我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的挑戰(zhàn)與對(duì)策建議

劉曉萍

我國(guó)城鎮(zhèn)化正處于一個(gè)十分重要的發(fā)展階段，面臨著保持城鎮(zhèn)化率合理增速、縮小兩個(gè)城鎮(zhèn)化率差距、控制超大特大城市人口規(guī)模增長(zhǎng)等三大挑戰(zhàn)，要因勢(shì)利導(dǎo)、精準(zhǔn)施策，以重點(diǎn)領(lǐng)域突破推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化行穩(wěn)致遠(yuǎn)，更好支撐中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)。

一、我國(guó)城鎮(zhèn)化基本態(tài)勢(shì)判斷

城鎮(zhèn)化是伴隨工業(yè)化進(jìn)程的自然歷史過程，是人類社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)。城鎮(zhèn)化發(fā)展具有自身的發(fā)展規(guī)律，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，一個(gè)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率不足30%的階段，是城鎮(zhèn)化初始階段，這一階段的城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)比較緩慢；城鎮(zhèn)化率處于30%—70%的階段，是城鎮(zhèn)化中期階段，這一階段的城鎮(zhèn)化增長(zhǎng)快速；城鎮(zhèn)化率超過70%后，進(jìn)入后期階段，城鎮(zhèn)化增速再次放緩并進(jìn)入穩(wěn)定階段。改革開放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的長(zhǎng)周期發(fā)展也符合這一規(guī)律。1978—1996年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率從17.9%提高到30.5%，18年內(nèi)城鎮(zhèn)化率提高12.6個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高0.7個(gè)百分點(diǎn)；1996—2020年城鎮(zhèn)化率從30.5%提高到63.9%，24年內(nèi)城鎮(zhèn)化率提高33.4個(gè)百分點(diǎn)，平均每年提高1.39個(gè)百分點(diǎn)，增速幾乎是前一階段的2倍。2022年我國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到65.22%，仍處于30%—70%的快速增長(zhǎng)區(qū)間，這不僅是城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律使然，也是基于對(duì)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展根本動(dòng)力的判斷。目前我國(guó)非農(nóng)勞動(dòng)生產(chǎn)率與農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率比值高達(dá)3.23倍，離2倍左右的城鎮(zhèn)化完成國(guó)家的差距還很大，表明我國(guó)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的動(dòng)力依然強(qiáng)勁，未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期，城鄉(xiāng)公共服務(wù)差距對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)城產(chǎn)生的“拉力”和農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提升對(duì)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力產(chǎn)生的“推力”仍將共同推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，并將在2035年基本實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。

二、高度關(guān)注城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的三大挑戰(zhàn)

（一）保持常住人口城鎮(zhèn)化率較快增速面臨挑戰(zhàn)

常住人口城鎮(zhèn)化率是國(guó)際上衡量一個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)化水平的通用指標(biāo)。我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率增速已經(jīng)從“十二五”期間的年均增長(zhǎng)1.48個(gè)百分點(diǎn)，降至“十三五”期間的年均增長(zhǎng)1.31個(gè)百分點(diǎn)， “十四五”前兩年進(jìn)一步下滑至年均0.67個(gè)百分點(diǎn)。盡管“十四五”前兩年受新冠疫情這一特殊因素的影響，但增速大幅放緩仍然引發(fā)了學(xué)界對(duì)城鎮(zhèn)化會(huì)否“失速”的擔(dān)憂。從統(tǒng)計(jì)角度看，構(gòu)成城鎮(zhèn)化率增速的三大因素是農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)速度、城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)速度和城鎮(zhèn)區(qū)域擴(kuò)張速度。有關(guān)研究表明，過去20年城鎮(zhèn)化率增速中，城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)大致在10%左右，農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)區(qū)域擴(kuò)張的貢獻(xiàn)大致分別在45%左右，后兩者是城鎮(zhèn)化率增速的決定性因素。展望未來(lái)，城鎮(zhèn)人口自然增長(zhǎng)因人口進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)時(shí)代而不可能有效回升，農(nóng)村人口流入城鎮(zhèn)規(guī)模因農(nóng)民工增量的減少而不可能大幅度回升（2010—2022年農(nóng)民工凈增量已從千萬(wàn)級(jí)降到百萬(wàn)級(jí)），依靠城鎮(zhèn)區(qū)域快速擴(kuò)張?zhí)嵘擎?zhèn)化率的勢(shì)頭不可能大幅回升（縣改市、鄉(xiāng)改鎮(zhèn)等行政區(qū)劃調(diào)整更趨規(guī)范），城鎮(zhèn)化率增速難以再回到快速增長(zhǎng)時(shí)代。我國(guó)城鎮(zhèn)化率剛突破65%，仍處于30%—70%的快速增長(zhǎng)區(qū)間，如何繼續(xù)保持未來(lái)5—10年的較快增長(zhǎng)，是邁向現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的重大挑戰(zhàn)。

