科技支撐產業類創新型縣（市）建設模式
——基于湖北國家級創新型縣（市）的案例分析

范欲曉，黃鐘晨，云昭潔

（1.湖北省科技信息研究院，湖北武漢 430075；2.武漢理工大學管理學院，湖北武漢 430070；3.湖北聯科信息工程有限公司，湖北武漢 430071）

縣域處于經濟社會發展一線，是科技創新的主要戰場和前沿陣地。創新型國家建設的基礎和支撐在縣域，重點和難點在縣域，著力點和突破口也在縣域。近年來，國家層面高度重視縣域創新，2017年《國務院辦公廳關于縣域創新驅動發展的若干意見》首次提出建設創新型縣（市），促進實現縣域創新驅動發展；2018 年全國科技工作會議對開展創新型縣（市）建設作出了具體部署，明確提出到2025 年全國建成100 個左右國家創新型縣（市）。盡管創新型縣（市）建設實踐已取得階段性成效，但從理論研究角度而言，國內學者對于指導縣域創新驅動發展的研究也相對缺乏，現階段我國創新型縣（市）的建設路徑亦尚未完全明晰。因此，本研究以湖北省成功創建國家級創新型縣（市）的大冶、宜都、仙桃、潛江、赤壁、枝江、谷城為例，歸納提出創新型縣（市）建設的一般模式，探索符合地區發展特點的創新型縣（市）建設路徑，以期為現階段創新型縣（市）建設提供理論依據與實踐參考。

1 創新型縣（市）內涵

創新型縣（市）理論來源于區域創新系統理論的發展。在國外，更多學者在研究具體對象區域的發展過程中將研究對象看作一個區域創新系統，如Landry 等［1］對創新型城市的研究，Saxsonian［2］對美國硅谷和128 號公路地區的研究，Hassink 等［3］對巴登-符騰堡及英格蘭東北部的研究等，研究內容聚焦于區域創新系統的概念、建設要素、類型、發展模式等，如Cooke［4］、林平凡等［5］、楊忠泰［6］、王安民［7］、Hall［8］等的研究。國內關于創新型縣（市）的研究多是從縣域創新的某一方面展開，例如縣域政府管理制度創新、特色產業創新、科技創新與經濟發展關系、科技創新能力評價等，有如林潔［9］、林濤等［10］、杜悅等［11］、陸介平等［12］的研究。

然而，目前對創新型縣（市）內涵進行明確界定的有關研究較少，其中尹昌斌等［13］、劉肇民等［14］學者主要從區域創新系統的角度將創新型縣（市）定義為具有一定創新體系和創新能力的縣域單元。本研究從創新型國家建設背景出發，認為創新型縣（市）是將創新作為引領經濟社會發展的第一動力，地方黨委政府高度重視創新工作，科技支撐引領作用突出、經濟社會可持續發展水平高、生態環境優美、創新創業氛圍良好，對建設創新型國家發揮重要支撐作用的縣（市）。

2 湖北創新型縣（市）建設案例分析

2.1 大冶市創新型縣（市）建設

大冶重點圍繞打造創新驅動引領縣市、產業轉型示范縣市、綠色發展樣板縣市、機制改革先行縣市發展定位，堅持創新驅動發展，匯聚創新要素，激活各類主體創新創業活力，營造濃厚的創新創業文化氛圍，推動縣域產業轉型升級，淘汰化解落后過剩產能，探索資源型城市綠色發展的新機制和新模式；同時，堅持打破常規、先行先試，著力破除大冶創新驅動的體制機制壁壘和政策性障礙，搶占縣域新一輪發展的制高點。大冶建設模式可分為在7 個方面的提升，具體建設實踐要點如表1 所示。

表1 大冶創新型縣（市）建設實踐要點

2.2 仙桃市創新型縣（市）建設

仙桃以科技支撐產業發展為核心，把百年老店的根基建立在實體經濟上，促進產業不斷邁向價值鏈中高端，推動“仙桃制造”向“仙桃創造”轉變、“仙桃速度”向“仙桃質量”轉變，重點圍繞傳統產業轉型升級、戰略性新興產業引領發展、創新創業環境優化完善、創新創業要素載體集聚、科技成果轉化應用加快、科技創新支撐民生事業六大核心任務開展相關工作。具體建設實踐要點如表2 所示。

表2 仙桃創新型縣（市）建設實踐要點

2.3 宜都市創新型縣（市）建設

宜都圍繞區域主導產業需求，大力發展新興科技服務業態，完善技術創新服務體系，優化創業創新制度環境，堅持科技創新與體制創新協同推進，以市場需求為導向、提升自主創新能力為核心，破除體制機制障礙，推動體制機制創新和普惠性、可復制的創新政策先行先試，在縣域發展重點領域、關鍵環節取得突破，將宜都打造成為體制機制創新活力區。具體建設實踐要點如表3 所示。

