預算管理一體化視角下四川省屬高校財務管理的現狀及優化建議

夏冬梅 （高級會計師） 趙靜 （高級會計師） （四川師范大學 四川音樂學院 四川成都 610068）

一、四川省屬高校預算管理一體化的構建

（一）四川省預算管理一體化的發展

四川省是全國第二批實施預算管理一體化試點的省份，2021 年初省財政信息中心招標海南金財網絡技術有限公司在全省推廣實施預算管理一體化系統，這是省財政預算管理進一步深化改革的重大舉措。2021 年5 月1 日實現全省各級財政上線預算編制，并對2021 年預算編制予以復盤，2022 年預算編制全部使用預算管理一體化系統完成；2022 年 1 月 1 日全省全面上線預算執行及會計核算，陸續啟用單位資金支付、政府采購。根據財政部《關于加快將資產管理、決算和報告等業務納入預算管理一體化的通知》，2022 年12 月完成了行政事業單位資產管理信息系統、部門決算報表管理系統、政府財務報告管理系統、直達資金監控系統、預算執行信息管理系統的整合。2023年省財政廳根據各使用單位的需求和反饋的問題繼續優化完善預算管理一體化系統。

（二）四川省屬高校推進預算管理一體化的程度

32 所省屬高校按照省財政廳統一部署，自2022 年已全面使用預算管理一體化基礎信息、項目庫、預算編制、預算調整和調劑、預算執行、單位會計核算、單位資金支付、政府采購模塊功能管理本校部門預算。單位會計核算、單位資金支付模塊由于2022 年3 月才啟用，加之高校業務的復雜性特殊性，各高校尚處于與省財政廳、軟件開發公司探討數據導出接口、核算范圍以及粗細等實施細節的探索階段。2022 年8 月，省財政廳向各省屬高校就“預算執行動態監控系統預警規則”征求意見，旨在加強預算執行動態監管及結果運用。2022 年底，省財政廳要求高校所有預算資金統一納入一體化系統支付，各省屬高校就學校的實際需求和現實困難向教育廳、財政廳予以反映后2023 年作為過渡年，后續再全口徑資金納入一體化系統管理。

二、四川省預算管理一體化對省屬高校財務管理的影響

通過運用SWOT 戰略管理工具對預算管理一體化對省屬高校財務管理的影響進行分析，從長遠、宏觀角度看更多是機遇，從短期、業務操作角度看更多是挑戰。囿于決策層重視程度不夠、人才缺乏、經費有限等因素，省屬高校財務管理起步晚、進步慢，在應對預算管理一體化時，劣勢多于優勢。

（一）機遇

1.為省屬高校業財融合提供了良好外部契機。預算管理一體化涵蓋預算管理的主要環節，實現各級預算數據的集中統一管理和上下貫通，利用信息技術發揮大數據優勢從而實現項目“縱向到底、橫向到邊”的閉環全生命周期管理。入庫項目要有充分依據、合理需求和細化準確的績效目標，這就要求高校年初預算要精準編制到具體項目、落實到具體部門，這些必須學校業務部門、學院部處參與才能做細做好，解決過去預算編制由財務部門全負責，預算執行不好、項目績效不達標、學校績效撥款被扣等皆由財務部門承擔責任的不公平問題，在一定程度上為高校業財融合創造了契機，讓學院部處真正重視預算管理，以開放的心態將學校業務與財務融合，逐步實現數據共享。

2.數據來源一致化，有利于財務管理標準化。預算管理一體化系統向業務前端整合。人員類項目編制預算的基礎數據來自于人事部門，根據基準期人事部門提供的人員類別、數量、標準、實際需求測算學校工資福利支出、對個人和家庭的補助以及福利費、工會經費、公務交通補貼等；運轉類項目預算執行時，例如資產采買，預算管理一體化系統通過整合資產卡片以及會計核算等信息，能夠對高校資產配置的情況實現動態反映和監督管理。資產管理信息與資產會計核算信息同步更新，使資產管理與會計核算雙向控制，做到賬實相符，逐步解決高校常年資產賬實不符的難題；特定目標類項目績效評價時，政府采購模塊中填報的績效指標、供貨商賬戶信息與預算執行模塊、資金支付模塊進行比對，后端業務直接從政府采購模塊抓取各項要素信息，減少人為干涉，進而控制財務風險。向前端業務部門要財務數據，這有利于實現財務管理實現標準化，能大大增加財務數據在業務部門的可理解性、認同性。

