國有文藝院團全面預算績效管理研究
——以D 省國有文藝院團為例

劉曉嘉 廣東星海演藝集團

國有文藝院團在滿足人民群眾日益增長的精神需求方面起著十分重要的作用。2023 年6 月2 日，習近平總書記在文化傳承發展座談會上提出了“第二個結合”重要論述，為國有文藝院團更好地擔負起新的文化使命及推動文化繁榮發展奠定了堅實的理論基礎，此時提出國有文藝院團在全面預算過程中，如何做好績效管理，有著時代性的重要意義。

現階段，在內部控制改革不斷推進的過程中，明確提出了對預算績效管理的要求，這已經成為國有文藝院團內控實施的重要影響因素。根據全面實施預算績效管理的意見可知，要求統籌規劃和合理設計全面預算績效管理。2010 年前后，全國推行了文化體制改革，D 省不少國有文藝院團前身為事業單位，后轉企改制為國有制企業，在此背景下，從國有文藝院團的角度，應注重管理理念的創新深化和轉變，全面分析運行成本、管理效率等方面，做好資產和業務活動的統籌規劃工作，確保單位整體績效水平的穩步提高，并實現資金的高效利用。

一、文藝院團全面預算績效管理的重要性

（一）有利于不斷提高財政資金使用效益

在“放管服”的財政政策大背景下，財政資金的管理逐漸從核算支付監管轉變為績效目標執行效果監控，從事中控制、事后控制逐漸轉變為控制全覆蓋，更加注重績效目標設置與資金使用成果之間的關系。D 省除信息化、基建項目外，“直接支付”類資金減少，“授權支付”類資金比例增多。對資金預算執行的監督，關鍵抓手在于績效管理，將績效管理貫穿于資金預算編制、預算執行和績效評價等財政資金全生命周期，能更加科學地分析資金使用的產出結果和成效。對于文藝院團而言，資金預算的績效管理主要方向是堅持以人民為中心的創作導向，把社會效益放在首位，堅持社會效益和經濟效益相統一[1]。

（二）有利于不斷提升社會監督效能

全面預算績效管理工作的開展，可進一步加強社會監督的作用。面對政府財政資金的收支，公眾的知情權不容忽視，公眾具有了解政府支出資金使用的權利，包括資金的審批、使用程序等。基于社會公眾監督的角度，財政資金使用單位應加大職能的落實力度，合理公開財政資金的使用信息，引導民眾提高對財政資金的了解程度，尤其是財政資金的分配及使用效率等情況。全面預算績效管理工作的實施，有助于落實預決算的透明化、公開性原則。目前，D 省轉制國有文藝院團已在部門年度預算中公開了財政資金預算項目名稱及項目績效執行成果。

（三）有利于不斷強化風險防御能力

由于風險隱患是難以避免的，國有文藝院團必須增強風險防御能力和意識，在全面預算績效管理工作的開展過程中，顯著提高單位的內控水平，從而為風險防御能力的提升助力。其中，在全面預算績效管理工作中，可將其與預算控制、績效考評控制緊密結合，有效落實全面預算管理制度，將預算控制的要求執行到位，保證相關責任主體的職責、權限在預算執行活動中得以體現。同時，通過緊密結合預算管理制度和預算執行的內容，助力國有文藝院團合理分解全面預算績效管理目標，通過層層下達，使具體的目標程序得以順利執行。

二、文藝院團全面預算績效管理現狀

（一）全面預算績效管理體系有待進一步完善

現階段，一些省份的國有文藝院團的全面預算績效管理工作仍然在不斷探索，在預算編制、執行、監控等各環節均存在一些缺漏。

一是實施細則的完善程度較差，沒有形成獨立的績效管理實施辦法，關于財政資金的績效管理表述主要來源于預決算管理制度。

二是預算編制與實際情況并不相符，財務部門往往需要負責編制預算工作，與其他部門的配合度較差，一定程度上造成預算編制并不符合單位的長期績效目標，兩者之間的偏差較為嚴重。

三是預算執行過程中的監控還不完善，D 省依靠“數字財政”系統，能加快預算單位的實時支出進度，文化主管部門每月對照支出序時進度對預算單位的支出情況進行通報，要求各預算單位定期研究資金使用計劃，但實際工作往往變成財務部門倒逼業務部門執行支出任務。這與設立資金的績效目標出發點不同。

四是缺少完善的預算績效評價，其中，一些單位對全面預算績效管理存在著一定的認知誤區，對績效考核得分的重視度過高，而對于指標的制定則不夠重視。其中，在指標設置方面，一些文藝院團要想提高指標得分，就必須降低指標值水平，這樣就無法體現真實的業務進展成果。

（二）簡化預算編制造成績效目標設置粗放

從D 省近年來預算編制流程的便捷化發展趨勢來看，傳統的預算流程已經從“一上”“一下”“二上”“二下”四過程轉變為項目庫常年開放，“一上”和“一下”合并開展，“二上”后再根據實時的財政狀況對不同類型的財政資金進行調整，“二上”后即能確定下年部門年初的預算金額，并可加快開展各項任務和工作[2]。

