包含開拓就業渠道、引導基層就業、促進自主創業、提供就業服務與幫扶等政策,這些政策的出臺主要針對大學生就業創業面臨的資金和社會保障問題。

1.開拓就業渠道政策

2013年以來,湖南省出臺拓展就業渠道政策比較多,如《關于進一步促進以高校畢業生為重點的青年創業就業的實施意見》《關于做好校園招聘活動一次性補助工作的通知》《關于促進創新創業帶動就業工作的實施意見》《促進就業工作二十條措施》《應對新冠肺炎疫情影響進一步做好穩就業工作十六條措施》《應對新冠肺炎疫情做好高校畢業生就業創業工作十條措施》《湖南省高校書記校長訪企拓崗促就業專項行動實施方案》等文件。2015年起實施的校園招聘活動一次性補助是湖南省對高校為畢業生組織開展校園招聘的補助專項,故將校園招聘活動一次性補助作為拓展就業渠道政策實施的投入指標。

2.引導基層就業政策

2016年出臺的《湖南省普通高校畢業生貧困地區基層單位就業學費補償管理辦法》以及2017年的《關于進一步引導和鼓勵高校畢業生到基層工作的實施意見》,將畢業生到貧困地區基層單位的就業學費補償作為引導和鼓勵畢業生到基層就業的重要激勵措施,故將就業學費補償作為引導畢業生基層就業政策實施的投入指標。

3.促進自主創業政策

2013年以來,湖南省出臺有關促進自主創業政策文件,如《湖南省創業擔保貸款實施辦法》《湖南省創業培訓補充管理辦法》等文件,高校畢業生可以享受創業擔保貸款及貼息政策、創業培訓補貼政策、一次性創業補貼政策以及創業稅收優惠政策。從投入與數據獲得角度,故將創業擔保貸款作為促進畢業生自主創業政策實施的投入指標。

4.提供就業服務和幫扶政策

2013年以來,湖南出臺了為畢業生提供就業服務和幫扶的系列政策,如為畢業生提供一次性求職創業補貼、靈活就業社會保險補貼、就業見習補貼、就業技能培訓補貼、重點幫扶政策等。考慮數據來源,將專項實施的就業專項補助資金作為提供就業服務和幫扶政策實施的投入指標。

綜上,根據湖南省就業政策實施情況,構建就業政策實施效率評價指標體系,分為投入和產出兩個部分。其中,投入指標主要涉及校園招聘活動一次性補助資金、就業學費補償資金、創業擔保借款、就業專項補助資金、畢業生人數,產出指標主要包括就業質量方面的初次畢業去向落實率、月平均薪資、就業滿意度。

(二)數據來源

表1 湖南省大學生就業政策績效評價投入產出原始數據

(三)DEA模型

數據包絡分析法(Data Envelopment Analysis,DEA)是一種針對多個輸入(投入)多個輸出(產出)決策單元之間的相對有效性的評價方法。其建模原理是:假設有個決策單元DMUj(j=1,2,…,n),且每一個決策單元的輸入、輸出向量分別是xj=(x1j,x2j,…xmj)T>0,yi=(y1j,y2j,…ysj)T>0,式中xij為第i種資源對第j個決策單元的投入量,ysj表示第j個決策單元生產出了第s種產出。DEA模型最基本的是基于規模報酬不變的CCR模型和基于規模報酬可變的BCC模型,為了計算方便和判斷有效性,一般采用基本模型的對偶形式[13]。CCR模型的對偶規劃D如下:

其中:θ表示為第j個決策單元的效率值,λj為 相對于第j個決策單元重新構造一個有效決策單元組合中第j個決策單元的組合比例。判定DMU的DEA有效性的條件如下:

(1)當θ=1,且s+=0或s-=0,則該決策單元有效,即該決策單元的原大學生就業績效評價投入指標所獲得的產出已達到最優。

(2)當θ=1,且s+≠0或s-≠0,則該決策單元弱有效,即該決策單元的大學生就業績效評價中,對于投入X0可減少S-而保持原產出Y0不變,或在投入X0不變的情況下可將產出提高S+。

(3)當θ<1,則該DMU非有效,即該決策單元的大學生就業績效評價中,可將投入降至原投入X0的θ比例而保持原產出Y0不變,或在投入X0不變的情況下可將產出提高產出S0+。

與為CCR模型相比,BCC模型只是在約束條件中多出了一個∑λj=1。BCC模型的有效性判斷與CCR類似,不同的是多出了決策單元規模報酬情況的判定,具體如下:

(1)當∑λj=1,則該決策單元規模收益不變

(2)當∑λj>1,則該決策單元規模收益遞減

(3)當∑λj<1,則該決策單元規模收益遞增

三、實證分析

運用DEAP分析軟件,通過DEA方法的CCR模型,對2016-2022年湖南省大學生就業政策實施的投入與產出的效率進行測算,獲得2016-2022年湖南省大學生就業政策的效率值,具體計算結果見表2。

表2 2016-2022年湖南省大學生就業政策績效相對有效性評價

(一)相對有效性分析

實證分析結果表明,2016-2019年以及2021年的湖南省大學生就業政策績效評價的效率值θ均為1,且各S值均為0,說明在此期間湖南省實施的就業政策解決大學生就業方面是有效的。而2020年、2022年湖南省大學生就業政策實施的效率值θ分別為0.991、0.944,則說明湖南省大學生就業政策的投入沒有達到帕累托最優,政策執行方面存在著效率損失。

