黨內巡視巡察制度落實面臨的問題及優化對策

賈月 馮琦

(1.中共河南省委黨校 科學社會主義教研部,河南 鄭州450000;2.新疆維吾爾自治區黨委巡視辦,新疆 烏魯木齊 830000)

黨的十八大以來,習近平總書記關于黨的建設的重要思想逐步豐富。以習近平同志為核心的黨中央高度重視巡視工作,習近平總書記多次發表重要講話,作出重要指示,為做好新時代巡視工作提供了根本遵循。2017年7月,中央印發了《中共中央關于修改〈中國共產黨巡視工作條例〉的決定》,將市縣巡察制度正式納入黨規黨紀體系,成為巡視制度的一部分。2017年8月,中共中央辦公廳印發《關于市縣黨委建立巡察制度的意見》,要求市縣黨委在一屆任期內實現巡察全覆蓋。實現了巡察工作從點到面,推動黨內監督縱向到底,對強化基層黨的領導,提高基層黨組織執政能力具有重要意義。2017年10月,黨的十九大報告指出,要“深化政治巡視,堅持發現問題、形成震懾不動搖,建立巡視巡察上下聯動的監督網”[1]。2020年12月,中共中央辦公廳印發《關于加強巡視巡察上下聯動的意見》。實踐證明,巡視巡察作為黨內監督的“利劍”,其成效十分明顯,發揮了政治“顯微鏡”和“探照燈”的作用,成為我們黨在長期執政條件下實現自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的重要保障。同時應該看到,巡視在有效彰顯制度優勢的同時,在其具體落實中也遇到一些現實問題,對這些問題加以分析和解決,有助于在堅持中繼續深化和完善該制度。

一、黨內巡視巡察制度落實中存在的問題

黨內巡視制度在發揮利劍作用的同時,也面臨政治建設、思想建設、制度完善等諸多挑戰。十九屆中央紀律檢查委員會向中國共產黨第二十次全國代表大會的工作報告中指出:“紀檢監察工作與黨中央要求和人民期盼相比、與高質量發展要求相比還存在一定差距,有的紀檢監察機關和紀檢監察干部學習領悟黨的創新理論不夠深刻,貫徹落實黨中央重大決策部署不到位,對政治監督的內涵方式把握不全面,不敢腐、不能腐、不想腐一體推進的載體舉措不豐富,紀法銜接不夠順暢,貫通執紀執法水平不高,內控機制不夠健全,自我約束不夠嚴格等?！盵2]尤其是巡視巡察干部隊伍建設、組織機構的設置、權力的限制分配等問題,在一定程度上制約了巡視制度的實施。

(一)巡視巡察內涵不斷深化發展,但相關干部對其理解不全面

黨的十八大之后,從2013年到2023年,近十年的時間內,巡視巡察內涵經歷四次深化發展。從“一個中心四個著力”到“緊扣六大紀律”,到聚焦“三大問題”,到“六個圍繞,一個加強”,再到“四個落實”,這體現了巡視巡察制度的與時俱進。在巡視巡察內涵外延的拓展過程之中,個別巡察干部對政治巡察的內容理解不深不透,一定程度影響了巡察質量和效果。

一方面,政治和業務的關系把握不夠準?！吨袊伯a黨巡視工作條例》規定要深化政治巡視,第二十屆中央紀律檢查委員會第二次全體會議上的工作報告也強調:“要擦亮巡視利劍,突出政治巡視定位,全面貫徹中央巡視工作方針,把‘兩個維護’作為根本任務,把貫徹落實黨的二十大精神情況作為重中之重,把嚴的要求貫徹到政治巡視全過程各環節?！盵3]隨著全面從嚴治黨的重點由治標到標本兼治,巡察聚焦的重點不斷擴展,從查找違規違紀違法的典型人、典型事、典型問題,到查找是否存在黨的領導、黨的建設和全面從嚴治黨方面存在的突出問題,再到查找凈化優化政治生態方面的問題?？梢?對黨組織和黨員領導干部的巡視是政治巡視,而非業務巡視。在實際工作中,個別巡視巡察干部反映,不知道該如何從政治的角度看問題,如何把握業務問題的政治屬性、如何把握重點工作政治站位、如何把握被巡視巡察單位的政治生態。在實際工作中容易出現將政治巡察混同為專項治理、環保督查、黨建檢查等,容易導致工作目標和行動價值不明,從而在一定程度上制約實踐。