在此背景下，往往會出現以下問題。

一是預算編制過程的簡化和集中任務的緊迫性，導致工作重點傾向于按預算當年控制數編制部門預算項目，往往忽略編制績效目標的重要性。

二是無法完全落實“零基預算”構想，特別是在“后疫情時代”，年初預算只減不增的總基調不變，項目金額維持原有規模不變，很難實現新增需求，績效目標未能突出預算當年新增的重點工作任務。

三是部門年度預算做到了全覆蓋，但部門整體績效目標暫未落實到位，部門總結及次年重點工作計劃編制時間往往與年度預算流程存在偏差。

（三）績效指標體系有待規整

依托“數字財政”系統，D 省各部門建立了常用指標庫框架，主要包括產出指標、效益指標、成本指標及可持續指標等幾類，但仍存在不少改善空間。

首先，指標冗余，指標質量參差不齊，目前暫未進行總結歸納，文化部門內部未形成標準通用指標體系。

其次，系統錄入人員沒有找尋到項目績效指標規律，往往無法總結關鍵的必選指標，指標填報及目標值設置質量不高。

最后，根據文藝院團的生產運營特點，加上填報人員為減輕財政資金項目支出和績效自評壓力，選擇的可量化指標不足；進行績效評價時，大多用描述性指標判斷項目績效成果。

（四）績效評價結果應用難以全面落地

要想提高預算績效管理水平，預算績效評價結果的應用也是至關重要的，其可為單位的健康發展奠定良好的基礎。但是實際上，部分單位在制作績效評價報告時，即使結合了預算管理要求，也很難保證評價結果應用的合理性與科學性。

首先，預算績效評價報告的可比性缺失，績效評價體系的專業性難以保證，并且在設置預算績效管理目標時，并不相符相關科學性要求，很難正確指導預算績效評價工作，從而不利于最終工作效果的提升。

其次，部分單位尚未實現預算績效評價結果的合理利用，不僅不利于反饋體系的構建，而且績效評價結果也不符合預算績效管理要求，績效評價報告尚未實現在第一時間向相關部門反饋，進而難以正確修改其反饋結果。D 省財政部門和文化主管單位每年組織財政資金績效自評和重點項目績效評價檢查，逐步改善以上現狀。

再次，掛鉤機制較不完善。績效評價結果與預算管理規劃之間的差距較大，績效評價的形式化突出，無法將績效考核和績效結果相結合。D 省為改變此現象，近年來提出“四掛鉤”的理念，已逐步將預算安排與項目入庫、執行進度、績效評價結果、審計意見指標掛鉤[3]。

最后，在傳統事業單位管理觀念與現代化企業管理理念的碰撞中，在個人績效考核結果較差的情況下，單位的處罰力度也較弱，導致文藝院團內部各個部門的預算績效考核意識無法形成。

（五）資金撥付方式導致績效管理動力不足

D 省在2010 年左右實行了文化體制改革，大多數國有文藝院團前身為事業單位，存在接受政府補助的慣性。在此背景下，目前文化主管部門主要還是通過撥款方式下達部門預算經費和專項資金，安排以社會效益為主的創排和演出任務，在行業專項資金使用管理辦法不完善的前提下，受制于通用的專項資金管理辦法，而國有文藝院團屬于人力資源密集型行業，各類舞臺演藝臺前幕后主要靠“人”產出。而一般項目的績效指標無法體現人力價值，結果變成有錢不能花、不敢花，造成留存下來的資金“虛大”了國有資產的保值增值，難以培養國有文藝院團的造血能力，項目績效管理原生動力不足。此外，資金撥付方式缺乏前瞻性、計劃性，往往同一個項目，在不同部門的可分配資金中，前后多次安排，導致文藝院團設置同質項目的績效目標時，難以對其進行區分，資金績效自評報告重疊冗余。

三、文藝院團全面預算績效管理的未來發展方向

（一）加強全面預算績效管理體系建設

一些單位缺乏完善的全面預算績效管理體系，所以，應不斷完善全面預算績效管理實施細則，提高對各個環節的重視程度，如預算編制、執行、監控等，并結合績效考核思維，進一步優化相關實施細則，加大監控管理力度。近年來，D 省財政和文化主管部門聘請第三方在項目入庫集中階段，開展績效目標設置審核，及時溝通反饋項目績效信息，取得了初步成效，有助于文化主管部門探索資金分配的合理性，有助于國有文藝院團積累預算績效管理經驗。同時，在預算績效考核方面，應加強事前、事中等全面性的積極滲透，尤其在預算編制、預算執行等環節。

除此之外，通過對單位預算編制要求進行分析，應緊密結合預算績效評價結果與資金安排，預算績效也要緊密配合部門預算，根據當年部門的預算執行情況，再加上與績效評價結果的緊密結合，為下一年度預算規模的確定提供合理的依據。加強項目績效與預算安排的相互聯系，可以防止不必要項目的產生，合理利用好財政資金。而對于重要的項目，應進行實時跟蹤，提高對其執行效果的關注度。如果項目的績效較低，可不再繼續進行；如果項目的績效可進一步提升，應不斷加以改進，并加強監督。

