完善行政檢察聽(tīng)證制度的路徑設(shè)計(jì)

金石　汪松林

摘 要：近年來(lái)，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)大力推行檢察聽(tīng)證制度，探索構(gòu)建、完善行政檢察聽(tīng)證制度，對(duì)做實(shí)行政檢察具有重要意義，但由于行政訴訟案件自身的特點(diǎn)，在實(shí)踐運(yùn)行中仍存在聽(tīng)證繁簡(jiǎn)分流機(jī)制不完備、聽(tīng)證范圍不明晰及聽(tīng)證完整過(guò)程性程序待完善、聽(tīng)證員選取程序待優(yōu)化等問(wèn)題。對(duì)此，應(yīng)在充分認(rèn)識(shí)到行政檢察聽(tīng)證制度的功能價(jià)值基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善繁簡(jiǎn)分流機(jī)制、明確行政檢察聽(tīng)證的范圍及啟動(dòng)等程序、優(yōu)化聽(tīng)證員選取程序，不斷提升行政檢察聽(tīng)證質(zhì)效。

關(guān)鍵詞：行政檢察聽(tīng)證 繁簡(jiǎn)分流 過(guò)程性程序 聽(tīng)證員

一、問(wèn)題的提出

［案例一］張某某于1992年發(fā)生工傷，張某某認(rèn)為某區(qū)人力資源和社會(huì)保障局不為其辦理社會(huì)保險(xiǎn)待遇的行為侵害了其合法權(quán)益，張某某一直通過(guò)信訪方式要求解決其工傷保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等問(wèn)題，并于2015年5月向某區(qū)法院提起行政訴訟，要求某區(qū)人社局履行法定職責(zé)，后經(jīng)一審、二審審理，兩審法院均未支持張某某的訴求，張某某后向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，張某某的問(wèn)題應(yīng)當(dāng)由相關(guān)部門妥善解決，不屬于行政訴訟受案范圍。但考慮到本案時(shí)間跨度長(zhǎng)，涉及單位多，并且存在法律與政策之間的銜接問(wèn)題，為促進(jìn)化解社會(huì)矛盾，推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，檢察機(jī)關(guān)于2019年12月依職權(quán)對(duì)本案啟動(dòng)公開(kāi)聽(tīng)證程序。在聽(tīng)證程序設(shè)置上，嚴(yán)格保障雙方當(dāng)事人陳述意見(jiàn)權(quán)利以及聽(tīng)證員充分發(fā)問(wèn)權(quán)利，注重訴求答辯的充分性，體現(xiàn)對(duì)抗性，確保全面展現(xiàn)整體案情，客觀聽(tīng)取各方意見(jiàn)。聽(tīng)證方式使張某某能夠充分地參與到案件辦理過(guò)程中來(lái)，讓其真切感受到知情權(quán)、申訴權(quán)得到充分尊重，同時(shí)也滿足了其感情宣泄的心理需求，從根本上消除抵觸、懷疑、不滿情緒。聽(tīng)證會(huì)后，在省市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)的努力下，某區(qū)人社局在符合現(xiàn)行法律政策的情況下就張某某養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題出具了《處理意見(jiàn)》，行政爭(zhēng)議得以實(shí)質(zhì)性化解。

