推動居家和社區養老服務發展的實踐與思考

☉ 趙潔

黨和國家高度重視養老服務體系建設。黨的十九屆五中全會首次把實施積極應對人口老齡化上升為國家戰略，提出健全基本養老服務體系。黨的二十大報告提出，實施積極應對人口老齡化國家戰略，發展養老事業和養老產業，優化孤寡老人服務，推動實現全體老年人享有基本養老服務。具體到居家和社區養老服務方面，為什么要發展居家和社區養老服務，其發展現狀怎樣，新時代如何更好推進居家和社區養老服務等等，這些問題都值得深入研究和思考。

主要背景

截至2022 年底，我國60 周歲及以上老年人2.80 億，占總人口的19.8%，其中，65 周歲及以上老年人2.09 億。發展居家和社區養老服務是關乎我國超2 億老年人幸福安康和億萬家庭和諧美滿的“國之大者”，也是增進民生福祉、讓改革發展成果更多更公平惠及全體人民的應有之義。

積極應對人口老齡化的迫切需要。根據《世界人口展望（2022）》預測，2035 年我國老年人口將突破4 億。本世紀，我國將長期面臨數量龐大的老年人口壓力。而且，在老年人口尤其是80 周歲及以上的高齡老年人中，有相當比例的失能、部分失能老年人。考慮到老年人更愿意在家中接受照料，從養老服務的剛性需求出發，迫切要求建立完善的居家和社區養老服務體系。

符合大多數老年人的養老服務需求。隨著傳統家庭養老功能有所弱化，入住養老機構成為老年人的選擇之一，但是從文化傳統、生活習慣和養老觀念等方面看，很多老年人不愿離開家庭，也不愿離開自身熟悉的生活環境，居家和社區養老成為老年人的最佳選擇。讓老年人不離開家庭，在熟悉環境中安享晚年，既符合老年人實際需求，也有利于親情代際傳遞。

絕大多數家庭老年人的現實選擇。早在2007 年，上海市在全國率先提出了“9073”養老模式，即90%的老年人由家庭自我照顧，采取以家庭為基礎的居家養老；7%的老年人享受社區居家養老服務，提供日間照料；3%的老年人享受機構養老服務。接著，北京市于2009 年提出“9064”養老服務新模式，即90%的老年人在社會化服務協助下通過家庭照顧養老，6%的老年人通過政府購買社區照顧服務養老，4%的老年人入住養老服務機構集中養老。北京市2023 年調查數據顯示：99%的老年人選擇居家養老，僅有1%的老年人入住養老機構；85%的失能（認知障礙）老年人選擇在家中養老。這說明居家養老更符合老年人的需求，也是最受歡迎的養老方式。

實踐成果

從2016 年開始，民政部、財政部在全國31 個省（直轄市、自治區）和新疆生產建設兵團連續7 年開展居家和社區養老服務改革試點和基本養老服務提升行動項目，累計投入83 億元中央專項彩票公益金支持發展居家和社區養老服務，并帶動地方資金配套和社會資本參與共同開展家庭養老床位建設和居家養老上門服務。民政部聯合相關部門加快推進居家社區機構相協調、醫養康養相結合的養老服務體系建設，初步實現了從保障特困老年人群體向為全體老年人開展養老服務的轉型，從側重機構養老向居家社區機構協調發展的轉型。各級民政部門聚焦群眾關心、社會關切的就近養老問題，加快解決養老服務最后“一公里”問題。

加大政策扶持力度。截至目前，全國已有72 部省級或地市級養老服務相關條例。這些條例中，部分直接以居家養老服務為題，其他條例中一般都有居家社區養老服務專章，其中大部分內容與居家和社區養老服務改革試點實踐密切相關。同時，部分地級市以試點工作為契機，編制并貫徹居家和社區養老服務相關標準，包含服務管理標準、服務提供標準、服務等級評估標準、服務設施建設標準等，填補了長期以來居家社區養老服務地方標準的空白，并推動相關國家標準和行業標準的制修訂。建立居家和社區養老服務質量指標和評價體系，引入第三方機構開展質量監管，推動構建科學合理的養老服務質量標準和評價體系。

創新推動改革試點。“十三五”期間，民政部會同相關部門通過完善政策措施、推動設施配建、組織開展試點、鼓勵探索創新等方式，推動老年人周邊、身邊、床邊的居家社區養老服務快速發展。中央支持開展的全國居家和社區養老服務改革試點于2016 年啟動，每年各一批，五批試點地區覆蓋31 個省（自治區、直轄市）和新疆生產建設兵團的203 個市（區）。各試點地區立足本地實際，大膽探索、積極實踐，以居家社區機構養老協調發展為方向，以供給側結構性改革為主線，以解決城市養老難題為重點，堅持有為政府和有效市場更好結合，堅持事業產業雙輪驅動，推動解決居家和社區養老服務發展中的難點、堵點、短板等問題，在完善體制機制、創新發展模式、服務保障民生、帶動社會投資、連鎖化規模化發展等方面取得了豐富經驗和積極成效。

夯實基本養老服務。“十四五”期間，為實現全體老年人享有基本養老服務的目標，中央財政決定安排中央專項彩票公益金，支持實施居家和社區基本養老服務提升行動項目，每年投入11 億元。2021 年、2022 年和2023 年，先后支持42 個、42 個、50 個項目地區，共134 個市（區），為經濟困難的失能、部分失能老年人建設家庭養老床位，提供居家養老上門服務，推動居家和社區基本養老服務向縱深發展。提升行動項目通過中央財政的示范帶動作用，引導各地發揮社會養老機構、社區養老服務機構對家庭養老的專業支撐作用，有效推進居家社區機構養老服務協調發展。僅2021 年的42 個項目地區，就為經濟困難失能、部分失能老年人建設家庭養老床位7.4 萬張。