（二）縮小兩個(gè)城鎮(zhèn)化率的差距面臨挑戰(zhàn)

戶籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距，反映的是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度，體現(xiàn)的是城鎮(zhèn)化質(zhì)量。2022年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率為47.70%，與65.22%的常住人口城鎮(zhèn)化率仍相差17.52個(gè)百分點(diǎn)，意味著仍有2.45億被統(tǒng)計(jì)在常住人口城鎮(zhèn)化率中的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口處于“半城鎮(zhèn)化”狀態(tài)。促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的首要任務(wù)，縮小兩個(gè)城鎮(zhèn)化率差距是國(guó)家的重大目標(biāo)。國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃實(shí)施十年來(lái)，盡管有1億多非戶籍人口在城鎮(zhèn)落戶，但至2022年兩個(gè)城鎮(zhèn)化率的差距僅比2012年縮小了0.29個(gè)百分點(diǎn)。十年間兩個(gè)城鎮(zhèn)化率難以縮小的根本原因是戶籍制度改革及相關(guān)配套政策跟進(jìn)滯后，特別是城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市放開落戶限制的政策沒有完全落地，“人地錢”掛鉤的政策沒有完全落地，進(jìn)城落戶農(nóng)民的農(nóng)村“三權(quán)”維護(hù)政策沒有完全落地。如何調(diào)動(dòng)城市政府和農(nóng)民進(jìn)城落戶的兩個(gè)積極性，加快縮小兩個(gè)城鎮(zhèn)化率差距，仍然是未來(lái)需要著力破解的重大難題。

（三）控制超大特大城市人口規(guī)模增長(zhǎng)面臨挑戰(zhàn)

超特大城市是我國(guó)城鎮(zhèn)化的龍頭，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著動(dòng)力源和增長(zhǎng)極的作用，但部分超大特大城市因功能過度集中和人口過度集聚也成為大城市病的源頭，控制城市人口規(guī)模將成為未來(lái)的政策趨向。人口向大城市特別是超特大城市集聚是一個(gè)趨勢(shì)性規(guī)律，世界各國(guó)的城市化歷程如此，我國(guó)的城鎮(zhèn)化過程也如此。2010—2020年人口凈流入量最大的城市是深圳、廣州、成都、鄭州、西安、杭州、重慶、長(zhǎng)沙（北京和上海因采取嚴(yán)格的控人措施出現(xiàn)人口凈流出），而越來(lái)越多的中小城市則出現(xiàn)了人口收縮問題。超特大城市具有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)實(shí)力、強(qiáng)大創(chuàng)新能力、強(qiáng)大承載能力，如何扭轉(zhuǎn)人口向超特大城市集聚態(tài)勢(shì)，同時(shí)破解“收縮城市”難題，是未來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中面臨的巨大挑戰(zhàn)。

三、深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的對(duì)策建議

（一）深化體制政策改革，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

一是協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)推進(jìn)落戶政策與居住證制度改革。推動(dòng)地方政府全面落實(shí)城區(qū)常住人口300萬(wàn)以下城市全面放開落戶限制，鼓勵(lì)城區(qū)常住人口500萬(wàn)以下城市放寬落戶限制，鼓勵(lì)超特大城市優(yōu)化積分落戶政策。改革完善居住證制度，按照領(lǐng)取無(wú)門檻、服務(wù)有差異的原則，以居住證為載體，建立健全與居住年限相掛鉤的公共服務(wù)提供機(jī)制，梯度拓展公共服務(wù)提供范圍和標(biāo)準(zhǔn)，逐步縮小與城市居民在義務(wù)教育、租賃住房、社會(huì)保險(xiǎn)、醫(yī)療衛(wèi)生等方面的差距，最終實(shí)現(xiàn)戶籍制度與居住證制度并軌。

