化解云南產業園區土地供需矛盾的建議

◆ 黃自輝

產業園區是產業集聚發展的重要載體，是推動工業化、城鎮化發展的重要平臺。經過近30 年的發展，產業園區已成為云南省區域經濟發展的助推器和產業轉型升級的主陣地。產業園區是多種要素耦合的微區域綜合體，土地資源要素則是其發展的重要保障。隨著產業強省建設的深入推進，在中共云南省委、云南省人民政府“大抓發展、大抓產業、大抓項目、大抓招商、大抓市場主體、大抓營商環境”的背景下，適應產業園區高質量發展的土地要素匹配不足。

一、產業園區土地供需矛盾突出

《云南省“十四五”產業園區發展規劃》《云南省開發區主導產業指引》《云南省開發區振興三年行動（2023—2025 年）》等系列文件提出，“加強土地資源要素保障，促進產業園區高質量發展”。目前，以全國為參照區域，全省產業園區土地資源稀缺，土地資源供應不足。在昆明市、曲靖市、大理州、楚雄州、祥云縣等經濟開發區調研中，開發區普遍反映產業園區用地保障供需矛盾緊張，導致在招商引資中引進企業落地難、落地慢，已嚴重制約園區發展。主要表現在兩方面：

第一，土地資源供需矛盾。新《中華人民共和國土地管理法》實施后，產業園區大部分項目若不納入城鎮開發邊界范圍，將不符合用地要求。在“三區三線”劃定工作中，城鎮開發邊界按現狀城鎮建設規模1.3 倍以內的原則劃定，只有0.3 倍的新增空間，在保障中心城區市政公用、基礎設施及各類重點項目建設的情況下，可統籌保障產業園區的建設用地資源有限。

第二，土地指標供需矛盾。“十三五”期間，云南省突出建設用地指標投放重點，“五網”、“四個一百”、易地扶貧搬遷、特色小鎮建設等各類交通、水利重大項目建設，透支使用了部分地區新增建設用地指標。在從嚴落實耕地保護和生態保護的要求下，新增耕地后備資源匱乏。州（市）在自身占補不能平衡的情況下，需要出錢購買用地指標，而地方財政困難，新增建設用地占補平衡指標落實難，嚴重制約產業園區用地指標需求。

二、產業園區土地供需矛盾的原因分析

第一，規劃布局不合理。產業園區規劃統領園區發展，決定園區功能定位、發展品位、產業類別。依法規劃布局是產業園區發展和確保土地供應的前提。長期以來，云南省產業園區因缺乏統一規劃布局，“亂、散、小”問題十分突出，土地資源浪費嚴重。部分產業園區沒有依法依規布局，園區定位不清晰，盲目選址，將園區規劃在城區附近、耕地保護紅線和生態保護紅線邊界,導致土地資源供應緊張，使園區進一步發展受到制約。甚至，一些產業園區為了提升招商引資吸引力，任意調位擴區，企業要哪里給哪里，部分項目不符合土地利用總體規劃和園區發展規劃，導致園區可利用新增建設用地空間有限。

第二，土地利用率低。土地利用率是反映土地節約集約利用水平的重要依據，直接影響土地供應。土地利用率主要涉及容積率、建筑系數、行政辦公及生活服務設施用地所占比重、固定資產投資強度、土地產出率、土地稅收等參數。現階段，全省產業園區工業投資不足、工業集群化集聚度低、單位投入產出比低、用地開發強度低，容積率小，土地利用粗放等問題普遍存在。

第三，土地閑置嚴重。存量土地難盤活，影響新增建設用地報批，增量和存量之間矛盾突出。在產業園區調研中發現，一方面，反映土地要素保障供應緊張，限制園區經濟發展和企業落地效率，“項目等土地”問題突出；另一方面，大量存在土地批而未供、土地閑置、低效用地的現狀。據統計，全省產業園區尚有批而未供土地13.3 萬畝（占全省總量的34.3%）、供而未用土地2.45 萬畝（占全省總量的41.1%）。

第四，指標配置不優。指標配額是政府調控土地資源配置的關鍵。在土地管理領域，指標配額主要涉及建設用地總量指標、耕地保有量指標、新增建設用地占用農地年度計劃指標。云南省政府在確保建設用地總量指標不突破上限、耕地保有量不突破底線、新增建設用地占用農地年度計劃指標不突破指標總量的前提下配置全省土地指標。但在指標分配上往往無法給出“最優”的策略。為遵循公正公平的原則，一般不會過度差異化分配指標，使得欠發展地區因沒有足夠的用地需求和外來投資而指標節余；經濟發展較快地區用地需求大而指標不足。調研發現，昆明、曲靖因經濟發展速度較快，大理因經濟發展和洱海保護治理，指標嚴重不足；怒江地區指標相對節余。

三、化解產業園區土地供需矛盾的對策思考

第一，依法依規布局產業園區項目。編制“多規合一”產業園區總體規劃，納入國土空間規劃“一張圖”管理，源頭管控土地節約集約利用。黨的十八屆三中全會后，黨中央全面深化土地改革，土地規劃系統從“多規合一”轉向國土空間規劃。國家建立以發展規劃為統領、空間規劃為基礎、專項規劃和區域規劃為支撐，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國土空間規劃體系，實現全域全要素用途管制。在此背景下，產業園區必須依法依規布局，將節約集約用地貫穿于產業園區“多規合一”總體規劃。同時，建立國土空間規劃“一張圖”管理，著眼當前和長遠發展目標，立足產業園區產業發展方向、功能定位，在確保底圖底數、三條控制線取得一致的前提下，科學編制（修編）產業園區發展規劃。依據產業園區總體規劃、國土空間規劃，合理確定園區用地結構，科學劃分產業用地與配套設施用地比例。招商引資要充分考量企業的性質、效益、投資強度與產業園區定位匹配度，在全產業鏈布局上發力，構建主導產業明晰、特色錯位競爭的產業園區。土地出讓既要滿足企業用地需求，又要符合節約集約用地標準定額，探索建立重大項目全過程節約集約用地管理機制，將土地節約集約利用納入專項規劃并作為可行性研究的重要內容。項目選址要精準定位，堅決改變投資方要多少給多少、要哪里給哪里的傾向，從源頭上管控項目落地依法依規、土地節約集約利用。