另一方面,從政治高度分析問題的能力不夠強。巡視巡察的本質是政治監督,及時發現和糾正問題。在發現和分析研判問題的過程中,存在被巡視單位成績匯報多,反映問題少的問題,且反映的問題較為寬泛、界定不明。導致巡察組有時候存在對“問題”判定不清的情況。即:這算不算問題?是誰的問題?是什么性質的問題?是態度的問題、認識的問題、能力的問題、還是作風的問題?總而言之,在實際工作中通過發現問題,進而查找被巡視巡察單位背后反映的政治責任方面的能力還存在一些不足。

(二)組織設置及上下聯動機制不夠完善

現實中,一些巡視巡察工作領導小組辦公室(以下簡稱“巡察辦”)存在被邊緣化、后勤保障不到位、照顧性安置人員等問題,影響了巡視巡察“利劍”作用的發揮和巡視巡察的權威。

其一,巡視巡察辦機構編制設置與任務量不相匹配。作為黨委的工作機構,巡視巡察辦是黨委履行巡視巡察主體責任的重要抓手,直接向黨委匯報工作,這體現了巡察工作的權威性,但也展現出其弊端。巡察辦作為黨委的一個工作部門,要面臨方方面面的考核,一定程度上分散了巡察辦的工作精力。以L市九縣六區的巡察辦為例,在人員設置上,通常只有一名主任,兩名副主任,兩名普通干部,平均人數3至5人。在實際工作中,巡察辦副主任及干部還要參與巡察組的工作,若再參與各類考核,人員精力上難以集中,其機構編制設置存在“小馬拉大車”的問題。

其二,巡察辦與同級紀委關系不夠順暢。巡察辦設在同級紀委,有利于在功能、程序、權威性上獲得優勢,能夠有效發現問題,以解決問題,高效銜接。但在現實中存在的三個問題:一是部分市縣(區)將巡察辦矮化為紀委的一個內設科室,明確一名紀委常委分管巡察工作,如此一來,反而不利于巡察工作的保密性。二是將巡察辦邊緣化為紀委機關的二類部門,在人員調配上,存在將臨近退休的人員或者工作能力相對不足的人員調配到巡察辦的現象,一定程度上影響了巡察工作的質量。三是巡察機構與紀檢監察機關在業務協作上存在“兩張皮”問題。如,紀檢監察機關存在對巡察干部信任不夠,巡前溝通“有保留”,不愿意或不敢將掌握的被巡察單位黨員領導干部有關問題交給巡察組,擔心巡察組跑風漏氣或者在深入核查中“打草驚蛇”。在處理“兩非”信訪件(非巡察對象、非紀檢監察業務問題)上,個別地區的巡察辦和紀檢監察機關信訪室存在推諉扯皮的情況。在落實巡察整改日常監督中,個別紀檢監察機關相關處室以“業務工作太忙”為由,對巡察工作人員應付了事,使得巡察效果大打折扣。

其三,巡視巡察上下聯動機制不完善。黨的十九大報告明確指出,要建立巡視巡察上下聯動的監督網,這有助于堅持群眾路線,增強黨和人民的血肉聯系,實現巡視巡察全覆蓋,提升監督效能。但是當前巡視巡察聯動機制尚不夠完善,各級黨委、巡視(巡察)工作領導小組(辦公室)、巡視(巡察)組之間在職責、分工、聯動等方面界定較為模糊,存在黨的領導弱化、組織結構設置不清晰、功能界定模糊、過程協同不緊密、信息交流不充分、責任追究不明晰等問題。這在一定程度上容易導致個別巡視巡察機構履職消極,削弱巡視巡察實效。

(三)巡視巡察隊伍配備與任務要求不相匹配

巡視工作堅持“發現問題、形成震懾,推動改革、促進發展”[4]的要求,且一屆黨委任期內需完成巡察“全覆蓋”任務,這對巡視巡察工作人員提出了質和量的雙重要求。目前,在貫徹落實巡視工作方針及全覆蓋的要求中,各級巡察機構普遍存在干部隊伍數量少、個別成員能力不足現象。尤其是縣級巡察機構,工作目標仍停留在發現問題是否準確上,發現問題數量較少、質量較差、職級較低、聯系群眾不夠緊密,形成震懾的效果不佳,離解決問題、促進改革的要求還有一定的差距。

