“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革績效對比分析與改進(jìn)措施
——以浙江省杭州市臨安區(qū)為例

章宇萍 杭州市臨安區(qū)人民政府錦南街道辦事處

一、臨安區(qū)執(zhí)法改革基本情況

“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革是習(xí)近平總書記高度重視、親自批準(zhǔn)推進(jìn)的一項(xiàng)重大改革，也是習(xí)近平總書記和黨中央交給浙江的一項(xiàng)重大政治任務(wù)。自改革以來，臨安區(qū)成立了由區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)任雙組長的改革領(lǐng)導(dǎo)小組，由區(qū)綜合行政執(zhí)法局、區(qū)委編辦、區(qū)司法局牽頭全面推進(jìn)各項(xiàng)改革工作。

（一）完善組織架構(gòu)

2022 年5 月5 日，《杭州市臨安區(qū)推進(jìn)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革實(shí)施方案》以區(qū)政府名義正式印發(fā)，整合住建、水利、民政、能源及人社5 支專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍，構(gòu)建形成了“1+8”的行政執(zhí)法體系；召開全區(qū)“大綜合一體化”行政執(zhí)法改革推進(jìn)會，調(diào)整區(qū)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)名稱、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制，將杭州市臨安區(qū)城市管理局更名為杭州市臨安區(qū)綜合行政執(zhí)法局，加掛杭州市臨安區(qū)城市管理局、杭州市臨安區(qū)綜合行政執(zhí)法指導(dǎo)辦公室牌子；設(shè)立區(qū)行政執(zhí)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮中心，統(tǒng)籌本行政區(qū)域執(zhí)法、監(jiān)管計(jì)劃，管理考核轄區(qū)內(nèi)執(zhí)法檢查、執(zhí)法協(xié)作等活動。同時，全面梳理執(zhí)法事項(xiàng)，形成“1+3”全覆蓋的執(zhí)法事項(xiàng)管理體系，按照基層管理迫切需要且高頻多發(fā)、易發(fā)現(xiàn)易處置、專業(yè)要求適宜以及“成熟一批、賦權(quán)一批”的原則，逐步審慎推進(jìn)其余鎮(zhèn)街的賦權(quán)工作，最終達(dá)到鎮(zhèn)街賦權(quán)全覆蓋。

（二）下沉執(zhí)法力量

一是構(gòu)建“金字塔型”行政執(zhí)法體系，下沉執(zhí)法人員465 人，下沉比率69.3%，完成65%下沉鎮(zhèn)街的目標(biāo)，黨組織關(guān)系予以劃轉(zhuǎn)，“黨建+執(zhí)法”有序推進(jìn)。通過兩輪賦權(quán)鎮(zhèn)街工作，12 個鎮(zhèn)街以自己的名義進(jìn)行執(zhí)法，鎮(zhèn)街執(zhí)法事項(xiàng)多的有307 項(xiàng)，少的有64 項(xiàng)，完成第一輪鎮(zhèn)街賦權(quán)實(shí)施情況評估工作，基本滿足鎮(zhèn)街執(zhí)法需求。二是深化鎮(zhèn)街“一支隊(duì)伍管執(zhí)法”，以賦權(quán)、派駐、聯(lián)系等多種形式整合鎮(zhèn)街執(zhí)法資源；推進(jìn)執(zhí)法監(jiān)管事項(xiàng)100%上平臺，實(shí)現(xiàn)行政檢查和處罰辦案全程網(wǎng)辦、自動留痕；常態(tài)化開展“綜合查一次”，拓展執(zhí)法監(jiān)管“一件事”場景應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)“進(jìn)一次門、查多項(xiàng)事、一次到位”。

（三）執(zhí)法效能顯現(xiàn)

一是賦權(quán)鎮(zhèn)街監(jiān)管執(zhí)法更有力。截至2023 年8 月，去年賦權(quán)的5 個鎮(zhèn)街辦理賦權(quán)案件1877 件，城市管理、建設(shè)、林業(yè)領(lǐng)域辦案量較大。基本實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)街監(jiān)管執(zhí)法一氣呵成，執(zhí)法隊(duì)員一專多能，領(lǐng)導(dǎo)指令一鍵生成，部門響應(yīng)一令直達(dá)。二是跨層級指揮統(tǒng)籌更順暢。區(qū)行政執(zhí)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮中心有效運(yùn)行“三位一體”工作機(jī)制，打通指揮調(diào)度、法制保障和執(zhí)法監(jiān)督全鏈條，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法行為可視化指揮、全過程保障及可溯源監(jiān)督。三是基層實(shí)戰(zhàn)實(shí)用更有效。青山湖街道持續(xù)優(yōu)化“五級金字塔型”執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，獲評2022 年全省“最佳實(shí)踐”；錦城街道綜合行政執(zhí)法中隊(duì)獲評2022 年度全省“楓橋式中隊(duì)”；錦南街道“網(wǎng)絡(luò)+執(zhí)法”有效提升網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管能力。