第二，提高產業園區土地利用率。深化國有土地一級市場改革，實施“零增地”技術改造，提高土地利用率。積極借鑒浙江省“標準地”“畝均論英雄”和江西省“彈性出讓”的政策創新，深化國有土地一級市場改革，結合云南實際加快出臺改革方案，在土地出讓階段確保土地利用率。為加強工業項目用地管理，促進工業用地節約集約和高效利用，自然資源部新修訂《工業項目建設用地指標控制》。在符合國土空間規劃和新修定指標控制要求的基礎上，大力發展高標準立體化廠房，提高標準廠房用地的開發強度；鼓勵產業園區內的企業通過廠房加層、廠區改造、內部用地整理、地下空間利用等“零增地”技術改造，提高單位面積利用率和產出水平。地方政府要進一步因地制宜推進“標準地”土地出讓方式，差異化設定“固定資產投資強度”“土地產出率”等指標，提高土地產出率。如，曲靖市推行“標準地+承諾制”供地模式，探索推行新型產業用地（MO）模式，因地制宜推廣“工業上樓”提高土地利用率。大理州祥云縣根據行業和稅收貢獻率，對投資強度達200 萬元/畝以上、總投資達到50 億元以上的重大建設項目，采取“一企一策”方式，對地價和租金進一步加大優惠力度，提高投資強度。同時，大理州在祥云縣集中建設綠色食品制造產業園區，推進高標準化廠房建設，對使用標準化廠房的企業給予政策優惠。

第三，盤活產業園區存量土地。深化國有土地二級市場改革，強化土地監督檢查，盤活存量建設用地。盤活存量建設用地是節約集約用地，提高土地利用率，破解建設用地供需矛盾的有效途徑。工業用地由于受規劃限制、出讓合同限制、使用者不愿轉手交易、廠房設備轉讓成本等制約，導致國有土地二級市場難發揮作用，存量土地閑置嚴重。為此，積極開展存量工業用地兼容發展現代服務業、增加容積率進行產業改造升級、升級創新型產業用地（俗稱“退2 進2.5”）、允許通過補充協議出讓的方式將存量工業用地改為商業用地（俗稱“退2 進3”）、允許存量工業用地進行分割盤活等試點工作，多渠道激活土地二級市場，盤活存量工業用地。與此同時，深化集體經營性建設用地入市改革，盤活產業園區集體建設用地。新《中華人民共和國土地管理法》及《云南省人民政府關于推動產業園區轉型升級的意見》《云南省“十四五”產業園區發展規劃》等相關法規、文件，支持集體經營性建設用地以多種形式入市來滿足產業園區新產業、新業態發展用地需求。新一輪集體經營性建設用地入市正在推進，要以此次改革試點為契機，積極探索適合產業園區土地供應的入市模式。大理市在三項改革試點階段成功入市了三宗地塊，新一輪試點的15 個縣（市、區）可積極借鑒大理市和省外成功經驗，大膽探索。此外，加強產業園區土地利用督查，開展全域土地綜合整治。按照管住當前、消化過去的原則，切實解決好對批而未供、閑置土地、“僵尸”企業、不符合土地利用規劃的歷史遺留問題，遏制土地閑置蔓延趨勢。曲靖市率先邁出盤活存量建設用地步伐，加強產業用地全生命周期動態監管，加大批而未供和閑置土地處置力度，建立“退低進高、退劣進優”激勵機制，以市場化手段和行政手段結合的方式盤活存量建設用地。

第四，科學調控土地指標配額。因地制宜按需配置土地指標，探索尋找額外指標創新模式，調控土地節約集約利用。我國土地利用規劃采取“指標控制+分區管理”模式，國家編制土地利用總體規劃嚴格控制建設用地總量。省、自治區編制土地利用年度計劃，對“新增建設用地指標”“土地整治補充耕地計劃指標”“耕地保有量計劃指標”“城鄉建設用地增減掛鉤指標和工礦廢棄地復墾利用指標”等作出具體安排。土地用途管制采取中國特色的“分區管理+指標控制”模式。在現有土地利用總體規劃和土地利用年度計劃范圍內，因地制宜按需配置產業用地指標，全面科學統籌規劃全省土地指標配額。開展土地節約集約利用評價考核，對考核結果好的產業園區優先保障新增建設用地計劃指標；對考核結果不合格的產業園區，扣減用地計劃指標。開展土地利用率評價工作，探索低效用地再開發與配置計劃指標掛鉤機制，將新增建設用地計劃指標向土地投資強度大、畝均產出高的產業園區傾斜。另外，在不突破上級政府指標配額和合法合規的前提下，積極借鑒重慶的“地票”模式、浙江義烏的“城鄉新社區集聚”模式、山東的“合村并居”模式，滿足產業園區指標需求。

提高土地節約集約利用是化解產業園區土地供需矛盾的最優策略。產業園區高質量發展要把園區節約集約用地與產業結構升級、優化資源配置、提升土地使用效益緊密結合起來，加快土地資源觀念轉變、土地利用方式轉變、土地管理方式轉變，建立土地節約集約利用的綠色園區。