清代臺灣埔里地區的開發
——兼論其城隍廟之創建

謝貴文

（高雄科技大學文化創意產業系，臺灣高雄）

埔里位在臺灣的中心地帶，為群山環繞的盆地地形，內有廣大的平原，南烘溪、眉溪兩大河川流貫其間，而有“山城”“綠湖”之稱，今屬南投縣。當地整體開發較晚，最初僅有埔番與眉番在此居住，但至清代中葉后，開始有平埔族與漢人相繼進入開墾，形成復雜的族群問題，也使清廷的番界政策受到考驗。清末因“開山撫番”而開放番界，新設埔里社廳，興建大埔城，漢人社會逐漸形成，象征國家統治力量的城隍廟也在此時創建。

清代埔里地區的開發，不僅是臺灣中部發展的重要里程碑，也是番漢族群角力與消長的縮影，更見證理番政策的執行、演變及其問題，實有深入探討之必要。歷來有關埔里開發的研究并不少見，[1]但多從族群的角度切入，本文則著重于國家與地方社會的互動，由此來梳理清代埔里地區的開發歷程，并分析其城隍廟創建的意義。試圖解決以下的問題：清廷采取何種番界政策？地方官員如何執行與調整？是否能符合當時臺灣社會的實際需要？地方又如何因應此一政策規定？官方創建城隍廟的時機與目的為何？民間對該廟的認知與信仰態度又是如何？期待能藉此更清楚掌握埔里地區開發前后的發展脈絡，也能更深入認識城隍廟在國家統治下的象征意義，并從中觀察清朝治臺政策與實際執行的問題。

一、埔里開發的背景與起因

臺灣于十五、十六世紀外人未入侵前，即居住著操南島語的少數民族，古時泛稱為“番”，今稱“原住民”。清朝依據是否接受漢文化與官方管理之原則，將“番”分為三類，一是向官方歸化并納稅者，稱為“熟番”，因大多住在平地，又統稱“平埔族”。二是未歸化亦未納稅者，稱為“生番”，大多住在山區，與外人少有接觸，仍保有野蠻習性，故又稱為“兇番”或“野番”。三是愿向官方歸化，接受教化，但不納稅的生番，稱為“化番”，原住于埔里地區的埔番與眉番即屬之。

埔番與眉番分別居住在流貫埔里平原的眉溪兩岸，南岸埔番所居地原稱為“哈里難”“蛤里爛”或“蛤美蘭”等，此皆為番語的譯音；后來則稱為“埔里社”或徑稱“埔社”，有埔地深處之意，亦為今“埔里”地名之由來。北岸眉番所居地稱為“眉里社”或徑稱“眉社”，人數較埔番為少，所占土地亦較小。埔、眉社與位在現今南投縣魚池鄉的頭社、水（里）社、貓蘭社、沈鹿社合稱為“水沙連六社”。[2]

清朝將臺灣納入版圖后，原采隔離漢番地界之政策，但隨著渡臺漢人日多，土地之需求亦日增，而不得不逐步開放墾耕番地，卻也造成熟番生計的重大沖擊，甚至引發大規模的暴動，只好再改采封禁政策。乾隆十年（1745）實行福建布政使高山所提出“使生番在內，漢民在外，熟番間隔于其中”的三層族群分布制度，[3]并藉由清厘邊界與整頓私墾，及透過推行隘番制、恤番政策來防范漢人侵墾界外及不法者藏匿邊界。在此一制度下，埔里未受到太多外來者的干擾，埔番與眉番仍能安居其中。

不過，乾隆五十一年（1786）臺灣中部爆發林爽文事件，不僅打開少為外人所知的埔里之門，也使與世無爭的埔番與眉番踏上衰亡之途。在此一事件后期，林爽文曾將家眷藏匿于水沙連六社之一的水里社，他本人則據說躲藏于埔里社、埔尾等地，而為清廷調派番壯兵勇前去捉拿。[4]又受動亂波及的大批難民，也紛紛逃入水沙連內山一帶躲藏。在此大量外人涌入的情況下，廣闊肥美的埔里平原終被看見，也引發漢人的覬覦。