二、改革績效對比分析

臨安區(qū)于2022 年5 月5 日印發(fā)改革方案，全面推進(jìn)“大綜合一體化”改革，因此績效對比分析采用的實(shí)驗(yàn)組為改革后時間段（2022.6.1—2023.5.31）的系統(tǒng)和訪談數(shù)據(jù)，對照組為改革前時間段（2021.6.1—2022.5.31）的系統(tǒng)和訪談數(shù)據(jù)。在對隊(duì)員進(jìn)行績效分析時，系統(tǒng)內(nèi)調(diào)取改革后（2022.6.1—2023.5.31）臨安區(qū)全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法人員共計(jì)465 名執(zhí)法隊(duì)員的數(shù)據(jù)分析，為方便績效對比，改革前（2021.6.1—2022.5.31）數(shù)據(jù)也由此465 名執(zhí)法隊(duì)員數(shù)據(jù)構(gòu)成。

（一）行政執(zhí)法精度有效提高

根據(jù)改革前和改革后的系統(tǒng)數(shù)據(jù)對比分析發(fā)現(xiàn)：采用“綜合查一次”檢查能有效減少擾企。改革后，跨部門聯(lián)合檢查、跨部門雙隨機(jī)檢查比例持續(xù)提高，減少單部門專項(xiàng)檢查，提升檢查效能，減少干擾企業(yè)3377 次。跨部門聯(lián)合雙隨機(jī)監(jiān)管率從15.33%提高至25.22%，改革后部門和鎮(zhèn)街聯(lián)合檢查達(dá)到5445 戶次，跨部門聯(lián)合監(jiān)管檢查戶次比2022 年同期增長12 倍，跨部門“綜合查一次”實(shí)施率達(dá)到75.88%，工作合力持續(xù)加強(qiáng)。重復(fù)檢查率從24.2%下降13.3%（系統(tǒng)無法直接獲得，采用抽樣數(shù)據(jù)），問題檢出率從17.91%提高至20.38%，雙隨機(jī)檢查率從33.23%提高至62.78%、檢查轉(zhuǎn)案件率從2.16%提高至5.24%。

（二）營商環(huán)境優(yōu)化得到體現(xiàn)

臨安區(qū)司法局出臺《臨安區(qū)涉企類行政執(zhí)法“慎立案慎處罰”指導(dǎo)意見》，強(qiáng)化柔性執(zhí)法理念；各鎮(zhèn)街執(zhí)法隊(duì)開展“致一封信、上一次門”行動，聽取企業(yè)訴求，開展執(zhí)法普法，推進(jìn)“罰前必告知”和包容審慎執(zhí)法。全面梳理各執(zhí)法部門輕微違法“首違免罰”清單，在生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管等8 個領(lǐng)域262 個事項(xiàng)落實(shí)輕微違法首違免罰工作。市場監(jiān)管系統(tǒng)案件量從601 件下降至455 件。全區(qū)大綜合一體化執(zhí)法系統(tǒng)簡易案件量從7690件下降至4866 件，普通案件量從4508 件下降至2693 件。在垃圾分類、非機(jī)動車等執(zhí)法事項(xiàng)上作出“不予處罰”決定424 件，體現(xiàn)人性化執(zhí)法，形成輕微違法、監(jiān)管執(zhí)法協(xié)作機(jī)制。開展行政處罰信用主動修復(fù)，做到行政處罰“三告知”：普法時告知、處罰時告知、可修復(fù)告知，及時幫助企業(yè)修復(fù)信用148 件次，主動告知市場主體開展信用修復(fù)1000 多家次。