第一,個別巡察組編制數與巡察任務量不匹配。除了全覆蓋任務,巡察組還承擔重點工作的“專項檢查”、巡視巡察“復檢”和“回頭看”、“機動式”巡視巡察,任務較為復雜。在實際工作中,個別巡視巡察機構存在為了完成多項任務,忽略巡察質量的問題。如,一些縣區在申報設置巡察組數量時,缺乏對巡察對象數量及輪次的科學核定,導致任務量和工作人員不相匹配。在實際工作中,一項巡察工作包括啟動、巡察、收尾、匯報、反饋等步驟,現場巡察通常需要兩個月左右,加上前期準備和后期匯報、反饋等流程,至少需要三個月時間。一些巡察干部“全年無休”“連軸轉”,工作強度太大。在實際工作中,個別地區還存在為了完成任務而放棄質量趕進度的做法,難以保證巡察實效。

第二,一些地方巡察專職干部數與巡察任務要求不匹配。對于巡察工作來講,巡察業務具有一定的專業性,培養一名合格的巡察干部,至少需要一年左右的時間,周期相對較長。因此,在實際工作中會抽調其他部門部分干部,加入巡察組。其中一部分人工作周期較短、不安心、難依靠,因此,專職干部的數量與質量一定程度上影響了巡察組的戰斗力與工作質量。如,某市某屆市委開展的十一輪巡察,共抽調干部763人次,抽調人員占巡察工作人員比例平均達70%,臨時人員素質能力和責任心參差不齊,更換比較頻繁,巡察中既要完成任務,又要培養新人,影響巡察質量。

第三,部分巡察干部自身素質與巡察要求不匹配。巡察工作發現問題的過程是巡察組成員通過個別談話、聽取匯報、查閱資料、下沉走訪等多種形式,對一個黨組(黨委)班子及班子成員進行從宏觀了解、事實分析到主觀判斷的過程。巡察干部判斷、理解、思考問題的能力一定程度決定了巡察發現和把握問題的準確度。然而,一些巡察干部自身素質存在問題,如學習能力不足、知識儲備欠缺、履職經驗不夠、轉崗干部存在思維定式和職業習慣,甚至有個別人存在“等、拖、靠”、害怕得罪人等思想,導致工作停留在被動應付的局面。此外,還有些巡察干部綜合分析能力不足,尤其是對問題線索的印證、比較、甄別、判斷缺乏有效辦法,有時移交的問題線索質量不高,影響巡察效果。

第四,管理體制和考核機制不健全。主要是績效考評和責任追究制度缺失。巡察工作作為一項新工作,工作性質特殊、巡察對象不同、巡察隊伍不同、臨時人員較多,給管理考核帶來很大難度。目前還沒有建立一套科學有效的指標體系,對巡察干部的政治素養、能力水平、作風形象進行全面系統的量化考核。對巡察工作開展質量也沒有建立一套科學有效的評估體制,在實際工作中,缺乏硬指標、硬約束,這在一定程度上影響了干部隊伍活力。

(四)重巡察輕整改的問題不同程度存在

目前,巡察制度還存在“后半篇文章”做得不夠的問題。部分單位不同程度存在虛假整改、書面整改、避重就輕等問題,使得巡察工作實效打了折扣。從巡察專項檢查及整改集中督查情況來看,一些縣區及部分市直單位在落實整改過程中,存在打折扣、不全面、不扎實的情況。有的黨組織對巡察發現的問題重視不夠,本著“巡過就算”的態度敷衍了事;有的板子高高舉起,輕輕落下,包庇護短,舍不得對本單位的同志“下狠手”;甚至還有虛假整改,用巡察之前出臺的文件湊數,當作整改成效。

二、黨內巡視巡察制度落實中產生問題的原因

黨內巡視制度是黨內監督的戰略性安排,中央對巡視實效寄予厚望。然而實踐總是在不斷發展的,在巡視制度落實中也存在一些有待完善的方面。產生這些問題的原因是復雜多樣的,對這些原因加以系統把握,有助于在實踐中不斷豐富和改進巡視巡察工作,發揮黨內監督實效。

