辦案質(zhì)量異地交叉評(píng)查的探索與思考

徐俊馳 等

摘 要：辦案質(zhì)量評(píng)查是落實(shí)司法責(zé)任制、構(gòu)建檢察權(quán)內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的有效措施。為破除“同體監(jiān)督、同體評(píng)查”的“自循環(huán)”及傳統(tǒng)“上評(píng)自查”的局限，各地在推動(dòng)異地交叉評(píng)查與常規(guī)抽查、重點(diǎn)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查相結(jié)合上取得了一定進(jìn)展。異地交叉評(píng)查工作中，如何持續(xù)落實(shí)評(píng)查目標(biāo)、統(tǒng)籌用好評(píng)查力量、在更高水平上協(xié)調(diào)評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)值得深入研究。應(yīng)以檢察一體化履職機(jī)制建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)異地交叉評(píng)查，綜合運(yùn)用各種評(píng)查模式，更加注重領(lǐng)域拓展和結(jié)果運(yùn)用，加強(qiáng)評(píng)查人員的能力培養(yǎng)和提高智能化輔助應(yīng)用水平，進(jìn)一步提高辦案質(zhì)量評(píng)查工作精準(zhǔn)度和權(quán)威性。

關(guān)鍵詞：異地交叉評(píng)查 評(píng)查模式 檢察一體化履職

案件管理機(jī)制改革以來，特別是《人民檢察院案件質(zhì)量評(píng)查工作規(guī)定（試行）》《人民檢察院案件管理部門案件質(zhì)量評(píng)查要點(diǎn)指引（試行）》下發(fā)以來，辦案質(zhì)量評(píng)查工作在各級(jí)檢察院得到積極開展。在不斷摸索規(guī)律、積累數(shù)量、提升質(zhì)效的過程中，不少市縣檢察院也反映“同體監(jiān)督難，尤其是同體評(píng)查難”現(xiàn)象仍比較突出。以此為背景，辦案質(zhì)量異地交叉評(píng)查作為因應(yīng)措施而被提出，并在實(shí)踐中得到初步發(fā)展。四川作為案件大省，成都作為辦案量占全省近四分之一的案件大市，在完成最高檢“案件質(zhì)量網(wǎng)上異地交叉評(píng)查試點(diǎn)”任務(wù)的同時(shí)，也遇到一些需研究的新情況新問題。

一、辦案質(zhì)量異地交叉評(píng)查工作實(shí)踐層面的探索

辦案質(zhì)量評(píng)查一般在評(píng)查種類上分為常規(guī)抽查、重點(diǎn)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查，是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，輸出合格檢察產(chǎn)品的基本環(huán)節(jié)。［1］具體評(píng)查方式上，則長期以辦案單位自評(píng)自查為主，確實(shí)存在“同體監(jiān)督、同體評(píng)查”的“自循環(huán)”，致使粗放性淺表性評(píng)查多，查找問題往往不準(zhǔn)不深。盡管前期也探索上提一級(jí)評(píng)查的做法，在提升評(píng)查權(quán)威和效果方面取得了積極成效，但受制于上級(jí)檢察院案件管理部門自身工作力量的限制，單一的提級(jí)評(píng)查實(shí)際上數(shù)量不多。在這樣的情況下，就有市縣檢察院嘗試從異地評(píng)查、交叉評(píng)查的角度，探索破除傳統(tǒng)“上評(píng)自查”的局限，并對現(xiàn)有提級(jí)評(píng)查予以機(jī)制上補(bǔ)充。實(shí)踐中主要形成三種做法。

（一）異地交叉評(píng)查與常規(guī)抽查相結(jié)合

常規(guī)評(píng)查是辦案質(zhì)量評(píng)查的基礎(chǔ)模式，直接體現(xiàn)對辦案質(zhì)量日常性管理這一基本功能。按照以往做法，常規(guī)評(píng)查是評(píng)查員對其他辦案檢察官所辦結(jié)案件的按比例抽驗(yàn)抽核，優(yōu)點(diǎn)是易操作，難點(diǎn)是站在辦案單位整體看，仍然是自評(píng)自查，真正能夠碰硬，提出瑕疵甚至不合格定級(jí)結(jié)論的顧慮因素較多。有觀點(diǎn)提出，應(yīng)該跳出辦案單位的范圍限定，推動(dòng)跨院的互評(píng)互查。根據(jù)這樣的思路，各地陸續(xù)出現(xiàn)了由上一級(jí)檢察院集中組織、同級(jí)檢察院以異地交叉方式開展評(píng)查的探索，較早做法是定期人工抽取紙質(zhì)卷宗，送同級(jí)檢察院評(píng)查員提出意見。新近的做法是，通過信息化輔助辦案平臺(tái)或者是專門的評(píng)查模塊，將按預(yù)設(shè)規(guī)則自動(dòng)抽取的電子卷宗，送異地交叉評(píng)查。［2］鑒于不同檢察院在案件數(shù)量規(guī)模、類型結(jié)構(gòu)以及評(píng)查員能力水平上存在的差異，需要提前設(shè)置一定匹配條件或者分（輪）案規(guī)則，但總的考慮都是要求評(píng)查員對本院辦理案件實(shí)行回避。從效果看，引入異地交叉評(píng)查機(jī)制后，各地常規(guī)抽查確定的瑕疵及不合格案件比例都有較大幅度的上升，說明在補(bǔ)強(qiáng)以往存在的中立性、客觀性短板弱項(xiàng)上有積極成效。