又在林爽文事件后，?？蛋惨云湔饔冒独锷绶絹y的經驗，奏請招募熟番為屯丁，負責防守隘口及協助緝捕越界不法者，并做為漢人與生番之間的緩沖；而為使其養贍有資，還按丁分給近山荒埔，以供耕種自足，其中即包括水沙連一帶的埔地。由于這些“養贍埔地”多與屯所相距遙遠，加上熟番不善耕種，故大多將土地贌租給漢人，甚至遭到侵吞，終至引發重大的“郭百年事件”及其后平埔族、漢人的接續入墾埔里。

嘉慶十九年（1814），水沙連隘丁首黃林旺勾結嘉義、彰化兩縣民人陳大用、郭百年及臺灣府門丁黃里仁，假借已故生番通事土目之名義，赴府署自陳因積欠番餉，愿將祖先遺留的水里、埔里兩社埔地，劃界給漢人租佃耕種。知府允其所請，陳大用隨即出面承墾，并繳清所欠番餉，約定墾成后要為兩社繳納賦稅，所余供給社眾糧食。翌年（1815）春，官府發給墾照，郭百年即率眾入山，但水沙連各社番多不知情。他先入墾水沙連界外社仔番埔三百余甲，再侵入水里社開墾四百余甲，又入墾沈鹿社五百余甲，此三社因番勢較弱，不敢與之計較。接著他又將目標指向埔里社，自稱高官帶領民壯佃丁千余人，在此囊土為城，豎起開墾的大旗。埔番自難信服，乃與之相持甚久，他佯稱罷墾，趁壯番進山取鹿茸為獻禮時，大肆入社焚殺，奪取財產，甚至發掘番冢，收刮陪葬品。郭氏占據此地后，興筑土圍木城，招來更多民佃開墾；而埔番無家可歸，只能避居鄰近的眉社與赤崁。

在埔番與漢人相持期間，臺灣鎮、道即有耳聞，但回報是社番與野番的紛爭。至嘉慶二十一年（1816）冬，總兵武隆阿巡視北部，獲悉此事，命嚴加追究。彰化知縣吳性誠乃諭令墾戶全數撤離，并審訊主謀者，給予郭百年枷杖處罰，其余則皆寬宥。官員還親赴番地拆毀土城，并在主要路口設立禁入碑，社番雖能重回家園，但已是元氣大傷，從此步入衰微。[5]

這起對埔里地區有重大沖擊與影響的事件，透露出幾個值得注意的訊息：一是自林爽文事件后，清廷對于漢人開墾界外生番地的態度已有所轉變。乾隆五十五年（1790）后，官方已無清楚界定的邊界可資依憑，自難以嚴格執行封禁隔離。非但如此，官方此后不僅未強行制止漢人入墾生番地界，必要時還參與督導界外設隘防護事宜、核發墾照及處理隘墾糾紛。事實顯示在乾隆朝以后，守隘防范生番的任務多轉由民間的私隘負責，隘墾區亦快速擴張。[6]在此一封禁番地的態度轉變下，郭百年才得以取得臺灣府發給的墾照，大張旗鼓地進入水沙連開墾，甚至在大肆焚殺埔社后，也僅施以枷杖處罰，其他同謀者則皆獲寬宥。

二是清代漢人在臺開墾土地的模式，乃墾戶先向官府申請許可，或承官府諭示發給墾照，再進行投資招佃開墾。墾戶有獨資者，也有合伙者，多半為擁有巨資與武力的富豪，又稱“墾首”。墾戶通常只是掛名，實際上會招請佃戶從事開墾工作，亦即采墾佃合作的方式。郭百年顯然對此一運作模式甚為熟悉，除了與陳大用充當墾首，順利取得墾照外，還能在短時間內招來上千名漢佃，設圍筑城，展開大規模的開墾，并且擁有可大肆焚殺埔社的武力，這些都顯示其為勢力龐大的豪強，此亦為官方在處理上不敢過于激烈，甚至輕輕放下的原因所在。