表3 宜都創新型縣（市）建設實踐要點

2.4 潛江市創新型縣（市）建設

潛江聚焦“科技支撐產業發展”主題，舉全市之力推進創建工作，在創新機制上大膽改、大膽試。通過在科技園區載體建設、創新人才集聚、科技金融服務體系健全、主導產業能級提升、企業創新活力迸發、科技成果轉移轉化6 個方面持續發力，探索出極具潛江特色的“科技強、產業好、生態優”發展之路。具體建設實踐要點如表4 所示。

表4 潛江創新型縣（市）建設實踐要點

2.5 赤壁市創新型縣（市）建設

赤壁將創新擺在更加突出位置，堅持開放創新、特色創新，走出了一條以“小題大做”科技創新實現“彎道超車”跨越式發展的赤壁路徑，通過創新驅動產業轉型升級、壯大企業主體、突破性建設載體平臺、加速匯聚創新資源、加快科技成果轉化、凸顯科技惠民實效，打出縣域科創組合拳。具體建設實踐要點如表5 所示。

表5 赤壁創新型縣（市）建設實踐要點

2.6 枝江市創新型縣（市）建設

枝江通過完善科技創新機制、突出科技支撐作用、凸顯創新主體地位、增強協同創新水平，在全縣營造了濃厚的創新氛圍。枝江的建設實踐中，一是堅持高位推進，優化創新環境；二是主攻轉型升級，提質綠色發展；三是強化科技金融，實現科創自由；四是深耕農業科技，助力鄉村振興。多措并舉，推進創新鏈和產業鏈雙向融合，驅動縣域經濟高質量發展。具體建設實踐要點如表6 所示。

表6 枝江創新型縣（市）建設實踐要點

2.7 谷城縣創新型縣（市）建設

谷城圍繞高起點謀劃、高標準延鏈、高質量服務3 個高要求，持續優化創新生態、強化產業集群發展、梯級培育創新主體、助力鄉村振興、打造綠色示范基地，展現了以科技創新驅動產業高質量發展的“谷城模式”。具體建設實踐要點如表7 所示。

表7 枝江創新型縣（市）建設實踐要點

3 湖北創新型縣（市）建設的一般模式

通過以上案例分析可以發現，創新型縣（市）本質上是多因子共同作用、多層面相互疊加形成的區域創新系統。一般而言，創新型區域具備4 個基本要素：創新主體、創新資源、創新制度、創新文化［15］，其中創新主體既包括企業等創新活動的行為主體，也包括以產業形式存在的創新群主體。本研究遵循國內大多數研究，在以企業作為創新主體的基礎上加入對創新型區域可持續性的考量，將創新型縣（市）的建設模式歸納為企業創新、產業創新、要素集聚、體制創新、環境營造、科技惠民6 個維度。其中，要素集聚為核心層，能夠直接參與企業創新、產業創新、科技惠民的各個環節，貫穿于創新型縣（市）建設整個過程；企業創新、產業創新、科技惠民為主體層，三者互為促進，是創新型縣（市）建設的主要推動力量；體制創新、環境營造為支撐層，構成了創新型縣（市）建設的環境要素（見圖1）。

圖1 創新型縣（市）建設一般模式

3.1 體制創新

縣域科技管理體制是國家科技創新體制的基礎環節，在總體系統架構和職能分工上，一方面接受上級體制的指導，與各項政策的具體貫徹實施聯系緊密，另一方面與中央宏觀管理距離較遠，需要從本地實際出發制定和實施科技政策，具有相對獨立性［16］。但相對于省域、市域，我國大部分地區縣域科技體制改革明顯滯后，導致縣域科技體制積累了許多問題，主要體現在縣域科技經費數量有限、科技管理機構顯著弱化、科技管理能力有待增強、科技工作急需新的有效抓手等方面。創新型縣（市）建設要在推進改革中積極探索、先行先試，通過體制機制創新解決上述問題。一是建立完善縣域科技創新組織領導體系，推進“一把手抓創新”工程，把科技創新擺在首要位置，確保認識到位、組織到位、投入到位、措施到位、保障到位；二是進一步加大財政資金投入力度，撬動金融資本、社會資本投入創新型縣（市）建設；三是加強縣域科技管理機構建設，配強科技管理部門隊伍，推動政府管理人員創新實踐思維，提高科技創新服務水平；四是創新鄉鎮工作機制和鄉鎮組織領導機制，健全鄉鎮科學考核機制，激發鄉鎮工作活力。