（二）異地交叉評(píng)查與重點(diǎn)評(píng)查相結(jié)合

重點(diǎn)評(píng)查可以說是辦案質(zhì)量評(píng)查的進(jìn)階模式，以典型的高質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)案件為對象，最能體現(xiàn)集中力量“抓主要矛盾和矛盾的主要方面”的思想方法。稍早的時(shí)候，就有地方對問題相對集中，瑕疵、不合格比例偏高的法院判無罪、撤回起訴、捕后不訴、復(fù)議復(fù)核等類型案件，建立了較成熟的提級(jí)評(píng)查機(jī)制，總的考慮也是避免辦案單位自評(píng)自查。由于當(dāng)時(shí)的具體工作多由上級(jí)檢察院自身的評(píng)查員實(shí)施，“案多人少”的情況反映還比較多。有觀點(diǎn)就指出，如果是通過集中調(diào)用下級(jí)檢察院評(píng)查員來開展評(píng)查，也有異地因素和交叉因素，可以構(gòu)成對單一提級(jí)評(píng)查的有效補(bǔ)充。基礎(chǔ)的做法是，對出現(xiàn)的重點(diǎn)類型案件，取消基層檢察院自評(píng)自查，改由市檢察院負(fù)責(zé)組織交叉評(píng)查并作出結(jié)論；進(jìn)階的做法是，取消基層檢察院自評(píng)自查，市檢察院負(fù)責(zé)組織全市范圍內(nèi)跨區(qū)縣的異地交叉初查，省檢察院負(fù)責(zé)組織全省范圍內(nèi)跨市州的異地交叉復(fù)查，再行確定評(píng)查結(jié)論。從效果看，在保證查出瑕疵、不合格案件比例基本穩(wěn)定的同時(shí)，上級(jí)檢察院案件管理部門更加突出調(diào)度指揮作用，提級(jí)評(píng)查“案多人少”具體矛盾得到明顯緩解。

（三）異地交叉評(píng)查與專項(xiàng)評(píng)查相結(jié)合

在融入常規(guī)抽查、重點(diǎn)評(píng)查開展探索的基礎(chǔ)上，有的市縣檢察院進(jìn)一步推進(jìn)擴(kuò)大化但又有重點(diǎn)的專項(xiàng)評(píng)查。不同于常規(guī)評(píng)查、重點(diǎn)評(píng)查在工作安排上的剛性，專項(xiàng)評(píng)查本身具有更強(qiáng)彈性或者說可選擇性，側(cè)重查找同類案件特定類型、特定環(huán)節(jié)、特定點(diǎn)位的典型問題，集中“會(huì)診”以改進(jìn)工作。具體組織形式上也比較靈活，既可以是案件管理部門自行開展或者辦案部門自行開展，也可以聯(lián)合開展，對集中調(diào)用專兼職評(píng)查員、運(yùn)用異地交叉方式開展評(píng)查的協(xié)同程度也較高。從效果看，結(jié)合日常辦案和案件監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的苗頭性傾向性問題，有針對性地引入異地交叉評(píng)查機(jī)制，既較好地克服了辦案單位自評(píng)自查可能遮掩問題的弊端，也充分激活了可用工作力量。像類案法律適用標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)、相近情境下證據(jù)采信和事實(shí)認(rèn)定規(guī)則不清晰等難以簡單界定的疑難復(fù)雜的規(guī)律性、規(guī)則性問題，通過梳理不同評(píng)查員反映出的認(rèn)識(shí)分歧，更有利于上級(jí)檢察院摸清情況和研判解決“癥結(jié)”。

