部門預算執行審計的優化研究

劉軒宇 （高級會計師） （遼寧省地震局 遼寧沈陽 110034）

部門預算執行審計是審計機關依據《審計法》《預算法》等相關法律法規行使審計權力，開展的常態化、基礎性審計工作，是國家審計機關承擔的重要使命。政府部門每年依法接受審計機關督查審核，其年度預算執行情況必須符合相關法律法規及財政部門的預算標準。部門預算執行審計對于維護國家治理、懲治貪腐、監督權力運行、加強預算管理、保障財政資金使用效益乃至維護經濟平穩運行均具有重要意義。當前，在眾多客觀因素的影響下，許多問題仍然困擾著部門預算執行審計的順利進行。比如審計質量受審計人員數量及素質不足的影響而得不到保障；審計結果受信息化水平較低的影響而不能客觀、全面地反映預算執行情況；受審計報告不公開的影響，政府部門預算問題不能為社會公眾所知悉等。在經濟新常態下，國家結構性減稅降費宏觀經濟政策的實施持續讓利于民，給政府財政收入帶來較大的下行壓力，也使預算執行受到一定的挑戰［1］。特別是目前政府部門辦公信息化程度不斷提高，新預算法等法律法規陸續頒布實施，使部門預算執行審計面臨著更加復雜的局面與全新的挑戰。基于此，新形勢下為確保部門預算執行審計的監督職能有效發揮，有必要對該項工作面臨的新狀況、新問題和新方法進行深入研究。

一、部門預算執行審計的內容與方法

各級政府預算部門的財政收支及預算執行情況必須接受審計機關的監督審查。部門預算執行審計的內容主要包括：（1）預算編制情況。主要審查預算編制的完整性、合規性和真實性。對支出項目不合規、虛增支出項目、預算編制不完整等問題重點審核。（2）資金撥付情況。對滯留、挪用、截留財政資金及違規撥付等問題進行重點審查。（3）部門支出情況。審計機關主要從項目支出和基本支出兩方面，以及支出后續事項真實性等對預算支出情況進行審查。（4）非稅收入征繳情況。非稅收入會計記錄、“收支兩條線”的落實、非稅收入的合法性是該方面的重點審計內容。（5）政府采購情況。審計機關主要審查政府采購預算執行情況是否符合政府采購法等相關規定，檢查是否存在違規調整或遺漏預算事項、采購預算編制不合規等問題。（6）國有資產管理情況。審計機關通過檢查國有資產賬目、處置、獲取等情況，對國有資產管理不規范和違規處置行為進行監督。

部門預算執行審計的方法要根據預算單位的不同有區別地針對使用。一是從內控制度入手，查看預算單位人員配備、崗位設置、組織架構是否合理，檢查內控制度是否完善合理，并通過模擬業務等方法檢驗其內控流程效果，檢查其內控制度實際執行情況。二是從財政專項資金入手，這是審查資金量及預算數額較大單位的主要方法，基于專項資金項目規模、資金到位情況、項目審批情況、資金撥付及使用情況等方面，審查預算單位專項資金有無異常等問題。三是從收據票證入手，此方法適用于行政事業型收費單位，通過查看收費項目設置的合法性、收費標準的合理性、票據使用的規范性等，檢查該類型預算單位是否存在違規收費、票據管理混亂及轉移非稅收入等問題。四是從銀行賬號入手，檢查預算單位銀行賬號開設情況，檢查實際賬面與銀行賬單是否相符，特別要重點關注大額資金的出入情況，檢查其與項目、業務是否對應。五是從上下級關系入手，各級單位之間可能存在幕后交易，對此，審計機關可基于上下級單位資金往來及職責劃分情況，審查預算單位是否存在上下級之間違規轉移資金、下級單位濫用職權謀私等問題。

二、部門預算執行審計案例分析

（一）A 市J 部門基本概況

作為本市一級預算單位，A 市J 部門管理著覆蓋學前教育至高等教育等各種類型的院校1 521 所，教職工5.6 萬人，在校學生接近50 萬人。A 市J 部門內設教育類、職能類處室共計12 個。A 市J 部門2021 年度收入與支出決算總額分別為266 354.17 萬元、246 769.67 萬元，收入決算中財政撥款占到92.3%，支出決算中基本支出占到72.6%。2021 年度A 市J 部門開展項目較多，項目支出占據全部總支出的30.6%。可見，項目資金運行情況及基本支出的合理性應作為該部門預算執行審計的重點。預算編制方面，A市J 部門嚴格按照“二上二下”的基本流程編制預算，“一上”是編制部門預算建議數報市財政局，“一下”是市財政局下達部門預算控制數，“二上”是根據財政下達的預算控制數編制部門預算并上報財政局，“二下”是市財政局上報政府及人代會批準后批復部門預算。預算資金調配管理方面，嚴格遵照“收支兩條線”要求執行。