（二）挑戰

1.對省屬高校財務管理信息化建設的挑戰。預算管理一體化系統將預算編制、預算執行、決算和財務報告、資產管理、債務管理等業務環節按一個整體進行整合規范，但是各高校校情不盡相同，財務信息化水平參差不齊，財務管理軟件種類繁多，軟件功能、數據、接口千差萬別，財務數據缺乏標準性，再加上信息化建設資金有限、市場規模不夠、相關專業人才匱乏等原因，高校財務信息化普遍滯后，既要補歷史欠賬，又要高標準完成新的要求，還要求少花資源，這對高校的系統建設、開發、應用都帶來新的挑戰。

2.對省屬高校現有財務流程的挑戰。預算管理一體化系統下預算調整和調劑、會計核算、以支定收等業務處理變化很大。例如，不少高校現有流程中收入核算與支出核算是分開的，經費多一些的高校甚至是分科室核算的。發生一筆教學差旅費1 萬元，用財政撥款報銷支付，原來核算流程為：財務會計處理，借記“業務活動費用——教學活動費——差旅費”科目1 萬元，貸記“零余額賬戶用款額度”科目1 萬元；預算會計處理，借記“事業支出——教學支出——差旅費”科目1 萬元，貸記“資金結存——零余額賬戶用款額度”科目1 萬元。定期或年底，根據“財政授權支付額度到賬通知書”，財務會計處理，借記“零余額賬戶用款額度”科目1 萬元，貸記“財政撥款收入”科目1 萬元；預算會計處理，借記“資金結存——零余額賬戶用款額度”科目1 萬元，貸記“財政撥款預算收入”科目1 萬元。而預算管理一體化系統用預算指標和用款計劃“雙控制”的機制控制資金支付，代理銀行不再向學校發送額度到賬通知書，不再區分財政直接支付和授權支付。會計核算時財務會計處理：借記“業務活動費用——教學活動費——差旅費”科目1 萬元，貸記“財政撥款收入”科目1 萬元；預算會計處理：借記“事業支出——教學支出——差旅費”科目1 萬元，貸記“財政撥款預算收入”科目1 萬元。這些業務處理的變化，對高校財務現有的業務切塊、科室劃分、崗位設置都提出了挑戰，需要高校認真梳理預算管理一體化系統，進行流程再造。

3.對省屬高校現有預算管理水平的挑戰。四川省屬高校部門預算編制工作一般于每年8 月陸續開始，除了人員類項目、定額公用經費項目預算編制較準確外，其余項目支出預算編制的準確性、科學性有所提高。目前四川省高校預算管理普遍重資金分配輕績效管理、預算編制不夠科學、預算執行易出偏差、預算調整時常發生。下一步省財政廳會逐步將省屬高校所有部門預算資金納入預算管理一體化系統管理，使用電子憑證支付，到那時高校沒有了自有資金的補充、調劑，對預算收入、預算支出管理的約束性、前瞻性、準確性、匹配性都提出了挑戰。

（三）優勢

1.省屬高校事業活動穩定性高、預見性強。我國新時期高等教育具有人才培養、科學研究、社會服務、文化傳承創新四大功能，除基本建設情況外，高校開展的事業活動年度間變動不大，主要是預算中人員類項目、運轉類項目、特定目標類項目、金額、業務等。在現行省財政預算績效管理已經對省級財政資金政策支出績效、部門整體支出績效、項目支出績效進行評價及結果運用的情形下，可以較為穩定地預見高校活動及資金開支。

2.高校尚有實有資金賬戶和歷史存量資金。高校除了零余額賬戶外還會有財政專戶、實有資金戶、工資代發戶等銀行賬戶，歷年高校鼓勵創收開展的各項社會服務也形成了一些存量資金。預算管理一體化雖是實現“國家財政資源統籌”戰略意圖的有效途徑，但是它的完善和最終達到“全國一盤棋”的國家治理效果需要時間。在學習理解預算管理一體化各個模塊時，在思考架構預算管理一體化和現有財務信息系統整合時，高校還可以用自有資金及賬戶用于調劑和補充，某種程度上較之于其他行政事業單位，為高校優化預算管理提供了時間和空間優勢。

（四）劣勢

1.省屬高校財務部門開展財務管理缺乏校內合作伙伴。高校領導普遍關注教學質量及科研成果，對財務管理的重要性和價值相對忽略，校內學院和部處長期和財務部門溝通不夠，造成財務部門預算編制、管理“孤軍奮戰”的現象。