二、辦理質(zhì)量異地交叉評(píng)查工作需要研究的問題

總的來看，各地在推動(dòng)異地交叉評(píng)查與現(xiàn)有的常規(guī)抽查、重點(diǎn)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查相結(jié)合上取得了一定進(jìn)展，特別是重點(diǎn)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查在查錯(cuò)糾偏上的力度更突出些。同時(shí)，有三個(gè)方面問題需要繼續(xù)研究。

（一）如何持續(xù)落實(shí)評(píng)查目標(biāo)

辦案質(zhì)量評(píng)查是對辦案活動(dòng)的事后監(jiān)督，其直接目的是通過確定“優(yōu)劣”落實(shí)對具體案件的評(píng)價(jià)和管理，促進(jìn)司法行為規(guī)范化和辦案質(zhì)量提升，更深層次目標(biāo)是總結(jié)分析案件質(zhì)量狀況，特別是嚴(yán)重瑕疵、不合格案件特點(diǎn)、成因并提出改進(jìn)工作的意見建議，發(fā)揮對整體辦案工作的指導(dǎo)和管理作用。［3］就異地交叉評(píng)查的探索來講，在組織實(shí)施環(huán)節(jié)客觀上增加了工作量，為確保效果更要強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持實(shí)質(zhì)化、精準(zhǔn)化評(píng)查工作導(dǎo)向，才能夠持續(xù)走深走實(shí)。為此，首先是需要強(qiáng)調(diào)評(píng)查內(nèi)容的全面性。評(píng)查以已辦結(jié)案件的質(zhì)量為客體。案件質(zhì)量不僅包括“對錯(cuò)”，還包括“優(yōu)劣”，更包括監(jiān)督辦案的理念與價(jià)值追求，甚至還包括綜合天理國法人情的司法良知。［4］其中對證據(jù)采信、事實(shí)認(rèn)定、法律適用、程序執(zhí)行、文書制作等的“對錯(cuò)”“優(yōu)劣”，以往就得到高度重視，一般在異地交叉評(píng)查中也不會(huì)遺漏，但對訴訟監(jiān)督、能動(dòng)履職以及辦案效果所反映的辦案質(zhì)量要素，不同評(píng)查員理解認(rèn)識(shí)不一，務(wù)要強(qiáng)調(diào)不能放過。其次是需要完善評(píng)查流程。異地交叉評(píng)查帶來了評(píng)查員與承辦檢察官的空間隔離，有利于維護(hù)評(píng)查中立性，也可能影響基礎(chǔ)情況和意見的順暢交流。比較成熟的做法，是建立初評(píng)、反饋和聽取意見、復(fù)評(píng)、再次反饋和聽取意見、最終確認(rèn)等完整機(jī)制。但也要看到，在落實(shí)實(shí)質(zhì)化精準(zhǔn)化評(píng)查工作導(dǎo)向的同時(shí)，如何設(shè)置匹配條件或者分（輪）案規(guī)則，還有一定難度，這在常規(guī)抽查中較為明顯。

（二）如何統(tǒng)籌用好評(píng)查力量

有的市縣檢察院反映，評(píng)查工作高要求而評(píng)查員素質(zhì)能力水平跟不上、不適應(yīng)，仍然是當(dāng)前的重要矛盾，而且案件管理部門自身負(fù)擔(dān)偏重。為此，在引入異地交叉評(píng)查機(jī)制的同時(shí)，首先需要構(gòu)建專業(yè)化人才庫，作為開展工作的基本力量。比較成熟的做法，是由市檢察院將兩級(jí)檢察院業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的案件管理部門員額檢察官加以整合，組建評(píng)查人才庫，省檢察院在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步籌建全省性評(píng)查人才庫，以供集中調(diào)用。有條件的情況下，進(jìn)一步會(huì)同辦案部門，研究辦案部門檢察官參與異地交叉評(píng)查，特別是重點(diǎn)評(píng)查和專項(xiàng)評(píng)查的具體辦法。在抽調(diào)辦案部門檢察官參與的情況下，將評(píng)查折算為辦案實(shí)績，有一定效果，也要考慮到辦案部門檢察官畢竟身負(fù)辦案壓力，要承擔(dān)過多評(píng)查任務(wù)不具有現(xiàn)實(shí)性。再者，是繼續(xù)探索入額院領(lǐng)導(dǎo)、退出領(lǐng)導(dǎo)崗位資深檢察官作為評(píng)查員、退休檢察官作為評(píng)查員助理參與工作的常態(tài)化機(jī)制。要注意到，有地方為補(bǔ)強(qiáng)評(píng)查力量，建議引入人民監(jiān)督員、聽證員參與異地交叉評(píng)查。考慮到外部人員參與個(gè)案內(nèi)部監(jiān)管有范圍和程序上的限定性，特別是異地交叉過程中還需要解決職權(quán)依據(jù)的問題，仍然需要總體上持審慎態(tài)度。