（二）A 市J 部門預算執行審計情況

1.審計目標及范圍。本著提高部門預算資金使用效益，合理化配置公共資源，發現預算管理不規范問題，提高部門預算執行效果，使未來年度預算審批有可靠依據等目的，開展A 市J 部門預算執行審計。A 市J 部門2021 年度的預算執行情況被市審計局列為此次審計的主要內容，為保證審計結果準確有效、審計工作全面客觀，審計局在將J部門一級預算單位作為審計對象的同時，還進行了審計范圍的延伸，將其二級預算單位也列入審計范圍。

2.審計內容及重點。一是“三公”經費預算執行情況。A 市J 部門2021 年未新購置公務用車，未組織出國團組，公務接待39 批次，“三公”經費實際支出合計33.19 萬元，較預算支出總額減少159.87 萬元，較2020、2019 年分別減少10%、20%。二是預算調整情況。A 市J 部門2021年預算完成情況較好，該年度收入與支出決算總額分別為266 354.17 萬元、246 769.67 萬元，收入、支出預算均為271 056.89 萬元，兩項預算完成率均在90%以上。三是財政撥款支出決算情況。A 市J 部門2021 年該項決算數為221 329.6 萬元，預算完成率為82.3%。四是內部控制情況。對內部控制制度執行效果和執行程度、有無國有資產流失問題、專項資金使用與撥付、重要資產購置等重點內控環節落實情況給予審核。

3.審計手段的應用。A 市審計局將大數據及復合型審計模式作為主要審計手段。借助數據分析系統、專業審計軟件、數字化財務系統等全面挖掘分析J 部門的財務數據，基于可靠的審計數據證據，明確地匯總出審計疑點，進而形成審計報告。復合型審計模式在二級預算部門的審計中應用較為普遍，比如將經濟責任審計嵌入部門預算執行審計中，一并對J 部門下屬單位主要領導進行了經濟責任審計。

4.審計發現的問題。審計發現J 部門預算執行過程中存在諸多問題，比如資金支付方面，撥付給市科研院的50萬元設備購置費，因項目未完工而一直沒有使用；“三公”經費方面，市職業技術學院等三所學校共計9 萬余元的會議費未按要求公示和報銷；政府采購方面，市技師學校簽訂的采購合同與招標約定不符；國資管理方面，市藝術學校轉讓兩部車輛沒有經過審批等。

5.審計建議。針對上述審計發現的問題，審計局對J 部門提出了嚴格“三公”經費管理的審批流程、規范政府采購審批、避免資金無故閑置、監督預算資金規范運行等審計建議。

三、部門預算執行審計存在的問題及原因

（一）存在的問題

審視A 市J 部門此次預算執行審計，暴露出部門預算審計存在以下問題：一是缺少對預算資金績效的審查。此次審計忽略了預算資金實際使用效果，仍舊將資金挪用、賬目設置等預算資金分配及投入過程中的問題事項作為審計要點，未能對資金使用效果、效率等績效方面內容進行詳實的審查，僅僅重視對預算資金經濟效益的定量評價，而忽視了對其社會效益的定性分析。二是數字化審計水平不高。審計工作正在向大數據化方向發展，政務信息數字化轉型、財務數據系統、數據分析軟件等的更新迭代，為審計數據化提供了環境條件，也推動著其發展進程。但在本次J 部門審計中，審計數據并沒有得到深入挖掘和分析，個別隱藏的審計疑點可能未被發現，數據分析系統、審計專業軟件等大數據工具沒有得到充分利用，審計工作依然停留在簡單的計算機查詢和計算階段，仍較多使用傳統審計手段，距離真正的大數據審計尚有差距。三是審計覆蓋面有限。受到傳統審計模式和審計手段的限制，為減少工作壓力、提高審計效率，審計人員只能將有限的精力著重放到對J 部門一級預算單位的審查中，對其二、三級下屬單位的審查不夠全面和細致。此外，對一級預算部門的審查也只是抽取涉及部門外領域較多，以及在全市預算資金中占比較大的部門或項目進行個別審查，并未做到完全意義上的審計全覆蓋。由于部門預算執行審計全覆蓋工作不夠科學、高效，極大地影響了預算執行審計作用的發揮，制約了對審計結果的利用，阻礙了審計質量的提升［2］。四是審計成果利用度不高。主要表現為審計問題得不到有效整改，屢審屢犯問題突出。比如此次審計發現的預算支出不規范、預算編制不完整的問題，此類問題在上兩年的審計報告中均被提到，此次審計發現依然存在，反映出J 部門未形成問題整改的長效機制，整改工作難以落實。