三是清代臺灣除未歸化的生番外，其余各番社皆設有通事，作為官府與番社的中間人，甚至逐漸成為招墾番地的中介與支配人。林爽文事件后，福康安深感水沙連六社的重要性，還特設世襲的“總通事”一職；而各社除設有非世襲的通事外，還發展出少見的“社丁首”，因兩者直接處理社務，重要性更在總通事之上，故亦有總通事兼任社丁首之例。[7]水沙連因有許多“養贍埔地”，通事與社丁首或私相典贌，或勾結漢人越界偷墾，黃林旺即是一例。

郭百年率眾入墾埔里，雖遭官府飭令撤離收場，但已打開外人進入開發的大門。道光三年（1823）初，在萬斗六社革通事田成發的居間牽線下，埔社同意“招外社熟番為衛，給以荒埔墾種”，開啟平埔族入墾之門。同年九月，駐鹿港的北路理番同知鄧傳安親赴埔里視察，見此地平曠膏腴，頗有循噶瑪蘭模式進行全面開發之意。另亦有流寓在臺的內地人謀議申請為墾戶，招佃入埔里開發。[8]這些都說明不管是平埔族或漢人，皆視埔里為開墾移居的樂土，連主事官員亦不再堅持封禁，顯示此地受到各方矚目，開發已是箭在弦上。

二、平埔族入墾

埔社因郭百年事件而元氣大傷，人口與財產皆蒙受重大損失，加之時遭北部泰雅族生番的侵擾，無法安居樂業，亦無力防衛自保，亟思尋求外援來保全家園。道光二年（1822）經由水里社的介紹，決定邀請血緣與文化皆相近的平埔族來此同居共墾，并合力防范外侮。這項重大而影響深遠的決定，在道光四年（1824）埔社土目所立的《思保全招派開墾永耕字》中有詳細記載，[9]從中可知臺灣中部平埔族同樣面臨土地被漢奸侵占的困境，正在尋找可長久棲身之處，而埔社亦恰好在尋求同居共守者，且因兩者有同根同源的關系，自然能一拍即合。

道光三年正月，臺灣中部平埔族的十四個社組，共同協議訂立《自立安固公議名社約字》，對于遷移埔里的原因及規定有詳細記載。這份合約指出漢人利用社番的單純無知，運用各種欺詐手段，侵吞其“養贍埔地”及大租、隘糧、屯餉等生計來源，使之無以為生，被迫要離開家園，另尋可棲身開墾之所；而其所覓的“山后東南勢溪頭茅埔”，即屬埔里地區。[10]

另外，此次入墾埔里能聯合中部平埔族的十四個社組共同進行，番屯制亦發揮重要的作用。這些番社因為同屯為丁、同地駐守，自然會產生緊密的聯結。各大小屯內的社別，基本上以鄰近諸社納入同一屯組為原則，但也有例外者，這使距離較遠的部落間，亦有較密切的接觸。再者，各社屯丁所分配的“養贍埔地”，離社遠近不一，雖然不見得會前往開墾，但因土地相連，彼此往來自然增加，這些都有助于各社的互動與聯結，進而促成此次大規模的遷移。[11]

同年九月，北路理番同知鄧傳安親赴埔里視察，書有《水沙連紀程》一文，對于當地情況及平埔族入墾都有所記錄，也透露他處理的態度及有意開發之想法。他認為此地若能全面開發，將可得良田千頃；然非埔番或其招來的平埔族能成其事，唯有善于農耕的漢人才能使地盡其利。他也看到當地經歷郭百年事件后的慘況，埔番已不及十戶，為跳脫孤立無援的困境，不僅招來平埔族同居墾耕，甚至愿意薙發歸化為熟番，以獲得官方的保護。[12]

平埔族能如此順利且大規模地入墾埔里，顯然與鄧傳安有意開發的態度有關。道光四年五月，福建巡撫孫爾準巡閱臺灣，鄧氏又提及比照噶瑪蘭，開發埔里之議，孫氏頗為心動，以此詢問臺灣知府方傳穟。方氏又詢以時任其幕僚的姚瑩，姚氏曾任噶瑪蘭通判，深知開發番地的復雜性，不可貿然為之，而持緩開的立場。[13]方氏采納其言，以此上奏朝廷，仍維持劃界封禁，埔里開發之議遂止。