（三）如何在更高水平上協(xié)調(diào)評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)

開展辦案質(zhì)量評(píng)查經(jīng)常會(huì)遇到評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問題，即便是簡單明確的法律條款援用錯(cuò)誤，到底是認(rèn)定為筆誤的一般問題，還是法律適用錯(cuò)誤的嚴(yán)重問題，不同評(píng)查員會(huì)作出截然不同的判斷。［5］而這又往往包括標(biāo)準(zhǔn)怎樣制定、如何運(yùn)用等不同層面的問題。［6］實(shí)踐中，問題定性、結(jié)果等次確定并不是評(píng)查工作最終目的，卻是繞不開的必經(jīng)程序。以往自評(píng)自查中的技術(shù)性處理是提請檢察長或者檢委會(huì)決定，但即便是交由檢察長或者檢委會(huì)決定，依舊需要一個(gè)基本的定級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，不能以決策權(quán)威來掩蓋標(biāo)準(zhǔn)的相對模糊性。為此，首先是需要細(xì)化和正確理解評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，特別是在重點(diǎn)評(píng)查和專項(xiàng)評(píng)查中做好最高檢所確定基本標(biāo)準(zhǔn)的本地化。再者，是可以摸索與辦案部門的會(huì)商機(jī)制。比較成熟的做法，是對案件管理部門審查后認(rèn)為有疑義的案件，邀請辦案部門員額檢察官參與討論，共同分析案件存在的問題，提出評(píng)查定級(jí)結(jié)論。實(shí)踐中，隨著評(píng)查工作范圍擴(kuò)大，辦案標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)導(dǎo)致評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)不協(xié)調(diào)的問題愈發(fā)明顯。有的單位建議健全學(xué)習(xí)參照機(jī)制，更多發(fā)揮典型案例和指引性文件的作用，有積極效果，但客觀上不能完全解決不同檢察院評(píng)查員自身工作經(jīng)歷不同和能力水平有差別的現(xiàn)實(shí)問題。這在評(píng)查初步實(shí)現(xiàn)了集中管轄和專業(yè)化辦理的金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域案件時(shí)尤為突出。

三、改進(jìn)辦案質(zhì)量異地交叉評(píng)查工作的建議

辦案質(zhì)量評(píng)查最能夠體現(xiàn)案件管理部門對案件實(shí)體性問題的監(jiān)管職能，必須作為立身主業(yè)繼續(xù)堅(jiān)持、持續(xù)改進(jìn)。實(shí)踐初步證明，異地交叉評(píng)查機(jī)制的引入對提高工作精準(zhǔn)度和權(quán)威性具有積極意義。對改進(jìn)工作提四個(gè)方面建議。

（一）以檢察一體化履職機(jī)制建設(shè)統(tǒng)領(lǐng)異地交叉評(píng)查

檢察一體化既是檢察權(quán)運(yùn)行的基本原則，也是檢察機(jī)關(guān)組織原則的重要內(nèi)容，對強(qiáng)化法律監(jiān)督職能、維護(hù)司法公正權(quán)威具有重要意義，［7］結(jié)合實(shí)踐新發(fā)展，其中內(nèi)生了案件管理一體化的思想觀點(diǎn)。［8］檢察一體化履職機(jī)制的根本要求，是要跳出辦案具體環(huán)節(jié)、具體條線、具體領(lǐng)域狹隘站位，加強(qiáng)上下左右協(xié)同配合，形成工作合力。傳統(tǒng)自評(píng)自查模式下，檢察一體化因素主要體現(xiàn)在各部門之間，如案件管理部門、辦案部門聯(lián)合開展專項(xiàng)評(píng)查；在提級(jí)評(píng)查模式下，主要體現(xiàn)為上下級(jí)檢察院案件管理部門協(xié)同配合。異地交叉評(píng)查則是上級(jí)檢察院集中調(diào)度下的跨區(qū)域協(xié)同，是檢察一體化履職機(jī)制建設(shè)的創(chuàng)新之舉。這種模式拓展豐富了檢察一體化履職機(jī)制的內(nèi)涵，有利于彌補(bǔ)傳統(tǒng)自評(píng)自查的短板弱項(xiàng)，提升轄區(qū)內(nèi)評(píng)查工作整體水平，建議持續(xù)推進(jìn)。