縱觀近年來湖南省大學生就業政策發展可知,2015年湖南省陸續出臺系列促進大學生就業的支持政策,尤其2020年初暴發的新冠肺炎疫情,高校畢業生就業形勢更為嚴峻,為應對疫情影響,湖南省2020年出臺《應對新冠肺炎疫情影響進一步做好穩就業工作十六條措施》《穩企穩崗穩就業十條措施》《應對新冠肺炎疫情做好高校畢業生就業創業工作十條措施》等一系列政策,在鼓勵企業吸納高校畢業生就業、鼓勵高校畢業生面向基層就業、鼓勵高校畢業生自主創業、加強高校畢業生就業幫扶等方面給予政策支持。從政策執行效果來看,湖南省2020年、2022年的大學生就業政策實施效率相對較好,效率是非帕累托最優,說明其在資金支持等政策執行層面存在著效率損失。

(二)非DEA有效分析

根據2016-2022年湖南省大學生就業政策實施效率的相對有效性評價,2020年與2022年的湖南省大學生就業政策實施的有效性相對不足,這就需要進行非DEA有效決策單元的指標分析。通過投入變量的冗余量和產出變量的虧空量分析(見表3),找出存在效率損失的具體因子,并測算出其效率損失的具體數值。以2020年為例,要達到DEA有效時,初次畢業去向落實率存在7.013%的虧空量,而投入變量校園招聘活動一次性補助資金、就業學費補償資金、就業專項補助資金、創業擔保借款與畢業生人數存在數量較大的冗余。

表3 非DEA有效的湖南省大學生就業政策的指標分析

對非DEA有效的年份進行投影分析,即當其達到DEA有效時,目標投入指標和產出指標所應該達到的水平,從而為非DEA有效的決策單元提供改進的方向,表4為投影分析的結果。以2020年為例,在保持畢業生人數為實際數值且達到DEA有效的情況下,校園招聘活動一次性補助資金從2471萬元減少至2043.057萬元,就業學費補償資金從3440萬元減少至3209.624萬元,創業擔保貸款從51.97億元減少至33.476億元,就業專項補助資金從292007.9萬元減少至289379.8萬元;而當月平均薪資、就業滿意度為實際數值情況下,初次畢業去向落實率由79.22%上升為86.233%,即在初次畢業去向落實率為86.233%且月平均薪資金為4529元和就業滿意度為84.94%的就業質量水平時,校園招聘活動一次性補助資金、就業學費補償資金、創業擔保借款、就業專項補助資金、畢業生人數分別為2043.057萬元、3209.624萬元、33.476億元、289379.8萬元和394380人,就業政策實施效果達到DEA有效,效率上達到帕累托最優。

表4 非DEA有效的湖南省大學生就業政策的投影分析

由表4經過投影分析達到DEA有效的決策單元的各投入產出指標與表1的原始數據比較來看,校園招聘活動一次性補助資金、就業學費補償資金、創業擔保借款、就業專項補助資金作為重要的政策手段在解決大學生就業問題上都存在效率損失。值得注意的是,上述是針對政策投入效率的相對量的分析,從投入的絕對量上來看,要保持初次畢業去向落實率水平,畢業生人數的增加會導致各項政策投入的絕對量的增加,因此,存在各項政策的投入不足的情況。以2020年為例,校園招聘活動一次性補助資金、就業學費補償資金、創業擔保借款、就業專項補助資金的效率損失分別是17.32%,6.70%、35.59%、0.9%,這表明實施的各項就業政策中,創業擔保借款的效率損失最大,就業專項補助資金的效率損失最小,這為湖南省相關部門對大學生就業政策調整與改進提供了方向。

四、結論與建議

(一)研究結論

本文運用DEA實證研究2016-2022年湖南省大學生就業政策實施效率,結果表明大學生就業政策實施效率整體有效,充分體現了湖南省在鼓勵企業吸納高校畢業生、鼓勵社會支持高校畢業生創新創業、鼓勵高校畢業生自主創業、鼓勵高校畢業生面向基層創業等做出的努力,總體成效明顯。但是,非DEA有效分析表明,導致就業政策實施效率下降,主要是創業擔保借款、校園招聘活動一次性補助資金、就業學費補償資金、就業專項補助資金等因素的投入不足或效率損失。在畢業生人數增加的情況下,要保持理想的就業質量水平,則應增加創業擔保借款、校園招聘活動一次性補助資金、就業學費補償資金、就業專項補助資金等方面的有效投入,以實現大學生就業政策實施效率的有效性。

(二)政策建議

實證研究表明,在畢業生人數增加的情況下,要進一步健全完善大學生就業政策體系,以提高就業政策實施效率。

1.優化就業服務體系。堅持就業優先戰略和積極的就業政策,促進大學生高質量充分就業是大學生就業政策制定的目標方向,尤其要重點關注本研究中對實施效率影響較大的就業政策。當前,有關開拓就業渠道以及就業服務方面的政策頒布數量較多,今后應當結合大學生就業市場與經濟社會的新特征,加大校園招聘和重點群體幫扶的投入,創新優化就業服務體系,增加就業崗位,提高供求匹配效率,使就業服務更具針對性和實用性。

2.健全基層就業激勵體系。統籌實施“特崗計劃”“三支一扶”“西部計劃”等中央基層就業項目和基層醫療衛生、社會工作、司法輔助、科研助理等地方基層就業項目,健全鼓勵大學生到基層就業的激勵體系,完善落實學費補償貸款代償、考研加分等優惠政策的保障機制。

3.完善創業扶持政策。進一步從行政審批、創業培訓、優惠政策和信貸服務等方面給予大學生自主創業更大政策扶持,通過將小額貸款、稅費優惠納入擔保貸款、重點項目支持等措施,大力支持大學生創業。