（三）執(zhí)法人員績效兩極分化

從總體數(shù)據(jù)來看，改革有助于區(qū)級執(zhí)法效能的提高，執(zhí)法人員掌上執(zhí)法參與率從47.1%提高至69.2%，發(fā)現(xiàn)問題后續(xù)處置率從74.1%上升至90.14%。但對所有執(zhí)法人員檢查戶次數(shù)進(jìn)行深度分析顯示，改革前檢查戶次標(biāo)準(zhǔn)偏差為84，改革后標(biāo)準(zhǔn)偏差為158，年人均檢查戶數(shù)極值差距從608 戶上升至1261 戶。數(shù)據(jù)離散愈大，意味著執(zhí)法人員出勤率兩極分化愈嚴(yán)重，所謂“旱的旱死、澇的澇死”。改革后仍有143 名執(zhí)法人員檢查戶次為0，有43 名執(zhí)法人員檢查戶數(shù)為1 戶；10%的執(zhí)法人員完成了全年78.5%的檢查量。除去38%的管理層和內(nèi)勤，仍有一半的執(zhí)法人員處于閑置或半閑置狀態(tài)。全區(qū)行政執(zhí)法年度檢查次數(shù)從1.24 萬次上升至1.96 萬次，而系統(tǒng)內(nèi)的重復(fù)檢查率呈現(xiàn)下降趨勢，說明對執(zhí)法對象的檢查覆蓋面更廣、任務(wù)量更多了。這也是造成執(zhí)法人員績效兩極分化的原因之一。

（四）制度建設(shè)實(shí)現(xiàn)從無到有

一是建立考核機(jī)制。區(qū)執(zhí)法指導(dǎo)辦建立對18 個鎮(zhèn)街的年度考核機(jī)制。各鎮(zhèn)街內(nèi)部均已建立下沉人員鎮(zhèn)街考核機(jī)制，鎮(zhèn)街值班值守、補(bǔ)貼待遇等措施得到落實(shí)。人員黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任進(jìn)一步明確，有效防止“兩頭管”或“無人管”。二是全面落實(shí)執(zhí)法全過程記錄制度和行政執(zhí)法公示制度。建立執(zhí)法全過程記錄制度和行政執(zhí)法公示制度，實(shí)現(xiàn)全程留痕、可追溯、可追責(zé)。三是初步建立培訓(xùn)制度。全區(qū)按計(jì)劃推進(jìn)執(zhí)法隊(duì)伍培訓(xùn)，相繼開展全區(qū)鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法隊(duì)的執(zhí)法辦案能力提升培訓(xùn)班、執(zhí)法類公務(wù)員分三批專題輪訓(xùn)、賦權(quán)鎮(zhèn)街法制員全員培訓(xùn)、“互學(xué)互看”周五法制學(xué)習(xí)日等各類培訓(xùn)。四是建立區(qū)法治保障中心。匯集“1+8”行政執(zhí)法骨干，對已經(jīng)賦權(quán)鎮(zhèn)街的疑難案件進(jìn)行會商、審核、把關(guān)。

三、存在的問題

（一）頂層指標(biāo)設(shè)計(jì)不合理，線上線下“兩張皮”

根據(jù)市場監(jiān)管部門的雙隨機(jī)檢查工作要求，全區(qū)執(zhí)法檢查的雙隨機(jī)率應(yīng)達(dá)到60%以上，行政檢查過程中的“專項(xiàng)檢查”“綜合查一次”“即時檢查”“協(xié)同巡查”等檢查方式均會拉低雙隨機(jī)率的指標(biāo)，根據(jù)現(xiàn)行的“大綜合一體化”系統(tǒng)平臺設(shè)計(jì)，鎮(zhèn)街尚不能發(fā)起雙隨機(jī)檢查。因此為確保雙隨機(jī)檢查率達(dá)標(biāo)，2023 年5 月以來各鎮(zhèn)街按上級要求開展的每周“綜合查一次”行動及日常執(zhí)法檢查通常選擇線下進(jìn)行。為進(jìn)一步降低重復(fù)執(zhí)法率，在開展全覆蓋檢查任務(wù)時也通常選擇線下進(jìn)行。