二是聯(lián)動(dòng)推進(jìn)中央支持政策與省級(jí)配套政策在城市落地。完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)用地指標(biāo)支持農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化政策，重點(diǎn)支持跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶。推動(dòng)省級(jí)政府建立健全配套政策，在重點(diǎn)支持本省內(nèi)跨地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的同時(shí)，配合中央政策支持跨省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶。定期評(píng)估督查中央和省級(jí)支持政策在城市落地情況，確保對(duì)城市政府形成有效激勵(lì)。同時(shí)，針對(duì)城市放開戶籍后可能出現(xiàn)的教師編制和學(xué)位問題，省級(jí)政府應(yīng)加強(qiáng)全省范圍內(nèi)的資源統(tǒng)籌。

三是聯(lián)動(dòng)推進(jìn)城中村改造與新市民可支付健康住房建設(shè)。創(chuàng)新城中村改造模式，實(shí)施包容性城市更新行動(dòng)，在城中村改造中激勵(lì)村民回遷房中將自住富余、用于出租的部分設(shè)計(jì)為與新市民可支付能力相匹配的小型成套健康住房，形成公共租賃住房、集體租賃住房、村民租賃住房“三足鼎立”的大城市租賃住房供給機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家遷徙、住有所居。

四是構(gòu)建農(nóng)村權(quán)益可攜帶的進(jìn)城落戶農(nóng)民權(quán)益維護(hù)機(jī)制。針對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口擔(dān)心在城市落戶后農(nóng)村權(quán)益難以保障的問題，加快研究進(jìn)城落戶農(nóng)民農(nóng)村權(quán)益維護(hù)機(jī)制的具體操作辦法，完善承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法，明確宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)保留或有償政策，按照 “權(quán)隨人走”的原則設(shè)計(jì)農(nóng)村集體收益分配權(quán)折股量化辦法，讓農(nóng)民“帶股進(jìn)城”，安心在城市落戶。

（二）堅(jiān)持以大帶小，加快培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈

一是把建設(shè)高效便捷的通勤圈作為先導(dǎo)工程。準(zhǔn)確把握1小時(shí)通勤圈的內(nèi)涵特征，從硬連通和軟連通兩方面入手，著力解決“勤而不通”“通而不勤”等突出問題。在硬連通方面，重點(diǎn)是加快打通制約都市圈1小時(shí)通勤圈建設(shè)的關(guān)鍵瓶頸，實(shí)施“斷頭路”暢通工程和“瓶頸路”拓寬工程，提升都市圈路網(wǎng)聯(lián)通程度。從現(xiàn)實(shí)和未來(lái)需求出發(fā)，因地制宜發(fā)展城際鐵路和市（域）郊鐵路，有序發(fā)展城市軌道交通，打造“軌道上的都市圈”。在軟連通方面，重點(diǎn)是利用信息化智能化手段提升一體化服務(wù)水平，促進(jìn)都市圈內(nèi)的鐵路與城市軌道交通的票制票價(jià)互通、安檢互信，鼓勵(lì)采用同站臺(tái)換乘、無(wú)縫銜接等提高換乘效率，加快推進(jìn)城際道路客運(yùn)公交化運(yùn)營(yíng)。

二是把推動(dòng)形成分工協(xié)作的產(chǎn)業(yè)圈作為核心內(nèi)容。都市圈本質(zhì)上是通過中心城市的輻射帶動(dòng)促進(jìn)形成城市間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的產(chǎn)業(yè)鏈，這就要求改變中心城市虹吸效應(yīng)大于擴(kuò)散效應(yīng)的狀況，行之有效的做法是“抓兩頭、促中間”。“抓兩頭”，就是要緊緊抓住加快轉(zhuǎn)變超特大城市發(fā)展方式和加快補(bǔ)齊縣城短板這一大一小兩頭。加快確立超特大城市核心功能定位，在聚集核心功能提升城市競(jìng)爭(zhēng)力的同時(shí)，推動(dòng)疏解非核心功能特別是產(chǎn)業(yè)功能和設(shè)施功能。加快補(bǔ)齊縣城短板弱項(xiàng)，完善產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施、市政公用設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，形成集聚產(chǎn)業(yè)和人口的比較優(yōu)勢(shì)。“促中間”，就是要通過超特大城市和縣城的“推力”和“拉力”的倒逼，提升都市圈內(nèi)各城市更好發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，做好產(chǎn)業(yè)承接和人口承接兩篇文章，逐步形成都市圈內(nèi)大中小城市從中心至外圍梯次分布、合理分工的協(xié)調(diào)發(fā)展格局。