［案例二］2002年8月，王某、王某明與某縣開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)簽訂書(shū)面合同，約定承包2000畝土地，二人各自確定1000畝土地的位置。后王某因無(wú)力開(kāi)發(fā)，與王某明簽訂內(nèi)部承包合同，將其1000畝土地承包給王某明種植。2005年，王某明以個(gè)人名義向某縣國(guó)土資源局（以下簡(jiǎn)稱“縣國(guó)土局”）申請(qǐng)辦理了該2000畝土地的國(guó)有土地使用證。2011年，王某以縣國(guó)土局登記錯(cuò)誤為由，申請(qǐng)縣國(guó)土局對(duì)該土地予以變更登記，王某明不同意，王某以某縣政府和縣國(guó)土局為被告、以王某明為第三人起訴至法院，請(qǐng)求撤銷該國(guó)有土地使用權(quán)證，并請(qǐng)求法院責(zé)令縣國(guó)土局對(duì)土地重新確權(quán)登記。在兩審法院作出判決后，王某對(duì)終審判決不服，向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)審查后以生效裁判認(rèn)定事實(shí)不清為由提出抗訴，并通過(guò)“穿透式監(jiān)督”對(duì)縣國(guó)土局在工作中存在問(wèn)題依法發(fā)出檢察建議。檢察機(jī)關(guān)雖就本案依法進(jìn)行了監(jiān)督，但為深化辦案效果，檢察機(jī)關(guān)決定就該案組織雙方進(jìn)行聽(tīng)證，聽(tīng)證主要圍繞縣國(guó)土局是否依法履職、本案如何解決現(xiàn)存問(wèn)題兩個(gè)方面進(jìn)行，通過(guò)聽(tīng)證，縣國(guó)土局當(dāng)場(chǎng)表示采納檢察建議，并承諾將按照行政程序依法依規(guī)撤銷涉案國(guó)有土地使用權(quán)證，同時(shí)，該局表示將針對(duì)國(guó)有土地使用權(quán)頒證過(guò)程中存在的執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題制定整改措施，并對(duì)不稱職、失職或違法亂紀(jì)人員按照相關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理，最終雙方達(dá)成和解。

［案例三］2022年3月，某縣人民檢察院接到群眾反映，稱某行政單位在組織實(shí)施退耕還林工程時(shí)將栽植坑挖到秦長(zhǎng)城保護(hù)區(qū)內(nèi)，破壞了文物保護(hù)單位歷史風(fēng)貌、危及文物安全。經(jīng)調(diào)查，某行政單位組織實(shí)施退耕還林工程時(shí)，在國(guó)務(wù)院重點(diǎn)文物保護(hù)單位秦長(zhǎng)城兩邊施工，違反文物保護(hù)義務(wù)及禁止性規(guī)定，違法行使職權(quán)，致使該保護(hù)區(qū)內(nèi)21.68畝土地遭到破壞，國(guó)家利益受到侵害。為深入了解案件情況，化解矛盾糾紛，提高干部群眾法治意識(shí)，確保監(jiān)督精準(zhǔn)，某縣人民檢察院于2022年4月依職權(quán)決定對(duì)該案進(jìn)行公開(kāi)聽(tīng)證。聽(tīng)證會(huì)聽(tīng)取文物部門和林業(yè)部門對(duì)事情來(lái)龍去脈的講解和各自看法，咨詢專業(yè)人員意見(jiàn)，并就整改措施當(dāng)場(chǎng)做了細(xì)致研討，聽(tīng)證員一致認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)向某行政單位提出檢察建議。

實(shí)務(wù)辦案過(guò)程中，對(duì)聽(tīng)證制度價(jià)值認(rèn)識(shí)的欠缺、聽(tīng)證程序面臨的問(wèn)題及解決進(jìn)路等探索及總結(jié)的缺乏，成為影響聽(tīng)證案件實(shí)質(zhì)性開(kāi)展的重要不利因素，本文結(jié)合檢察機(jī)關(guān)辦理的行政檢察監(jiān)督案件實(shí)例，對(duì)制度價(jià)值、現(xiàn)存困境及解決進(jìn)路進(jìn)行探討，以供實(shí)踐借鑒。

二、行政檢察聽(tīng)證制度的價(jià)值

布萊克法律詞典認(rèn)為：“聽(tīng)證是行政機(jī)關(guān)給予當(dāng)事人對(duì)要作出的個(gè)案發(fā)表自己在法律與事實(shí)方面意見(jiàn)的機(jī)會(huì)的程序。”［1］行政檢察聽(tīng)證，是指人民檢察院在審查行政訴訟監(jiān)督案件審查結(jié)論作出前，為化解社會(huì)矛盾，經(jīng)當(dāng)事人申請(qǐng)或檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要的，可以根據(jù)案件具體情況，邀請(qǐng)社會(huì)人士參加，就案件事實(shí)和法律適用綜合運(yùn)用穿透式監(jiān)督的方法，采取相應(yīng)程序，聽(tīng)取案件當(dāng)事人關(guān)于案件事實(shí)和法律適用意見(jiàn)的一種程序性制度。“聽(tīng)證程序作為一種法律制度，不是純粹的制度形態(tài)，而是觀念形態(tài)的外在物，它本身負(fù)載著一定的價(jià)值要素和價(jià)值追求，是制度化了的價(jià)值。”［2］行政檢察聽(tīng)證制度本身具有的獨(dú)特制度價(jià)值在于：