（二）預算編制、績效管理與重點工作規劃深度融合

對于一般事業單位來說，在開展部門預算管理工作時，應將其與財政總預算緊密結合，既要對當年的財政預算目標進行深入分析，也要考慮當年單位的重點任務及相關部門的長期規劃。對于文藝院團而言，要落實上述要求絕非易事。

文藝院團的創作周期與自然年份存在一定差異，就D 省而言，個別大型劇目創作可能需要經過一兩年的采風、創作、排練、打磨、提升等過程，與固定時間的年度部門預算存在時間上的差異。但近年來，D 省已取消對項目入庫的時間限制，項目庫常年開放，文藝院團可結合自身工作任務要求，隨時進行項目入庫。

項目資金入庫工作往往由財務人員負責，近年來，D 省文藝院團逐漸探索打破財務部門與劇目創演部門的管理壁壘，讓財務人員理解業務需求，讓創作演出更加符合績效管理規范，但需要一定時間的沉淀和積累。未來可考慮藝術創演部門與財務部門新進人員借調互換學習，加強文藝院團內部各部門的業務交流[4]。

歸納形成文化部門內部績效指標體系，以D 省文化行業在“數字政府”中的指標庫為例，目前指標庫各類指標數量很多，但暫未歸納形成文藝院團的核心類指標。未來可探索要求文藝院團在項目入庫時，設置必選項指標，經過幾年的時間，在績效評價環節，做到在橫縱向維度上比較項目績效執行成效。基于財政部門角度，應落實專業化的指導，積極開展監督檢查工作。

（三）加大預算執行力度

預算執行情況是影響預算績效管理最終效果的重要因素之一。文藝院團應提高對預算管理執行的重視程度，并兼顧文藝院團的業務特點。

文藝院團應從實際情況出發，加強總體預算績效管理目標的制定，將預算執行責任高度明確化，引導相關人員將預算績效管理工作落實到位。D 省正在探索不再硬性要求首付款比例，改為對績效成果的驗收和結項，合理運用“四掛鉤”機制，督促文藝院團加快資金使用進度。

在以文藝院團為主體的預算績效考核工作中，應積極融入預算績效管理，合理劃分崗位職責，使具體業務人員及財務人員明確績效管理責任，重點監督和管理預算資金的使用途徑。

應注重預算執行分析、通報制度的制定，詳細分析預算項目的實際支出與預期計劃。目前，D 省要求各預算單位定期進行預算執行分析，對預算執行情況進行通報，認真研究下一階段的支出目標，保證預算執行中的績效問題得到順利解決。

（四）加強績效評價結果應用

提高對預算績效考核評估的重視程度，建立預算績效評價機制，合理設置預算績效管理目標，嚴格監督和管理預算績效考核過程，做到及時發現問題并解決問題，以預算績效工作結果為參考，實現績效管理報告的順利編制，并要求預算評價部門開展相應的審核工作。

基于預算管理部門的角度，應深入分析反饋結果，將其與績效反饋體系相結合，引導各部門高度明確工作職責，及時完成績效管理工作。各行政部門之間應保持密切的配合，建立聯動機制，促使財政部門、審計部門等發揮出各自的輔導性作用，形成合力，不斷完善績效考核體系[5]。

同時，應加大績效考核監督力度，重點考核績效欠佳的項目。各部門應采取有效的監管手段，合理利用各種資源，以提高單位的經濟效益水平。

（五）轉變資金分配方式

國有文藝院團大多為公益二類事業單位，或經過2010 年改企轉制后成為國有企業，根據《政府購買服務管理辦法（2020 年）》，D 省配套制定了《省本級政府購買服務指導性目錄》，公益二類事業單位、企業可作為政府購買承接單位。每年，國有文藝院團都在不同程度上承擔著上級部門的社會效益任務。以D 省為例，上級主管文化部門可作為購買主體，在不超過采購限額的前提下，試點定向購買國有文藝院團的公共文化服務，包括文化藝術創作、表演及交流服務，群眾文化活動服務等內容，通過這種方式落實文藝院團績效管理要求。這種方式的優勢包括：在簽訂的合同條款里，甲乙雙方通過約定合同權利義務的方式將其與項目績效管理掛鉤，政府作為甲方，督促文藝院團有效履行合同義務，使國有文藝院團在合理支出的同時，產生達成績效目標的原生動力，促進國有資產保值增值的同時，提高文藝院團的生產經營動力，擴大經營利潤。

但與傳統撥款方式相比，還應考慮因創作周期限制，可能會影響預算執行進度，增加甲方監管項目執行的壓力；甲方可能會存在人手不足、內設機構壁壘等原因，導致合同義務無法完全履行。

四、結語

綜上所述，隨著財政體制的不斷完善，國有文藝院團應積極開展全面績效管理工作，使績效管理走在預算之前，既尊重文化事業的獨特個性，又規范行業內各種資源分配，促進其合理化與標準化，逐步推動國有文藝院團社會效益和經濟效益的融合提升。