2.省屬高校財務管理人才匱乏。預算一體化管理改革對財務人員的業務能力水平提出了相當高的要求，高校既懂財務又懂信息技術的財會人員缺乏，招聘復合型人才也比較困難，加強培訓促使現有人員中的部分實現轉型也需要3-5 年甚至更長的時間。軟件公司、財政部門主管部門的培訓，能讓財務人員知道怎么做、為什么要這樣做，但是到日常工作中能熟練地做、反復地做、正確地做還需要財務人員與系統磨合。而且高校長期缺乏能統籌帶領學校財務信息化建設、財務風險管理、業財融合的復合型財務人才，給高校開展全局性財務管理活動帶來了不利的影響。

3.省屬高校現有財務信息化水平偏弱。智能會計憑證生成、網上預約報銷、線上開票、線上繳費等系統的建設在一定程度上提高了高校的財務核算效率、豐富了財會服務手段，然而在財務管理駕駛艙、全面預算績效管理系統、財務報表及分析系統等方面相對滯后，財務信息化手段輔助決策和優化資源配置的能力偏弱。省內各高校財務管理信息化基本處于“財務網絡化”階段，個別高校處于從“財務網絡化”向“財務集成化”的轉型階段，尚未有高校進入“財務智能化”階段，財務信息化水平參差不齊，財務管理軟件種類繁多，軟件功能、數據、接口千差萬別。而預算管理一體化將規則嵌入系統流程強化制度執行力，強化全國“一盤棋”“標準化”思想，各高校現有財務信息化水平承接預算管理一體化的逐條規范和技術標準尚有相當差距。

4.省屬高校能用于優化財務管理的資源有限。高校財務部門雖然管理全校經費，但是高校用于建設發展財務管理的經費卻相當有限。在四川省生均財政撥款十年未調增的情況下，省屬高校各類人員經費、學生資助、保障性教學科研支出等剛性支出有增無減，省屬高校普遍收支矛盾突出，高校只有通過銀校合作，從銀行爭取一些資源支撐財務管理建設。但隨著預算管理一體化系統對全口徑預算收支的監管，留給高校優化財務管理的資源越發有限。

三、基于預算管理一體化四川省屬高校優化財務管理的建議

（一）動態平衡對內對外財務管理的關系

把握預算管理一體化建設契機，能夠充分利用各個方面、各個環節的優勢，高校既可充分發揮預算管理一體化系統標準度高、可比性強的優勢開展財務會計標準化建設，滿足對外財務的要求，又可充分發揮自身已有管理系統適配度高、靈活性強的特點開展管理會計、成本會計，滿足對內管理的需求。建議高校在全口徑收支預算下，繼續同步采取“部門預算+校內預算”的模式，部門預算嚴格執行財政部和省財政制度，在預算管理一體化系統各個模塊中“齊步走”完成預算管理各項細分工作和標準流程；校內預算是部門預算的精細化和個性化，以滿足學校對內管理的需求。例如部門預算雖實行項目化管理，學校經費分為人員類項目、運轉類項目、特定目標類項，踐行“先有項目再有預算”的原則，但是學校管理一般會基于學生人數、教職工人數及定額標準撥付校內單位的公用教學業務費、學生活動費等沒法歸入某類項目，還需要校內預算系統將部門運轉類項目統籌二次分配到各校內單位。又如特定目標類高校共建與發展專項資金，一般會中途追加下達預算，但是學校全年的工作計劃是在年初就已經安排，又不能預算“兩張皮”，怎么辦呢？這也需要年初編制預算時，同步在校內預算系統“兩上兩下”，一上時只報項目需求、事前評估結論和績效目標指標，年初預算評審予以安排經費的項目在二上時才詳細填報測算明細。高校共建與發展專項資金追加下達時，一上報了年初沒有安排，已經儲備在庫中的項目，學校則可以依據年度工作計劃的輕重緩急統籌予以安排經費，或者對年初用自有資金安排的項目用中途追加下達的專項資金予以資金來源的變更。又如會計核算，最好的解決方案是財政部門協調系統開發公司開放系統數據導出接口，在沒有開放接口的情況下，各所高校現有核算系統都有比較適配的輔助核算體系，相較于一體化系統中單位會計核算模塊比較單一的輔助項目，現有的核算系統更能滿足學校對內管理對財務數據的需求，就需要高校調整人員配置、核算流程、憑證傳遞等，平衡兩套核算體系的關系。