（二）監(jiān)管與執(zhí)法相混淆，管執(zhí)銜接制度未確立

監(jiān)管與執(zhí)法以何為界、如何有效銜接成為首要問題。監(jiān)管部門將事項(xiàng)下放后，部分存在“一放了之”“以查代管”現(xiàn)象，忽視日常巡查、監(jiān)管、督促、協(xié)調(diào)職責(zé)，造成了因執(zhí)法權(quán)轉(zhuǎn)移而帶來的監(jiān)管缺位。譬如2023 年臨安區(qū)鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法隊(duì)對餐飲行業(yè)開展了至少4 次全覆蓋檢查。由于牽頭的部門單位不同，整治時間不同，鎮(zhèn)街執(zhí)法隊(duì)作為最后的兜底單位，以執(zhí)法代替監(jiān)管開展重復(fù)檢查已成為常態(tài)。

（三）執(zhí)法隊(duì)伍能力不強(qiáng)

行政執(zhí)法隊(duì)伍能力及現(xiàn)有執(zhí)法環(huán)境與一專多能的要求存在差距。行政處罰案件的復(fù)議糾錯、訴訟敗訴仍然存在，執(zhí)法的力度和溫度把握仍有不到位。下沉人員配置不夠強(qiáng)，下沉人員返流現(xiàn)象時有發(fā)生，鎮(zhèn)街下沉人員補(bǔ)缺不夠及時，造成賦權(quán)鎮(zhèn)街監(jiān)管執(zhí)法力量不足。除城管中隊(duì)100%下沉以外，一些部門選擇將年齡偏大、退二線的“養(yǎng)老型”干部下沉，“養(yǎng)老型”執(zhí)法人員的下沉?xí)觿?zhí)法隊(duì)伍績效兩極分化。法制審核不完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍缺乏法制審核人員。目前，全區(qū)在崗的法制審核人員中具有法律職業(yè)資格的比例低于30%，鎮(zhèn)街法制審核力量配備不足，難以做到全科全能，辦理案件的違法風(fēng)險較高。

（四）編制未劃轉(zhuǎn)，“雙重管理”的難題仍未破解

由于執(zhí)法人員編制未劃轉(zhuǎn)，涉及執(zhí)法人員職務(wù)職級晉升、崗位輪轉(zhuǎn)調(diào)動仍由部門主導(dǎo)。在實(shí)際運(yùn)行中，部門未經(jīng)鎮(zhèn)街同意，擅自調(diào)整下沉人員的情況依然存在，下沉人員指揮管理“鎮(zhèn)街為主、部門為輔”的運(yùn)行機(jī)制未落地。鎮(zhèn)街對下沉人員指揮和管理力度不足，力量統(tǒng)籌不暢，易造成下沉人員歸屬感不強(qiáng)和多頭指揮現(xiàn)象。

四、相關(guān)建議

（一）優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，強(qiáng)化制度保障

深化區(qū)行政執(zhí)法統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮中心運(yùn)行機(jī)制，集成區(qū)級執(zhí)法指揮功能，或升級管執(zhí)銜接的牽頭協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，調(diào)整為更高層面的議事指導(dǎo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行牽頭協(xié)調(diào)，以便更加權(quán)威、高效地統(tǒng)籌各部門間的聯(lián)動工作。建立管執(zhí)銜接制度，統(tǒng)籌監(jiān)管任務(wù)，執(zhí)法系統(tǒng)設(shè)置應(yīng)當(dāng)區(qū)分監(jiān)管與執(zhí)法不同的檢查需求，并要求所有檢查均使用掌上執(zhí)法系統(tǒng)，避免線下重復(fù)檢查發(fā)生。爭取鎮(zhèn)街綜合行政執(zhí)法編制配置。以全省行政執(zhí)法類公務(wù)員改革為契機(jī)，爭取部分執(zhí)法人員編制劃轉(zhuǎn)鎮(zhèn)街并增設(shè)執(zhí)法內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，配備執(zhí)法中隊(duì)長，加強(qiáng)鎮(zhèn)街力量統(tǒng)籌。出臺縣域及鎮(zhèn)街執(zhí)法隊(duì)規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)并同步聯(lián)合財政出臺相關(guān)保障政策，加快完成鎮(zhèn)街執(zhí)法隊(duì)規(guī)范化提升改造，加大對執(zhí)法隊(duì)規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)支撐力度，爭取財政資金保障。