迨至道光二十一年（1841），開發埔里之議又起。當時的埔里社已有大批的平埔族入墾，人數遠在埔番之上，若再持續下去，將形成管理與治安上的嚴重問題，故地方官員與社番皆有由官方經理開墾之意。為此，時任臺灣鎮、道的武攀鳳、熊一本及知府仝卜年等人，親赴水沙連六社勘查。熊氏在《條覆籌辦番社議》中以其所見情況及既有規劃，逐條回復上級對于官方開發此地所面臨的各項問題，強調這些都是可以克服的，顯然已較鄧傳安時更有把握。值得注意的是，他提到埔社“二十年來，熟番已二千余人、生番僅存二十余口”，可見此時雙方人口已甚懸殊；且除這些埔番所招來的平埔族外，尚有私自潛入開墾者。[14]這些都顯示埔里平原已多為平埔族所占，原住的埔眉番反而受到嚴重擠壓，此亦為其熱切希望官墾的原因所在。

當時主管臺灣中部以北的番政，亦是主張由官方開發埔里最力者，為北路理番鹿仔港海防捕盜同知史密。他曾數次入水沙連各社實勘，并在道光二十五年（1845）獲臺灣鎮、道、府的支持，先行以官捐招佃試墾，但朝中卻以“番情難測，后患滋多”要求暫緩，使其深不以為然，而書《籌辦番地議》以求化解疑慮。他指出水沙連六社之番既已薙發歸化、獻地輸誠，也對試行官墾深有期待，若一旦加以中止，重行封禁舊制，則將使其希望落空、生路斷絕，反而會招致更大的后患。他并提出具體的施政方案，即以設屯為控制之法；以官墾先給番租為撫綏之法；以強社牽制全番為馭治之法；以募熟丁守隘防番為備御之法。[15]這些都可看見史氏對此地番情知之甚深，也對開發之事充滿自信與把握，當然亦透露對朝中官員無知與姑息之不滿。

由于在臺官員強烈表達官墾水沙連六社的態度，朝廷乃指派閩浙總督劉韻珂來臺時親自履勘，可見中央與地方對此事皆甚重視。劉氏于道光二十七年（1847）五月由史密陪同下進入水沙連，前后履勘八天，在其所呈《奏勘番地疏》中，對實勘所見及開發主張皆有詳細說明。他特別注意到埔里平原所住生番與熟番數的懸殊，但對于埔社入墾的熟番，因歷年久遠，不知所開為禁地，且人數眾多，誅不勝誅，故僅嚴諭其不準再種。他還招集六社番目，詢問其獻地輸誠的原因，從中看見其所陷入的困境，而認為由官方經理開墾，使“生番收其租息”“熟番得以力田”，實為兩全之法。[16]

不過，劉韻珂此一基于親身所見而提出的剴切主張，仍為內閣大學士穆彰阿等人所否定，理由依然是治安有所疑慮，必須有周詳久遠的計劃。[17]另在此事背后恐亦涉及私人利益，林豪《東瀛紀事》記載史密試辦官墾時，“以為事在必行，遂傳集紳商，出貲立股，招民墾辟，將成田矣，偶遺一巨紳，適該紳入都謁選，因力陳不便，事竟中止。”[18]該未獲邀參與開發的巨紳，在朝中當是人脈廣闊，以致不少官員皆對史氏有所不滿，如江南道監察御史江鴻升即曾上奏：“臣聞該同知史密素好邀功，其自認捐墾二千甲，恐多系奸民已墾之地?！盵19]此當亦開發難以成事的原因之一。

