土地市場化改革的困境與破解

□張甜甜

價格改革是中國特色社會主義市場經濟的助推器。我國經過40 多年的漸進增量式價格改革，價格形成機制基本完成，資源配置趨于合理。

我國土地市場化改革伴隨著社會制度的變革而演進，新中國成立初期進行土地改革后，土地歸農民所有，生產效率提升。隨著農業、手工業和資本主義工商業三個行業的社會主義改造（簡稱“三大改造”）完成，農村土地集體經營，城市土地國有化。改革開放實行家庭承包責任制，將農村土地所有權和使用權分開，而城市土地也逐漸向市場轉化，不再通過行政劃撥，采用計劃為主、市場為輔的方式，允許城市建設用地“招拍掛”。黨的十八大以來，土地市場化改革開始涉足農村，宅基地的“三權分置”，進一步推動了城鄉融合發展。為使市場資源得到最有效配置，要素市場化改革持續推進，但相較于勞動力、資本等，土地要素的市場化推進速度較慢。土地要素市場化改革面臨著一些問題需要破解。

土地市場化改革的困境

產權不明晰阻礙土地要素市場化。由于農村土地屬于集體所有，個人之間無法流轉。而土地市場化的關鍵在于明晰的產權，只有確定的產權，才能在市場進行流轉。家庭聯產承包責任制實行包產到戶，農民有了自主經營權，但沒有土地所有權。黨的十八屆五中全會提出，完善所有權、承包權和經營權分置，保障土地經營權流轉。這一改革提升了農地使用效率，農業用地批量經營，能夠形成規模優勢并提高競爭力。由于土地性質比較獨特，其具有生產能力，同時也能作為固定資產投資，兼具財產和投資功能，因此土地確權還要延伸至土地產權以外的其他所有權，包括發展權等。地產權既要保持穩定，又要控制好進入和退出，才能保證效率，農村土地的處分權不明使其抵押轉讓交易受到限制，也阻礙了土地的高效利用。

城鄉二元的土地制度阻礙市場化進程。在城鄉二元土地管理制度下，城市土地劃轉改革為“招拍掛”，農村逐漸允許使用權轉讓。但長期并存的城鎮與農村土地管理兩套制度阻礙了城鄉之間的交易，導致市場分割。從價格方面來看，城鄉土地價格不一，各類土地功能不同，價格也有所差異，工業用地、商業用地和住宅用地的價格差異較大。同時，地方政府傾向于用土地來招商引資，低價收購土地再高價賣出，使得土地價格扭曲，地域間流轉不暢。國家最新提出建設統一大市場，就是要求各區域打破地域阻隔，促進區域間土地流轉，激發市場活力。

土地市場化中產生損失的成本則需要地方政府來買單，因此在形成明確的產權制度、流轉市場以及監管體制之前，地方政府必然會阻礙這一市場化進程，從而保護耕地。

利益主體的阻礙。經濟改革能否順利推進一定程度上受利益主體影響。一直以來，我國土地要素市場化改革進展緩慢，這與利益主體的阻礙有關。改革涉及的利益主體越多，所受到的阻力就會相應增大。

與土地要素改革最相關的利益主體是依賴于土地財政的地方政府。除了市場化改革促進經濟增長外，一些地方政府嚴重依賴于土地帶來的經濟利益。由于地方政府對土地有絕對的壟斷權，能夠決定土地的流轉和分配，因此一些地區會利用土地產生巨大的財政效益。土地財政給地方政府帶來財政收入，群眾也得到了豐富的公共服務供給，地方政府也就沒有推進土地市場化改革的熱情。然而，土地財政是一種不可持續的經濟增長方式。土地是不可再生資源，且有18 億畝耕地紅線的限制。出讓土地使用權是在透支未來的土地收入，使得土地利用率下降。地方政府安于現有的土地財政收入，而不積極推動市場化改革，是一種竭澤而漁的做法，會阻礙經濟可持續發展。同時，土地財政會誘發地方政府的尋租行為，進一步降低市場化改革的動機。這一行為的結果使當地經濟發展指標得到快速提升，表面上促進了地方經濟發展，但實質上會擾亂市場，阻礙土地市場化改革。

此外，地方政府對耕地的保護也會成為土地市場化的阻力。一旦土地進入二級市場流轉，耕地的數量和質量控制就不能完全掌握在地方政府手中。土地市場化中產生損失的成本則需要地方政府來買單，因此在形成明確的產權制度、流轉市場以及監管體制之前，地方政府必然會阻礙這一市場化進程，從而保護耕地。

土地市場化改革的對策

建立全國統一大市場。處理好政府與市場的關系，發揮市場在資源配置中的決定作用。在土地市場化改革的過程中，要準確理解土地要素市場化的含義，借助市場發揮土地要素的巨大經濟潛能。同時政府要加強把控，市場機制在運行中會存在風險，政府要設置標準及準入機制，促進土地要素有序合理流動。

提高土地資源利用效率。建立市場化盤活機制，設置農業用地流轉平臺，支持土地資源交易平臺功能建設，完善健全配套體制機制，提升風險防范能力，全面提升土地利用效率。

創新金融工具，加強監管。創新交易渠道和方式，探索價格管理模式，充分發揮資源最大優勢。建立風險預警、分析、處理機制，避免投機行為。實現土地要素市場治理體系和治理能力現代化。