（二）聚焦特色品牌，提升隊(duì)伍凝聚力

在隊(duì)伍建設(shè)方面，制定統(tǒng)一的著裝管理、執(zhí)法裝備配備、鎮(zhèn)街執(zhí)法隊(duì)標(biāo)識標(biāo)牌管理等制度，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街綜合執(zhí)法隊(duì)伍的統(tǒng)一性、規(guī)范性和辨識度，著力創(chuàng)建鎮(zhèn)街執(zhí)法隊(duì)黨建品牌。遵循“執(zhí)法人員全科使用、持證人員輪值上崗、補(bǔ)充力量協(xié)同行動、執(zhí)法人員績效評價”的總體思路，打破條線分割單隊(duì)伍組建模式，全員調(diào)動、合理分配執(zhí)證人員，全面充實(shí)一線執(zhí)法力量。同時，通過黨建結(jié)對，與部門機(jī)關(guān)開展聯(lián)誼共建，彌補(bǔ)自身執(zhí)法力量不足的缺陷。聚焦高頻事項(xiàng)和高頻區(qū)域，結(jié)合每月例會，實(shí)施每月一訓(xùn)制度，可邀請部門執(zhí)法專家開展執(zhí)法事項(xiàng)、流程、風(fēng)險點(diǎn)等專題培訓(xùn)，采用以案說法、現(xiàn)場教學(xué)、虛擬執(zhí)法等模式實(shí)現(xiàn)賦權(quán)事項(xiàng)和執(zhí)法人員培訓(xùn)兩個全覆蓋，著力打造一專多能的全科型執(zhí)法隊(duì)伍，確保賦權(quán)事項(xiàng)接得住、管得好。

（三）打破物理阻隔，健全執(zhí)法體系“一套流程”

要充分發(fā)揮鎮(zhèn)街基層社會治理中心的高效指揮、數(shù)字流轉(zhuǎn)等治理效能，打通基層治理平臺與行政執(zhí)法的銜接壁壘，發(fā)揮街道綜合信息指揮室“一個大腦”作用，建立線上“信息匯總—指令交辦—綜合研判—現(xiàn)場執(zhí)法—結(jié)果反饋—督辦考評”的綜合執(zhí)法全流程閉環(huán)新模式，實(shí)現(xiàn)下沉人員從“空間物理融合”到“體制機(jī)制化學(xué)融合”。要明確鎮(zhèn)街執(zhí)法裁量基準(zhǔn)，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章，出臺明確的處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)和鎮(zhèn)街移交部門案件的補(bǔ)充規(guī)定，明確并量化疑難和重大案件移交的尺度與數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，移交相應(yīng)部門處置。建立健全法制審核等配套機(jī)制，鎮(zhèn)街要加強(qiáng)法律類專業(yè)人才的招錄，補(bǔ)強(qiáng)鎮(zhèn)街法制審核力量；在公職律師等專業(yè)審查力量缺乏的情況下，動員基層司法所兼職法制審核力量，可探索建立跨部門、跨層級法制審核協(xié)作制度，推動實(shí)現(xiàn)執(zhí)法全流程規(guī)范高效。

（四）完善執(zhí)法考評考核機(jī)制

將市場監(jiān)管局牽頭的“雙隨機(jī)一公開”執(zhí)法考核與綜合執(zhí)法局牽頭的“大綜合一體化”執(zhí)法考核進(jìn)行統(tǒng)籌，聯(lián)合制定統(tǒng)一且合理的年度執(zhí)法計(jì)劃以及年度考核標(biāo)準(zhǔn)，以免不同部門的考核標(biāo)準(zhǔn)在基層實(shí)踐中互相矛盾。將執(zhí)法對象滿意度納入考核評價。區(qū)級層面應(yīng)開展執(zhí)法對象滿意度問卷測評，將執(zhí)法流程的滿意度、執(zhí)法人員滿意度、對執(zhí)法結(jié)果的認(rèn)可度、線下重復(fù)檢查情況、聽證及行政復(fù)議維權(quán)滿意度等作為指標(biāo)開展測評，增加鎮(zhèn)街對執(zhí)法部門的逆向測評。完善部門監(jiān)管履職考核指標(biāo)內(nèi)容，在量的方面，要引入對監(jiān)管執(zhí)法部門間協(xié)查協(xié)辦、聯(lián)合執(zhí)法、聯(lián)合會商等協(xié)同響應(yīng)方面數(shù)據(jù)的考核；在質(zhì)的方面，要將檢查實(shí)施清單內(nèi)容、案件移送質(zhì)量等納入考核，減少過程損耗，進(jìn)一步提升考核質(zhì)效。此外，還要加強(qiáng)考核結(jié)果的運(yùn)用，切實(shí)發(fā)揮考核的指揮棒作用。