（二）綜合運(yùn)用各種評(píng)查模式

以往一般把異地交叉評(píng)查放在提級(jí)評(píng)查同一概念層次來理解，可能未盡準(zhǔn)確。從上級(jí)檢察院在案件管理方面行使調(diào)度指揮權(quán)的角度看，異地交叉評(píng)查更應(yīng)該是提級(jí)評(píng)查的具體情形，是與上級(jí)檢察院上提一級(jí)自行評(píng)查相并列的具體實(shí)施方式。以此為基礎(chǔ)，再進(jìn)一步考慮異地交叉評(píng)查與常規(guī)抽查、重點(diǎn)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查具體結(jié)合。特別是對以提級(jí)評(píng)查方式開展的重點(diǎn)評(píng)查、專項(xiàng)評(píng)查，多由上級(jí)檢察院統(tǒng)籌使用異地交叉的模式，提高人才庫成員使用率，也起到崗位練兵的效果。其中，重點(diǎn)評(píng)查在糾察辦案質(zhì)量問題上作用突出，關(guān)注度高，條件允許的話還可以采用“市檢察院+其它基層檢察院”“省檢察院+其它市檢察院”雙評(píng)機(jī)制，力量投入有更多加強(qiáng)。從常規(guī)抽查主要是本院辦案質(zhì)量內(nèi)控手段這一基本定位出發(fā)，通常情況下可自行組織開展，不要求跨院組織，在智能化輔助應(yīng)用取得突破性進(jìn)展前，數(shù)量任務(wù)也不宜過重。這也意味著要承認(rèn)異地交叉評(píng)查的局限性。

（三）更加注重領(lǐng)域拓展和結(jié)果運(yùn)用

首先是樹立檢察長和檢委會(huì)、辦案部門、案件管理部門都是案件監(jiān)督管理重要主體的理念，建立辦案部門、案件管理部門員額檢察官共同組成，入額院領(lǐng)導(dǎo)和退出領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)資深檢察官都積極參與的辦案質(zhì)量評(píng)查人才庫，持續(xù)做實(shí)刑事檢察辦案質(zhì)量評(píng)查，探索向民事檢察、行政檢察、公益訴訟檢察等條線主要案件類型拓展。除個(gè)案維度提醒承辦檢察官整改問題外，把更多精力放在做好共性問題反饋和潛在風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，以實(shí)現(xiàn)規(guī)范類案辦理的效果。同時(shí)，按照案件管理與檢務(wù)督察工作“雙向銜接”要求，定期向檢務(wù)督察部門通報(bào)情況和移送線索。對故意、重大過失或者工作嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任致辦案質(zhì)量問題的，依法依規(guī)追責(zé)，以支撐評(píng)查工作權(quán)威性。

（四）加強(qiáng)評(píng)查人員的能力培養(yǎng)和提高智能化輔助應(yīng)用水平

一方面，聚焦全面提高評(píng)查人員政策把握、事實(shí)認(rèn)定、證據(jù)審查、法律適用、等級(jí)確定等綜合能力，加強(qiáng)辦案質(zhì)量評(píng)查理論與實(shí)務(wù)培訓(xùn)，采用小課堂、集中研討、案例講評(píng)、實(shí)戰(zhàn)演練等方式著力培養(yǎng)評(píng)查骨干，通過統(tǒng)一評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)，明確定級(jí)界限，規(guī)范審批流程，確保評(píng)查的專業(yè)性、規(guī)范性、權(quán)威性。另一方面，改進(jìn)完善現(xiàn)有案件質(zhì)量評(píng)查系統(tǒng)。檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)和電子卷宗系統(tǒng)的研發(fā)部署，讓高效率、“靜默式”辦案質(zhì)量評(píng)查成為了可能，檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)2.0版本的研發(fā)部署，更是首次在全國范圍內(nèi)把質(zhì)量評(píng)查正式納入系統(tǒng)辦理，但評(píng)查系統(tǒng)智能化不足等問題仍然比較突出。應(yīng)堅(jiān)持貫徹智能管理理念，參照大數(shù)據(jù)輔助辦案系統(tǒng)建設(shè)進(jìn)度，探索實(shí)現(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰、訴判一致簡案自動(dòng)評(píng)查。同時(shí)，探索將辦案質(zhì)量評(píng)查的各類數(shù)據(jù)與檢察官業(yè)績考核系統(tǒng)、司法檔案系統(tǒng)、廉政風(fēng)險(xiǎn)防控系統(tǒng)進(jìn)行銜接的實(shí)現(xiàn)路徑，促進(jìn)對“案”管理與對“人”管理有機(jī)結(jié)合。