(一)基層干部培養缺乏長效機制導致一些巡視巡察干部綜合能力不夠高

巡視巡察工作的多變性及復雜性決定了其對巡視巡察干部素質的較高要求。然而,培養干部是一個長期的過程,基礎教育、在職教育、業務培訓、閱讀習慣、多崗位鍛煉乃至性格修養都影響著干部的綜合素質發展。

第一,部分地區對基層干部綜合能力培養不夠重視。基層工作任務繁重,很多基層單位普遍存在“白+黑”“5+2”工作模式,對干部的重用與培養基本上停留在“壓擔子”上,很少參加培訓,大部分是“以會代訓”或“以干代訓”。第二,一些基層干部缺少閱讀學習意識和習慣,學習能力不足。一些基層干部存在知識儲備不足、認知水平不高、綜合能力有限等問題,嚴重制約了巡視巡察質量和效果。有的是工作或家務繁忙沒有時間,有的則是熱衷于娛樂消遣,自我教育、自我提升的意識不強。第三,職業天花板較低,制約了一些干部學習的積極性。目前的干部選拔任用機制及體制架構決定了干部隊伍體系中各個層級均不同程度存在職業發展瓶頸和職級“天花板”的問題,越往基層,該問題就越突出,部分干部缺少職業價值感和榮譽感,導致學習提高綜合素質的能動性不足。

(二)部分黨委發揮全面從嚴治黨主體責任存在差距

在實踐中,個別基層黨委政績觀扭曲,以GDP為指揮棒,對干部隊伍監督、巡視巡察工作重視不夠。雖然黨的十八大之后,在中央全面從嚴治黨的大環境下,反腐敗力度空前,黨內監督機制不斷完善,但市縣部分黨委在思想認識上依然存在一定差距。

第一,對巡視巡察工作的重大意義認識不夠。部分黨委尤其是黨委書記對巡視巡察工作在目前黨內監督中發揮的重要意義認識不足,認為監督是紀委的事,黨委“只掛帥不出征”的問題比較明顯。個別黨委書記甚至長期不研究巡視巡察工作。有的聽取工作匯報不及時,嚴重影響了巡視巡察工作的時效性,導致巡視巡察的震懾作用大打折扣。有的黨委書記在聽取巡察工作匯報時候,“一聽了之”,不發言、不表態、不點評,聽取匯報走過場。甚至有的黨委書記對上級要求陽奉陰違,好人主義、形式主義時有浮現。第二,政治擔當精神不足。修復政治生態是一個長期艱巨的任務,有的黨委班子缺乏擔當精神,回避問題,逃避矛盾,不愿觸及各方利益,希望能夠“平安落地”或“平安升遷”。在從嚴治黨的道路上,個別干部“揣著明白裝糊涂”,使得黨內監督的板子“高高舉起輕輕落下”,究其本質,是缺乏斗爭精神和政治擔當。第三,黨委自身存在腐敗問題,抵觸巡視巡察。個別黨委班子,尤其是“一把手”自身存在著理想信念不堅定,甚至有貪污腐敗等違規違紀問題,對整風肅紀、全面從嚴治黨持抵觸情緒。

(三)組織機構設置、制度建設與落實相對滯后

當前巡視制度依然存在頂層設計落地不完善的問題。第一,上粗下細的組織架構導致巡視任務和人員力量不匹配。比如,X省委巡視辦有“四處一中心”,分別是綜合處、協調處、督辦處、縣區指導處,加上一個信息中心。到了省轄市巡察辦,以L市為例,只有綜合科和聯絡督辦科兩個科室。到了縣區巡察辦,就只有兩個副主任,對應市里的兩個科,分管綜合和業務工作,各有1至2名工作人員。在實際工作中,從巡視啟動之初的工作方案、函詢、選調人員、組織培訓,到巡中指導,到巡視結束之后的組辦會商、指導報告、向領導小組及書記專題會匯報、整理移交問題線索、建立整改臺賬、督促整改、整改公開等,所有環節一個不少,所有的要求也一樣,但人員力量卻成“倒金字塔形”。第二,巡視巡察制度不夠完善。黨的十九大之后,市縣巡察制度正式以黨內法規的形式固定下來。市縣巡察制度實行以來,在組織建設、工作流程、方式方法等方面均不同程度存在著一些短板和不足。在流程設置、管理規范、成效評定方面,也沒有統一的尺度和標準。第三,組長負責制與組務會制度落實中出現偏差導致容易滋生新的腐敗。組長負責制是民主集中制的一部分,為了防止組長的獨斷專行,巡視巡察組同時實行組務會制度,重大事項、重點線索由組務會研究決定,但現實中組務會制度監督并不完善。各級巡視巡察辦雖要求各巡察組做好組務會記錄,但并未納入巡察組考核內容,監督效果有限。解決“一把手”的監督難題,除了發揮民主集中制,避免“一言堂”,還需要注重組長的政德修養、境界提升、對名譽的珍視等方面,加強自我教育和自我約束。