探索服務模式創新。各地因地制宜、積極探索創新服務模式，以滿足多層次養老服務需求，在全國形成了比較完備的居家和社區養老服務發展環境。例如，家庭養老床位滿足了失能、高齡老年人家庭照護需求；適老化改造使老年人居家環境更貼合老年人需求；探訪關愛服務讓空巢、獨居老年人有了安全感，等等。不少地方還采取互助養老等做法，支持低齡老年人幫助失能、高齡老年人，促進老有所為和老有所養相結合。試點工作還推動了醫養資源融合發展，部分地區通過簽約家庭醫生、醫養簽約合作、構建綠色通道等方式，實現了醫養資源的深度融合，助力老年人獲得就近就便、快捷實惠的醫療衛生服務。

優化服務資源布局。推動各地加強居家和社區養老服務網絡建設，在縣（市、區）、鄉鎮（街道）層面發展具備全日托養、日間照料、上門服務、區域協調指導等綜合功能的區域養老服務中心，扶持培育連鎖化、品牌化、規模化運營的社區養老服務機構。截至2022 年第四季度，全國共有社區養老服務機構和設施34.1 萬個、床位309.4 萬張，分別占全國養老服務機構設施數和床位數的89.4%、37.6%。試點推動養老服務設施建設從“零星布局”到“規模發展”，織密設施網絡，持續完善縣（區）—鄉鎮（街道）—村（社區）三級養老服務設施體系。部分地區通過建立養老服務信息平臺、開發養老服務電子地圖等方式，公布居家和社區養老服務機構信息。科技助老實現了養老服務地域的擴大和服務人群的擴展，服務地域從部分地域擴展到城鄉全域，服務人群從部分老年人擴展到所有老年人。

對策建議

目前，從頂層設計和各地實踐看，居家和社區養老服務發展還存在一些堵點難點問題，比如養老服務法治建設尚不健全、養老服務設施空間布局有待優化、居家和社區養老服務供需矛盾仍然存在等等。建議從以下五個方面發力，推動居家和社區養老服務發展，提升老年人獲得感、幸福感、安全感。

完善養老服務相關政策體系。加快養老服務法律法規建設，積極推進養老服務立法研究工作。通過養老服務立法，為新時代養老服務發展奠定堅實的法治基礎。根據經濟社會發展水平、財力狀況等因素，及時研究動態調整國家基本養老服務清單，逐步拓展基本養老服務對象和內容，繼續完善基本養老服務制度體系，指導地方貫徹落實基本養老服務清單。建立老年人能力綜合評估制度，宣傳貫徹《老年人能力評估規范》國家標準，依申請為有需求的65周歲及以上老年人提供老年人能力綜合評估，推動實現評估結果在全國范圍內實現跨部門、跨地區互認。建立動態更新的老年人能力綜合評估和基本養老服務對象數據庫。

統籌推進城鄉社區養老服務設施建設。積極推進養老服務國土空間規劃編制工作。以建設示范性居家社區養老服務網絡為抓手，嚴格落實新建居住區和老舊小區養老服務設施配建和補齊要求，重點推進縣（區）、鄉鎮（街道）區域養老服務中心建設，支持發展社區嵌入式養老服務站點（村互助養老幸福院或服務站），為城鄉老年人提供生活照料、康復護理、適老化改造、精神慰藉、輔具租賃等專業服務，構建長短托相結合、日間照料與上門服務相銜接的服務格局。加大城鄉養老服務設施建設力度，在城市中心城區通過閑置資源改造等方式增加養老服務設施。地方應加大財政投入，逐步提高農村養老服務設施的建設補貼、運營補貼水平，補齊農村養老服務短板。

優化居家和社區養老服務供給。持續實施居家和社區基本養老服務提升行動項目，主要針對失能、部分失能老年人，不斷擴大項目地區范圍、服務對象和內容，推進老年人家庭適老化改造，做實家庭養老床位和居家養老上門服務，多渠道全面開展老年人探訪關愛服務。加大居家和社區養老服務宣傳力度，結合老年人能力評估結果，通過政策引導和資金按比例傾斜等方式，為有意愿的老年人家庭開展適老化改造和上門服務等，提高居家和社區養老服務的可持續發展能力。鼓勵社區養老服務機構通過簽約合作、內設醫療康復站點等方式，提供醫養結合服務，滿足老年人對養老服務和醫療衛生服務的雙重需求。推進養老服務與管理的智慧化應用，精準對接服務需求與供給，為居家老年人提供“菜單式”就近便捷的養老服務。

充分調動各類社會力量積極性。調動家庭積極性，強化家庭作為養老第一責任主體的贍養撫養功能，讓家庭和個人愿意為養老服務買單，推動形成政府、市場、家庭、社會共同參與、良性循環的機制。有效整合政府各相關部門的政策資源，形成支持居家和社區養老服務發展合力。支持利用閑置資源發展養老服務，落實養老服務機構相關稅費優惠政策，在房屋租金、水電費用、貸款融資等方面給予降費獎補支持。

加快居家和社區養老服務人才隊伍建設。聯合相關部門盡快出臺加強養老服務人才隊伍建設的政策文件，建立健全養老服務人才特別是養老護理員的培養、評價、使用、激勵制度機制，完善養老服務職業技能等級社會化認定機制。開展養老服務領域職業技能競賽和表彰活動，加強激勵宣傳，提高從業人員社會地位。加強養老服務相關學科、專業建設，開拓老年人能力評估師、養老顧問等新職業。通過線上線下相結合等方式，多渠道面向家庭照護者和志愿者等開展日常照護技能培訓，彌補養老服務人才短缺短板。