三是把促進(jìn)圈內(nèi)要素市場(chǎng)一體化作為關(guān)鍵抓手。以建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)為契機(jī)，聚集人地錢技等關(guān)鍵要素，率先在都市圈探索形成人才協(xié)同互認(rèn)、土地交易統(tǒng)籌、金融服務(wù)共享、技術(shù)成果共用的體制機(jī)制，加快推進(jìn)要素市場(chǎng)一體化進(jìn)程。探索共建統(tǒng)一開放的都市圈人力資源市場(chǎng)，推進(jìn)都市圈戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計(jì)互認(rèn)，協(xié)同制定都市圈人才同城待遇。依托中心城市高端平臺(tái)，探索共建都市圈市場(chǎng)化要素交易網(wǎng)絡(luò)，提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易、國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓等跨區(qū)域跨平臺(tái)交易功能，提高資源要素配置效率。探索打造都市圈區(qū)域創(chuàng)新共同體，深度共享科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化服務(wù)。

四是把構(gòu)建“同城化”機(jī)制作為保障。無(wú)論是都市圈交通互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，還是公共服務(wù)共建共享、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治，核心是城市間的利益共享和成本共擔(dān)，關(guān)鍵是要具有強(qiáng)約束力的 “同城化”治理機(jī)制。從較早經(jīng)歷了都市圈發(fā)展過程的發(fā)達(dá)國(guó)家看，通常采取制定相應(yīng)的法律法規(guī)和成立專門機(jī)構(gòu)來(lái)推進(jìn)城市圈建設(shè)。我國(guó)都市圈發(fā)展總體上處于起步階段，治理模式基本上采取省級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和城市政府間聯(lián)席會(huì)議兩種方式，且不具強(qiáng)制約束力。需要加快推進(jìn)與都市圈相適應(yīng)的協(xié)同治理模式創(chuàng)新，加快探索與此相適應(yīng)財(cái)稅征管制度和績(jī)效考核制度改革，加快探索建立相應(yīng)的法律法規(guī)和政策體系組合。

（三）堅(jiān)持主體功能區(qū)制度，促進(jìn)都市圈外城鎮(zhèn)化適度發(fā)展

一是加快推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城建設(shè)。農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)是保障國(guó)家糧食安全的主要區(qū)域，往往也是縣域人口較大的區(qū)域。要順應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)安家需要，在嚴(yán)格落實(shí)耕地紅線的前提下，統(tǒng)籌公共資源配置和國(guó)土空間管控，重點(diǎn)做大做強(qiáng)縣城。立足資源稟賦、區(qū)位環(huán)境、歷史文化、產(chǎn)業(yè)集聚等特色，培育優(yōu)勢(shì)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈，形成特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)集群。按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，加強(qiáng)縣城交通、能源、信息、市政等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升基礎(chǔ)設(shè)施支撐發(fā)展能力。根據(jù)縣城常住人口增長(zhǎng)趨勢(shì)和空間分布，統(tǒng)籌布局建設(shè)學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、文化體育場(chǎng)所等公共服務(wù)設(shè)施，使居民在縣城能夠享受高質(zhì)量的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，增強(qiáng)縣城人口集聚能力。

二是引導(dǎo)重要生態(tài)功能區(qū)人口向周邊城市遷徙。重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)是以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體的地區(qū)，也是生態(tài)系統(tǒng)脆弱或生態(tài)功能重要的地區(qū)，必須限制進(jìn)行大規(guī)模高強(qiáng)度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)。要依托資源稟賦和區(qū)位條件，推動(dòng)要素條件較好、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較扎實(shí)、發(fā)展?jié)摿^大的生態(tài)功能區(qū)周邊城市和城鎮(zhèn)發(fā)展，培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，增加就業(yè)崗位供給，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提升其對(duì)生態(tài)功能區(qū)人口的吸引力和承載力。

三是積極探索對(duì)口幫扶新路徑。國(guó)土空間開發(fā)模式和資源環(huán)境承載能力，決定了農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)不可能在本地實(shí)現(xiàn)高度城鎮(zhèn)化，對(duì)這兩類區(qū)域的農(nóng)村人口也意味著發(fā)展機(jī)會(huì)的不公平。現(xiàn)有的對(duì)口幫扶模式主要是發(fā)達(dá)地區(qū)幫助欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上拓展幫扶方式，積極探索從“物”的幫扶轉(zhuǎn)向“人”的幫扶，支持農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重要生態(tài)功能區(qū)的人口向城鎮(zhèn)化地區(qū)遷移落戶，使之共享工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

（作者為國(guó)家發(fā)展改革委體管所研究員）