在官墾希望破滅下，埔社仍維持平埔族人口占大多數，埔番則日益衰微。眉社則在生計壓力下，蒙官府準予水沙連六社自招佃租，而于道光三十年（1850）四月訂定《牛眠山佃戶八社熟番甘結字》，亦即循埔社模式，招平埔族的東螺社、水底寮社、社藔社等八社入墾，再向其收取大租谷。[20]自此之后，整個埔里平原幾乎為平埔族所占，埔眉番的生存空間大受擠壓，加上瘟疫肆虐，所剩不多的人口更形稀少。

三、漢人入墾與城隍廟之創建

自從郭百年事件后，清廷即嚴禁漢人進入埔里，而在埔眉番的招墾下，平埔族成為此地最大的族群。不過，仍有漢人利用“服役婚”的方式進入埔里，不僅在此建立家庭，還取得耕種的土地。[21]另約在咸豐七年（1857），有泉州人鄭勒先率部下若干人進入埔里，企圖與熟番交易。熟番因曾受漢人侵占之苦，而動武不準其進入。鄭氏為表示其誠意，乃皆從番俗、改番名，而獲準在此居住。約五、六年后，進入此地的漢人漸多，乃在后來的大埔城址建立小市鎮，但其間屢有漢番斗爭，市街被焚兩次。[22]由此來看，漢人因受文明化、社會化較深，頭腦亦較靈活，而能在不違反官府禁令下，藉由服役婚與改從番俗的方式，進入埔里取得土地與經商，逐漸在平埔族為主的社會中站穩腳步。

同治十年（1871）爆發“牡丹社事件”，清廷派沈葆楨來臺處理，決定推行“開山撫番”政策。光緒元年（1875）解除全臺的番界禁例，將北路理番同知改為中路撫民理番同知，移駐新設的埔里社廳。該廳分劃彰化縣轄境，范圍相當廣闊，廳治即設于埔里社，并在此興筑大埔城及衙署。

根據日人芝原太次郎的調查，光緒三年至七年（1877～881）間移入埔里的漢人最多，籍貫相當廣泛，但以廣東潮州及福建永春最多。[23]又據1901 年日本殖民政府所做的埔里社堡街莊住民族群別調查，當時埔里分為一街五十八莊，總人口8,177 人，泉州籍920 人，漳州籍2,441 人，廣東籍1,299人，熟番3,489人，[24]可見隨著此地的全面開發，有大量的漳州人移入，也使漢人總數超出熟番，成為最大的族群。

大量的漢人進入埔里，加上官府在此設立十九所義學，更加速當地平埔族的漢化。事實上，這些平埔族在原鄉即已接受漢文化，包括信仰漢人所崇拜的神明。例如道光十一年（1831）五月二十四日，平埔族各社分墾埔里的鬮分書中，即有載：“言約每埒全年納租粟五斗以為關帝爺祝壽之費”[25]，顯見當時平埔族人已有供奉關帝。又如同治十年（1871）埔里居民募款在大肚城莊建廟，供奉彰化南瑤宮迎來的媽祖神尊，作為平埔族人的守護神，此即是現今當地大廟“恒吉宮”。原本漢人并未信奉該廟，直至光緒三年（1877）當地缺水，居民不分族群向該媽祖祈雨，果然天降甘霖，而成為眾人共同信奉的神明。[26]由此可看出媽祖信仰在整合地方社會的重要作用，祂不僅是漢人與平埔族共同的信仰，也促進兩族群的合作與交融，進而加速平埔族的漢化。

一般而言，在新開拓的邊疆地區興建由禮部批準與皇帝認可的神廟，常被視為是這一地區“教化”漸開、“王道”已行的文化標志。[27]不過，埔里地區因設官管理的年代較晚，時值清朝外患加劇之際，加上在此之前民間即建有供奉關帝、媽祖的祠廟，故官方并未積極建置列入祀典的壇廟，僅在十多年后才興建城隍廟，做為國家力量進入此地的文化標志。如上所述，雖然在光緒元年即設置埔里社廳，并興建大埔城作為治所，但直至光緒十年（1884）閩浙總督何璟、福建巡撫張兆棟上奏設置埔里社撫民通判，[28]方有官員正式進駐，也才有創建城隍廟之舉。