(四)巡視巡察隊伍自身建設存在短板

在實際調研中,一些巡察組抽調干部占比整個巡察隊伍70%左右,通常抽調干部參加一至兩輪巡察,抽調干部比例過大,影響隊伍的專業性及穩定性。第一,培訓難度大,一定程度影響巡察質量。巡察業務具有一定專業性,對非專職干部通常需要一至兩輪才能熟悉工作,然而抽調干部通常只能參加一至兩輪巡察,巡察組不得不陷入每輪都要培訓新人的局面。第二,管理難度大,難以調動借調人員工作積極性。由于缺乏相應的激勵措施,部分抽調干部認為參加巡察工作,影響了在原單位的工作;大部分單位不希望連續抽調某一人外出工作,甚至要求“仍要兼顧原崗位工作”;有的對派出干部在巡察組的工作不認可;有的出差補貼不能按標準報銷,這些都影響了抽調干部的工作積極性和巡察工作的整體質量。第三,有的單位對巡察工作支持配合不夠。目前的巡視巡察工作中,出現了中央抽省級,省級抽市級,市級抽縣區,縣區無人可抽的局面。省級以上巡視機構權威較大;市級巡察抽調干部則能干活就行,勉強應付;個別縣區則存在湊數的問題,極大損害了巡察的權威性。第四,干部入口把控不嚴。盡管中央三令五申要嚴把巡視巡察干部隊伍入口,但實際操作中,凡是沒有被立案審查調查的干部,通常會被當成“沒有”問題來對待,“帶病提拔”“帶病交流”的問題依然存在。

三、黨內巡視巡察制度有效落實的優化對策

加強黨內監督,要重視制度建設,將權力裝進制度的籠子。這是因為“如果就政治事務來說,尤其是就如何構建一個正義的社會制度來看,預設人性惡就是必要的,至少要比預設人性善更助益于建立一個正義的制度”[5]。而促進黨內巡視巡察制度,要進一步壓實黨委主體責任,整合監督力量,改進方式方法,注重科技手段的融入,探索巡察干部職業化管理機制。

(一)進一步壓實黨委主體責任

充分發揮黨委的主觀能動性,壓實各級黨委主體責任是解決巡視巡察中存在問題的首要任務。一方面,發揮選人用人的導向作用。通過強化黨委及巡視巡察領導小組及其辦公室的工作職責,進一步明確巡視巡察組的職責定位,完善相關制度文件,推動黨內監督體系與國家法規的有效銜接,將巡視巡察工作納入黨委年度目標考核體系中。夯實黨委(黨組)書記第一責任人責任,發揮選人用人導向作用。另一方面,壓實整改政治責任。盡管“巡視、審計等監督整改情況”已納入巡視巡察,但兩次巡察相隔時間較長,影響整改時效性。認真貫徹落實習近平總書記關于巡視巡察整改的要求,需要實事求是地分析研判,根據巡視巡察指出的問題,排出任務,落實責任,列出清單,以重點問題帶動全面整改,防止敷衍塞責,堅決杜絕會議整改、紙上整改、數字整改、虛假整改等問題。