3.2 產業創新

產業創新是依靠創新驅動實現產業結構調整，從而促進縣域經濟跨越式發展的重要突破口，而不必受梯度轉移發展模式的限制［17］。理論上，產業創新主要有3 種形式：高新技術產業和戰略性新興產業培育、傳統產業優化升級、產業集群，而縣域經濟是一二三產業融合的經濟，縣域層面的產業創新不僅體現為一二三產業上述3 種形式的創新，還體現為它們之間的融合發展。在高新技術產業和戰略性新興產業培育、傳統產業優化升級和產業集群方面，工業基礎較強的縣市走在前列；一二三產業融合發展則是以農業為基礎，目標是實現農業現代化，其典型模式主要有農業產業鏈延伸型、農業產業與相關產業交叉型、先進技術要素對農業產業滲透型［18］。雖然越來越多的縣市開始注重產業創新，但相關措施不配套等問題依然普遍存在，創新型縣（市）應注重相關配套措施的設計完善，探索適合自身發展的產業創新模式。

3.3 企業創新

中小企業在縣域經濟體系占有重要地位，創新型縣（市）的創新主體培育應尤為重視中小企業的作用，按照高新技術企業、科技型中小企業梯隊分類指導、分層推進企業發展。一是培育一批具有較強自主創新能力和國際競爭力的高新技術企業；二是把發展科技型中小企業作為縣域科技創新與經濟社會融合發展的重要抓手，引導一批掌握行業技術的科技小巨人企業向“專精特新”發展；三是加強企業技術創新平臺和環境建設，大力提升企業創新能力。此外，由于大多數縣域企業存在規模小、研發能力薄弱、技術創新網絡不完整等短板，創新型縣（市）企業創新能力的提升應注重通過產學研合作，實現科技資源的整合利用［19］。

3.4 要素集聚

創新要素滲透于創新活動的各個方面，創新要素集聚水平是提升區域創新績效、實現創新驅動發展的關鍵。根據區域發展程度，可將創新要素集聚路徑分為以下3 種類型：落后型區域重在政府引導，趕超型區域重在市場主導、政府調控，成熟型區域重在發揮輻射帶動作用。與省市相比，縣域人才、載體平臺、資本等創新要素相對缺乏，創新型縣（市）建設初期應加強政策引導，建立多元化創新要素投入體系。一是實施更加積極、開放、有效的人才引培政策，大力倡導企業家精神，深入推行科技特派員制度，培育新型職業農民，引導各類創新創業人才向縣域集聚［20］；二是將高新技術產業開發區、農業科技園區、可持續發展試驗區、火炬特色產業基地、眾創空間、星創天地等作為縣域創新的核心載體，高起點規劃、高標準建設；三是支持設立科技成果轉化基金、創業投資引導基金和融資擔保基金等，引導社會資本投向縣域創新。隨著創新要素配置能力的提升，逐漸發揮市場主導作用，輻射帶動其他縣（市）的發展。

3.5 科技惠民

科技惠民為民強調通過科技創新解決民生問題，實現經濟、社會、環境的協調發展。近年來，我國民生科技進展明顯，重大成果不斷涌現，但縣域民生科技發展仍處于初級階段，主要體現在教育、醫療衛生、生態環境、公共服務、鄉村振興等方面民生工作的科技支撐仍較為薄弱，已成為制約縣域創新的重要問題。創新型縣（市）在建設過程中應根據實際需求推進重點民生領域的科技創新，以增進民生福祉為根本目的，讓創新成果惠及廣大人民群眾。在鄉村振興方面，充分發揮科技創新的支撐引領作用，促進先進適用成果在落后地區推廣轉化；在環境保護方面，依托綠色技術推進資源全面節約和循環利用，建設綠水青山、清新清凈的美麗宜居鄉村；在社會事業方面，推進人口健康、公共安全等領域的科技成果在縣域示范應用，倡導健康文明生活方式；在科普教育方面，舉辦各類科普活動，在縣域普及科學知識、弘揚科學精神、傳播科學思想、倡導科學方法。

3.6 環境營造

創新環境營造是創新型縣（市）建設的重要軟要素，能夠為創新活動提供支撐保障，調動全社會參與創新的積極性。創新型縣（市）的創新環境營造，一是要狠抓國家、地方出臺的各項改革舉措和政策措施的落地，加強面向縣域創新主體的政策解讀，強化各類政策配套，最大限度釋放縣域創新活力；二是要加強輿論引導，及時宣傳創新型縣（市）工作取得的新進展、新成效，學習分享建設創新型縣（市）的經驗做法，弘揚創新精神，培育開放的創新文化；三是要加強監測評價，創新社會監督方式，暢通社會監督渠道，引導全民參與。