這座由官方建于大埔城內的城隍廟，在清代志書文獻中并未記載；后來的廟方資料及有關論著，皆載其為光緒十三年（1887）由通判吳本杰所創建。吳氏為埔里社廳的第三任通判，光緒十三年正月到任，翌年（1888）十月離任，[29]任內與地方互動密切，亦頗有建樹，如曾諭勸五城堡（位在今魚池鄉中西部及水里鄉東部）總理約股開南烘新圳，解決大埔城內外的用水問題。[30]又曾在全臺土地清丈改革租制時，呈報減輕墾民的租稅負擔。[31]這些都可看出他積極治理地方的用心，故由其創建與官府分治陰陽的城隍廟亦甚合理。

另外，在兩件埔里地區的民間契約中，亦可看見城隍神的記載。一是光緒十四年十一月四日，王豐瑞、吳永興因承墾土地分界相爭，經公親出面調處，厘清爭議土地的界線，并愿將其中荒埔一所及熟田山林捐作城隍廟的油香之資。[32]清代地方官府在調解民眾經濟糾紛時，常會誘導其將涉案金錢充作官廟經費，以擺脫官司麻煩，稱為“畏累充公”；[33]在此契約中，同樣可看見官府在調解時，誘導雙方將部分土地捐給城隍廟。二是光緒十五年（1889）七月所立《杜退荒埔水圳底契字》，內容是合興號眾股份因其開筑的南烘圳崩塌，無力修理，而愿將該圳底及相連荒埔轉讓給新順源號承頂，由其掌管修理，開辟收租。合興號所得共分三十二份，其中應給城隍爺四份，以為其香祀。[34]此合興號即上述吳本杰諭勸五城堡總理所約股成立，顯見雙方在約定開筑與管理南烘圳時，即已同意將部分收益撥給城隍廟，做為香祀費用。這些都說明吳氏不僅創建城隍廟，還透過行政手段為其籌措廟產與經費，重視程度可見一斑。

明清兩代將城隍信仰制度化，使該神成為與現世地方官對稱的冥界行政官，亦即府、州、縣的城隍神與正印官相對應，兩者分掌陰陽，共同治理轄區。在此一對應關系下，許多地方官會將創建或整修城隍廟當作重要政績，也會藉由城隍信仰來輔助施政，吳本杰即是一例。據埔里城隍廟沿革記載，當年吳氏將城隍神安置在操兵場處，凡百姓犯了死罪，他會焚香請該神托夢指示是否有冤情，如未有指示再依律處斬。[35]此即是以城隍來監督施政，避免錯誤的發生，也對外宣示自己的嚴謹慎重與公正無私。

埔里城隍廟的沿革除記載吳本杰外，也將主張開發埔里最力的史密列為關鍵人物。該廟因在光緒二十年（1894）遭大火燒毀，神像被移往士紳施百川所設的鸞堂“懷善堂”供奉。在1903 年該堂所刊善書《懷心警世新編》中，以埔里開辟于道光二十七年（1847）；臺灣光復之后，該廟所立碑記則稱“埔自道光丁未鹿津分憲史氏開辟以來，閱已一百零三年矣！”[36]顯見其以時任北路理番同知的史密為開發埔里第一人。又在1996年該廟的沿革中，除推崇史密等人主張積極開墾外，更指他見埔里的移墾漢人漸多，形成聚落，乃于道光二十七年從臺南移請一尊城隍神來此坐鎮，以庇護鄉里。[37]

清代城隍屬官方信仰，自有一套禮制規定，史密以一駐鹿港的北路理番同知，卻自臺南迎請城隍神尊來埔里供奉，此可能性實微乎其微。不過，此一說法卻反映埔里居民對史氏的歷史記憶。如上所述，史氏曾數次入水沙連各社實勘，并先行以官捐招佃試墾，對當地的風土番情皆有深刻的了解；而閩浙總督劉韻珂在《奏勘番地疏》中，亦多次提到當地番民對史氏的愛戴之情，甚至謂“復察各番，群稱史密為老祖；纏綿固結，更難以言語形容。”[38]這些地方共有的歷史記憶，即使百年后仍對他推崇有加，譽為開辟埔里的第一人。