(二)整合監督力量,改進方式方法

第一,將巡視巡察工作規范化建設納入監察體制改革中。加強頂層設計,整合監督資源,形成監督合力,推進紀律監督、監察監督、派駐監督、巡視巡察監督同向發力、有效銜接。第二,加強與審計監督的聯動配合,充分發揮審計監督與巡視巡察監督的同題共答作用。在每輪巡視之前,實行審計先行,為巡視巡察發現問題提供充足“彈藥”;巡視監督則推動審計整改,并通過審計發現問題線索,查處損害群眾利益和腐敗行為,進一步加強全面從嚴治黨,二者相輔相成,互相促進。第三,壓實紀檢監察與組織部門的日常監督責任。把巡視巡察整改的日常監督情況納入紀檢監察與組織部門的考核體系,推動日常整改、舉一反三、長期堅持,避免邊改邊犯、虛假整改、應付整改等問題的出現,以彌補兩輪巡視巡察間隔時間較長的不足。第四,建立巡視巡察上下聯動機制,不斷創造和改進方式方法。如:市級以上黨委巡視辦、巡察辦,加強區域內統籌協調,開展上下聯動巡視巡察,探索提級巡、交叉巡等方式方法,不斷激發內生動力,打破熟人社會中容易滋生的好人主義、保守心態等問題。第五,建立民主監督和自我革命良性互動。發揮宣傳部門作用,加強巡視巡察和整改情況的評價反饋和適度公開。通過適當的形式公開巡視巡察中發現的問題、整改的情況,以適當的公開促整改,以適當的公開促實效,進一步夯實巡視巡察的主體責任。

(三)以科技助推巡視巡察制度運行規范化、智能化

目前,巡視巡察領導小組辦公室對巡視巡察組的監督、上級巡視巡察領導小組辦公室對下級巡視巡察工作開展情況的監督,主要依靠查閱資料、統計數據等途徑?；ヂ摼W科技的發展可以助力構建現代化監督體系。“線索管理系統金紀三期”目前已在全國推廣應用,其功能比“線索管理系統1”完善很多,并且通過系統數據匯總與上傳,一定程度實現監督功能。但受到紀檢監察內網系統的限制,目前還不能實現實時監督和智能監督,受各級巡視巡察辦信息系統監管人員力量的限制,對下級上傳數據分析研判不足,也限制了系統監管作用的發揮。

(四)探索巡視巡察干部職業化管理機制

第一,嚴把入口關,建立完善巡視巡察人才庫。目前,巡視巡察對各級黨委一屆任期內實行全覆蓋,監督的內涵和外延非常廣闊。建立科學的職業標準和準入資格,可以增強大眾對其監督的合法性。既能避免準入門檻過于隨意而損害巡視巡察監督的權威性,又能保障巡察工作的相對獨立性,避免人情干擾。探索建立巡視巡察干部準入機制,對巡視巡察干部的來源、文化程度、政策理論水平、政治素養、家庭背景等進行嚴格把關,堅決防止照顧性安排。積極推動落實后備干部至少參加1年巡視巡察工作的要求,以進一步優化隊伍結構。此外,要完善各個類別的巡視巡察人才庫,分別建立組長庫、副組長庫、財務審計、紀律檢查、組織人事等專業人才庫,并定期對人才庫干部進行分類培訓,抽調干部要壓茬推進,確保每輪抽調干部質量。

第二,暢通出口。拓寬巡視巡察干部晉升、交流渠道,建立健全巡視巡察干部提拔使用、交流制度,明確巡視巡察辦主任、巡視巡察組長的進出標準、交流的時限。推進巡視巡察干部與紀檢監察、組織人事的輪崗交流,探索巡視巡察干部能上能下機制,充分調動巡察干部的積極性、主動性、創造性,激發隊伍活力。

第三,加強巡視巡察干部綜合素養培養。一是政治素質的培養。認真落實“打鐵必須自身硬”要求,加強關于理想、信念方面的教育。二是業務能力培養。包括巡視巡察工作的基本流程、巡視工作條例的基本思路、談話的基本策略、線索深入了解的方式方法等。三是人文、歷史、哲學等方面素養的培養。提高巡視巡察干部政治站位、認識能力和認識水平,使其在處理巡察中復雜的社會問題時,能多角度、多維度進行思考。

第四,建立優化巡視巡察干部績效考核評價制度?！霸u價”就是判斷,是指通過一定的標準,運用科學的方法對事物、行為及其效果作出判斷的過程。科學有效的考核評價標準對于激發內部動力具有重要作用。尤其要注意的是將專職巡視巡察干部和抽調干部分類考核,并以此作為干部年度考核、提拔、晉升、交流的重要依據,建立抽調干部在巡視巡察工作中的工作業績與原單位互認制度。