4 結論及政策建議

4.1 研究結論

省域協同發展，差距在縣域，潛力在縣域，關鍵在縣域。相較于東部沿海地區，湖北縣域發展基數較低、塊頭較小，做大增量、做優存量仍是湖北今后一段時期發展空間所在。創新型縣（市）建設推動湖北省縣域創新能力持續提升，創新生態環境不斷完善，正成為湖北全域協同發展的快速增長點和重要帶動力量。本研究以湖北省大冶、宜都、仙桃等7 家國家級創新型縣（市）建設實踐作為研究案例，通過拆解、歸納，形成創新型縣（市）建設的一般模型，得出以下結論：（1）地方主政部門作為創新型縣（市）的主導主體，通過優化體制機制、統籌創新要素、推動企業創新等工作落實創新型縣（市）建設的工作要求。（2）創新型縣（市）建設的系統組織層次、構成要素是建設模式的關鍵部分，企業創新、產業創新、要素集聚、體制創新、環境營造、科技惠民6 個維度構念具有各自內在邏輯。其中，要素集聚為核心層，能夠直接參與企業創新、產業創新、科技惠民的各個環節，貫穿于整個創新型縣（市）建設過程；企業創新、產業創新、科技惠民為主體層，三者互為促進，是創新型縣（市）建設的主要推動力量；體制創新、環境營造為支撐層，構成了創新型縣（市）建設的環境要素。（3）建設主體通過對上述6個維度方面因地制宜地進行優化，能夠在一定程度上提升創新型縣（市）建設治理效能。

4.2 政策建議

（1）優化創新管理體制機制，提升縣域創新服務能力。鼓勵縣（市、區）在科技管理體制、知識產權、人才吸引等重點環節先行先試，支持市縣的先進創新工作經驗做法上升為省級政策，在全省推廣應用。加強統籌支持和政策指導，設置創新型縣（市）專項資金，并通過創新基地和研發平臺、技術創新專項、人才支持計劃等對創新型縣（市）建設給予優先支持。面向縣域一線，深入實施科技行政服務能力大提升工程，推進工程實施縣域全覆蓋，通過組織在線學習、集中培訓、實地調研等形式，大力提升縣域科技管理人員的服務能力。

（2）大力培育創新型企業，推動縣域產業創新發展。大力推進縣域高企培育工作，建立高企后備企業庫，對入庫企業開展重點輔導和培訓。加快推進科技型中小企業認定評價，加強科技型中小企業信息庫建設，設立湖北省中小企業技術創新計劃項目，加強對科技型中小企業和初創型企業創新的支持，培育一批掌握行業“專精特新”技術的科技小巨人企業。加大縣域科技招商力度，重點引進對產業結構優化升級具有推動作用的創新型企業。立足縣域優勢資源，通過實施重點研發項目、中央引導地方科技發展專項等，支持企業技術改造，推廣應用新一代信息網絡、智能綠色制造等產業關鍵技術，促進產業鏈向中高端延伸。充分發揮湖北縣域勞動力資源優勢，大力發展農產品深加工產業集群，探索農業產業融合新模式。

（3）加快集聚創新資源，激發縣域創新活力。深入推行科技特派員制度，推進各類創新創業人才計劃向縣域傾斜；鼓勵縣域加強柔性引才與產業鏈引才、出臺配套政策，支持各類人才等到縣域開展創業服務，引導高校畢業生到縣域就業創業；支持農民工返鄉創新創業，圍繞縣域特色產業建設產業創新人才培育示范基地，培育一批新型職業農民和農村實用人才。推動國家技術轉移中部中心在縣域設立分中心實體平臺，將科技成果轉移轉化作為縣域科技創新考評的重要內容。推動縣域加快搭建創新創業載體平臺，引導各類省市級創新平臺在縣（市、區）建立產學研合作基地，促進創新資源下沉到縣域。鼓勵有條件的縣（市、區）設立科技成果轉化基金、創業投資引導基金、科技創新券等，為科技型中小微企業提供金融支持。

（4）科技助力鄉村振興，促進縣域協調發展。瞄準縣域鄉村振興中的科技和人才短板，加大科技助力鄉村振興專項資金整合和投入力度，優先支持落后地區建設農業科技園區、星創天地等載體平臺，積極引導科技精準幫扶結對，大力支持科技特派員進村入戶，推進科技助力鄉村振興示范體系建設。增加縣域公共科技供給，加大科技惠民專項支持力度，推動科技成果更多惠及民生改善。大力推進國家農村信息化示范省建設，做好省級農村信息化平臺優化完善和功能拓展，探索信息化與基層農村科技服務、農業科技成果轉化、農業科技人才等工作的有機結合。

（5）強化配套保障，營造縣域良好創新環境。加大對政策落實考核力度，引導縣域面向創新主體加強政策培訓解讀，建立完善縣域科技創新政策落實督查機制。加強監督檢查和績效考評，將創新型縣（市）建設情況納入縣域政府目標責任制管理內容；同時，加大對先進單位和先進個人表彰力度，營造創新型縣（市）建設的良好氛圍。