不論是史密或吳本杰皆是對埔里深有貢獻的賢能官吏，地方居民對兩人的感念之情也寄托于城隍神之中。由于城隍信仰在發展過程中，逐漸出現官僚化的現象，自宋代起即流傳有去世的清官、循吏或功臣出任城隍的說法；隨著明清時期此一信仰制度化，受民愛戴的地方官死后出任本地城隍之傳說更為普遍。雖然埔里并未流傳史密或吳本杰出任城隍的傳說，但當地城隍廟及信眾刻意凸顯史氏地位，并謂神尊由其所迎請而來，又強調吳氏創建該廟及以神威輔助施政的功績，這些都說明在民間的觀念中，賢能官吏猶如城隍神一般，民眾對該神的崇拜，亦在傳達對好官的懷念與感恩，以及對國家積極治理地方、照顧民生的期待。

四、結語

本文運用文獻史料與民間文書，從國家與地方社會互動的角度，探討清代埔里地區開發的歷程及其關鍵點，也分析創建城隍廟對于官方與民間的意義，可歸納出以下幾個重點。

首先，清朝將臺灣納入版圖后，采取消極治臺政策，防患重于興利，對于番地開發亦以不危及治安為原則，尤其漢人是社會動亂的主因，必須控制其占有或入侵番地，以免造成管理的困難。在此一政策下，雖然埔里社番與地方官員早有開發的意愿，但朝廷仍擔心漢人入墾，可能有奸民混入其中，甚至與社番勾結，形成更大的治安問題，故仍堅持封禁。直到清末推行“開山撫番”，埔里才全面開放入墾，但因此時外患加劇，官方已無力再主導開發，社番也在平埔族與漢人的長期擠壓下，幾乎消失殆盡，這些都是此地經濟與族群的明顯損失。

其次，相較于朝廷消極保守的立場，有不少地方官員則對開發埔里持積極態度，如鄧傳安、熊一本、史密等人，連閩浙總督劉韻珂亦在實勘后表示支持。這些官員皆有良好的政績，也都認為番地開發有其必要性與迫切性，尤其主張最力的史密，更深受此地社番的愛戴，甚至被稱之為“老祖”，這絕非僅因其個人“素好邀功”而已。可惜朝中官員依然固守封禁番地的陳規，此除了受治臺政策影響外，也因其無法掌握地方實情，又不信任在地官員，甚至背后還涉及私人利益，這些都使埔里開發欠缺臨門一腳，錯失最佳的時機。

再者，雖然朝廷堅持番地封禁政策，但隨著漢人移民的日益增加，當西部平原被開墾殆盡，勢必會朝內山逐步發展，侵入到平埔族與化番的土地。郭百年事件后，埔番已是元氣大傷，為求自保而招同樣土地遭漢人侵占的平埔族來埔里同居共墾，此在地方官員的寬容下，使得當地有較大范圍的開墾，但也改變其族群生態。而被禁絕在埔里之外的漢人，仍然透過服役婚及改從番俗的方式，逐漸在此地站穩腳步。由此都可看出，地方社會為了生存的需要，自有一套因應國家政策的作法，而官員也會依實際情況，彈性調整行政執行，以兼顧政策面與現實面。

最后，光緒元年解除全臺的番界禁例，以中路撫民理番同知移駐新設的埔里社廳，并在此建大埔城及衙署，吸引大批漢人進入開墾，在教育與宗教信仰的配合下，加速平埔族的漢化。設廳初期因無官員正式進駐，直至光緒十三年才由通判吳本杰創建城隍廟。他以此象征國家統治力量進入本地，并以城隍信仰來輔助施政，因與地方互動密切，且治績卓著，深受居民的愛戴。此外，被譽為開辟埔里第一人的史密，也傳言城隍神像由其迎請而來。這兩名官員成為地方共有的歷史記憶，居民也藉由其與城隍廟的連結，傳達對好官及積極治理地方的期待。