（二）加強預算績效管理

提升財政預算管理現代化水平，必須全面推進預算績效管理，緊緊圍繞預算管理的“事前、事中、事后”各環節，逐步建立“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”的全過程預算績效管理機制。四川省財政廳、教育廳已于2018 年對高校財政撥款試點基礎撥款加績效撥款模式，建立量化指標體系考核各高校工作，根據考核結果分檔確定績效撥款，且每年還在探索完善。四川省財政廳連續多年開展部門支出、政策支出和項目支出績效評價，并將評價結果與財政撥款掛鉤，全方位的監管財政資金使用效益。根據財政廳工作要求，近幾年，各省屬高校預算績效管理有所加強，但這主要是因為財政廳和教育廳的預算績效管理的要求提高了，屬于被動響應的客觀結果，只有很少高校基于學校內涵式發展和現代化治理的角度，主動加強預算績效管理。四川省高校需要戰略上高度重視預算績效管理，成立一把手擔任組長的預算績效管理工作領導小組；戰術上結合各學院、各部處情況“一院一策”，基于充分調動校內各單位的教學科研積極性的目的，爭取其理解支持后全過程的嚴格執行和結果運用；戰法上動態豐富完善績效考核指標和方法體系，建立縱橫向和里外交錯的溝通反饋體系，優化績效管理硬軟件等。

（三）提高財務管理信息化水平

國家實施預算管理一體化，就是以系統化思維整合預算管理全流程，將管理規則嵌入信息系統，構建現代信息技術條件下“制度+技術”的管理機制，以全面提高各級預算管理規范化、標準化和自動化水平。作為制度規范、標準流程在信息化建設方面的具體呈現，財務管理信息化建設的基本理念和宗旨、建設思路必須要與學校財務管理制度和模式相適應。首先是財務內部系統的整合，高校現有預算管理系統與賬務核算系統需要實現互聯互通，財務核算要在預算控制的基礎下進行，財務核算形成的支出要反饋到預算管理系統，實時反映預算增減變化及余額。其次是校內跨部門的數據共享平臺搭建，推進校內各個部門系統與財務內部系統的數據共享，構建業務信息和財務信息的共享體系以及數據分析與決策支持模塊，實現業財融合。最后是高校現有各類系統整合取舍，推進與中央、省級預算管理一體化系統的對接與融合。在資源有限的情況下，高校提高信息化水平要盡量整合已有系統、開放數據接口，突破系統壁壘。

（四）加強財務隊伍建設

預算管理一體化對高校財務隊伍提出了復合型的要求，高校應從以下幾個方面加強隊伍建設。一是重視財務人員職業生涯規劃。由于事業編制的壓縮，目前省內高校新進的財務人員多為非編人員，一般有校聘、項目聘、部門聘、勞務派遣等多種用工形式。近年隨著財務工作的重要性上升、安全性要求提高等多種因素，人事財務關鍵崗位不得任用聘用人員對財會人員職業造成影響，合理地為財務人員做職業生涯規劃，讓其可預期自己職業發展的方向和可能性，進而去學習、提高、轉型，可以穩定財務隊伍。二是加大培養復合型靈動型財務人才力度，高校財務人員不僅要熟練掌握財務專業知識、懂得操作數據信息化工具，還應適當擴大其他領域、跨界知識儲備，例如將財務報銷流程制作成小視頻或者直播可以豐富與師生的溝通途徑。三是積極推進財務隊伍的數字化轉型，隨著大數據和智慧時代的到來，傳統結構化的數據服務需求大大減少，高校財務部門應系統化地向數據分析挖掘（科員）、管理決策支持（科長）、戰略發展規劃（處長）等崗位轉型。

當前，我國財稅體制改革已進入深水區，高校治理作為國家治理體系中的重要組成部分，關乎黨中央決策部署的貫徹執行效果。綜上所述，基于當前預算管理一體化的改革，結合省屬高校自身的優劣勢，學校決策層要從提高治校能力和治理水平的高度，自上而下地充分把握機遇、化挑戰為動力，優化財務管理。具體到財務部門，一方面隨著內部控制的完善和財務分工細化，要加強內部系統的溝通協調，另一方面隨著預算績效管理的推動，財務管理向業務前端和后端延伸，加強與學院部處的聯通共享。這樣，才能逐步形成立體化、網絡化、全覆蓋的財務管理體系，真正為省屬高校現代化治理優化資源配置、提高財務分析和決策支撐能力。