（二）存在問題的原因

上述問題影響了本次部門預算執行審計的效果，究其原因主要有以下幾點：一是績效審計評價體系不完善。目前，關于績效審計的專項法律法規尚未出臺，現有法律法規對績效審計也缺少明確的規范和指導性內容，審計人員在進行績效審計時，缺少統一的評價體系，更多地依靠主觀判斷，績效評價指標的設置不夠客觀科學，不同項目和部門的評價結果差異較大，評價結果權威性不足。二是大數據審計應用欠缺。審計小組缺乏大數據專業型人才，審計人員由于缺少大數據相關培訓，知識結構還停留在公共財政、計算機等傳統階段，限制了其對大數據審計手段的應用。不同審計對象的審計數據格式及標準仍存有差異，審計對象網絡與審計部門未實現互聯互通，再加上財務部門信息系統的相對獨立，諸多原因造成統一的大數據審計平臺尚未建立，信息孤島、信息不對稱、信息資源因缺乏關聯分析而被浪費等情況在部門預算執行審計過程中較為常見。三是審計資源整合不足。專業性技術性強、涉及領域廣、審查內容多是部門預算執行審計的固有特點，因此相對于其他類型審計工作，預算執行審計的全面實施需要耗費更多的人力、物力等審計資源。當前A 市審計局在審計任務繁重、審計資源較為緊張的情況下，提供充足的審計資源應對此次部門預算執行審計的難度較大，同時審計項目按分類由不同審計科室分別負責的組織模式，也不利于審計資源的統一整合利用。四是審計結果運用機制不暢。審計整改問責機制不完善，整改責任難以落實到人，審計機關追蹤監督檢查不及時、不到位，沒有建立起長效溝通監督機制，未能引入社會監督力量，整改情況公開程度不足。

四、部門預算執行審計的優化策略

（一）推進大數據審計的開展

一方面，將大數據審計規范標準列入建設日程，繼續加強數據審計基礎設施建設，逐步將傳統審計經驗與大數據方法體系相結合，結合大數據審計方法思路深化對審計項目的認識，在審計全過程全面貫徹大數據審計的理念。營造良好的數據環境，建立各級審計數據中心，從不同系統和渠道豐富數據來源，不斷擴大源數據的種類和規模［3］。依托大數據存儲平臺建設，加強數據備份管理和安全存儲，促進審計業務數據形成現場采集、定期報送、聯網采集相統一的立體化采集模式。另一方面，堅持學用互促、應用為本、人才為基的原則，培養高水平的具備大數據管理和應用能力的復合型審計人才，抓住人才建設關鍵點，全方位“選準、用活、育強”大數據專業人員，采取網絡學習、以審代訓、案例教學、專題研討等多種方式提升大數據審計能力，夯實大數據審計人才隊伍基礎。以人才建設推動大數據審計向縱深發展，積極踐行科技強審理念。

（二）探索創新審計組織模式

部門預算執行審計工作不僅要找出支出報表中未撥付經費等直觀問題，同時還需要實現對各個部門、各個工作環節的規范管理，防止潛在的財政風險問題［4］。審計部門要按照“一審多用”“一審多果”“一審多項”原則，將經濟責任審計、預算執行審計、政策落實跟蹤審計、專項資金審計等有機融合，避免交叉審計、重復審計造成資源浪費。積極探索推行“嵌入式”“融合式”等審計模式。打破科室界限，根據審計人員特長及項目特點，統籌安排審計項目，形成“專團專項”的創新組織方式。同時采用“業務+大數據”雙主審模式，著力提高審計質效。業務主審主持審計全局，主要負責疑點問題的核實，大數據主審只負責數據采集、數據分析和疑點匯總。雙向發力、協同合作，提高審計問題定位的精準性。

（三）推進部門預算執行績效審計

盡快出臺相關政策法規，在審計范圍中明確納入預算績效管理情況。推動審計思維向注重生態效益、社會效益、經濟效益方向轉變，改變以往重支出輕績效、重投入輕管理的固有思維，使“促進財政資金提質增效”的新觀念逐步取代“真實合法”的傳統審計觀念。建立預算資金績效審計評價指標框架，構建績效審計評價及方法體系，借助大數據等技術，基于多元數據和多維視角，提高績效審計評價結果的準確性和客觀性。監督預算績效管理第三方機構的行為，對其績效評價的規范性、真實性、獨立性給予嚴格審計。健全預算績效審計結果公開機制，全面公開重點項目評價、績效自評、績效目標等績效評價結果，通過信息公開達到全程監督的效果，倒逼問題整改，推動實現財審共管的預算績效管理新局面。

（四）改進審計結果運用機制

通過制定加強審計整改工作意見等政策、法規，推動審計整改結果運用、審計整改工作等政策機制的落地實施。建立審計問題整改責任清單，明確整改第一責任人的職責，強化整改落實主體責任，切實壓實審計整改責任，增強部門主要負責人整改工作主動性和自覺性，把審計整改責任抓手上、扛肩上、放心上，明確整改目標和時間表，確保審計問題整改到位、取得實效。維護國家審計法紀的權威，對屢查屢犯者啟動問責機制，依法依規追究責任人的責任。在遵守相關保密制度規定的基礎上，更加透明、全面地公開審計結果及整改情況，樹立審計監督的權威性，推動全面整改［5］。同時深入挖掘審計報告的“附加值”，不斷增強審計建議的針對性和可操作性，抓好審計整改，落實“后半篇文章”，使審計結果成為服務政策決策的重要參考依據［6］。