（一）有利于行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解

行政案件解決的是“官”與“民”之間的糾紛，當(dāng)事人對(duì)立情緒嚴(yán)重，有的人想當(dāng)然認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)與法院、行政機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”。［3］因此，即使行政檢察部門案件承辦人公正地作出了處理結(jié)果，但案件申請(qǐng)人對(duì)案件處理結(jié)果不滿意，基于個(gè)人的偏見(jiàn)可能會(huì)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)與法院、行政機(jī)關(guān)“官官相護(hù)”，繼續(xù)向其他機(jī)關(guān)申請(qǐng)權(quán)利救濟(jì)，極大地浪費(fèi)了司法資源，損害了司法的公信力。如案例一中，因申請(qǐng)人張某某反映的問(wèn)題屬于工傷相關(guān)的歷史遺留問(wèn)題，根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，已無(wú)法將其納入工傷保險(xiǎn)統(tǒng)籌管理。同時(shí)，因本案并不屬于行政訴訟受案范圍，檢察機(jī)關(guān)最終也不能支持其監(jiān)督申請(qǐng)。張某某作為四級(jí)工傷人員，已完全喪失勞動(dòng)能力，沒(méi)有任何收入來(lái)源，生活極為困難，張某某與相關(guān)行政機(jī)關(guān)對(duì)立情緒嚴(yán)重。因此引進(jìn)行政檢察聽(tīng)證制度顯得尤為重要，通過(guò)邀請(qǐng)聽(tīng)證員公開(kāi)聽(tīng)證的方式，給當(dāng)事人提供了一個(gè)理性溝通的平臺(tái)，讓大家充分表達(dá)意見(jiàn)，有利于促進(jìn)各方當(dāng)事人之間的相互理解和支持，消減因行政訴訟案件“程序空轉(zhuǎn)”給相對(duì)人帶來(lái)的怨氣，不斷提升辦案的透明度和公信力，從程序的角度讓案件當(dāng)事人對(duì)案件的處理結(jié)果增加認(rèn)同感，將當(dāng)事人從長(zhǎng)期糾結(jié)的法律誤區(qū)之中解脫出來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。

（二）有利于實(shí)現(xiàn)雙贏多贏共贏

踐行雙贏多贏共贏理念，是行政檢察工作必須堅(jiān)持的工作思路。行政檢察聽(tīng)證制度有助于實(shí)現(xiàn)人民參與司法。一方面，人民檢察院組織聽(tīng)證員、旁聽(tīng)群眾對(duì)行政訴訟中，法院裁判行為進(jìn)行監(jiān)督，可以更好地維護(hù)人民法院裁判行為的權(quán)威性，增強(qiáng)人民群眾對(duì)于司法裁判的認(rèn)同感。另一方面，聽(tīng)證員從專業(yè)的角度幫助人民檢察院對(duì)于行政機(jī)關(guān)行政行為進(jìn)行監(jiān)督，有利于引導(dǎo)當(dāng)事人增強(qiáng)對(duì)檢察監(jiān)督的認(rèn)同感，同時(shí)也可以督促行政機(jī)關(guān)進(jìn)一步增強(qiáng)行政行為的合法性與合理性，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。如案例二中，檢察機(jī)關(guān)依法抗訴后，為化解矛盾進(jìn)行了公開(kāi)聽(tīng)證，行政機(jī)關(guān)表示接受聽(tīng)證員的建議，接受檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，按照行政程序依法撤銷了涉案國(guó)有土地使用權(quán)證，最終促使雙方當(dāng)事人達(dá)成和解，實(shí)現(xiàn)了雙贏多贏共贏。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》強(qiáng)調(diào)“在司法調(diào)解、司法聽(tīng)證、涉訴信訪等司法活動(dòng)中保障人民群眾參與”。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)廣泛邀請(qǐng)社會(huì)人士參與聽(tīng)證活動(dòng)，改變了過(guò)去檢察權(quán)行使的封閉性，有助于增加行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)所作決定的理解和信任，減少對(duì)立情緒和涉檢涉訴上訪的發(fā)生。［4］

（三）有利于促進(jìn)國(guó)家治理體系的完善

黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，要全面實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。要健全為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度。一方面，聽(tīng)證員參與聽(tīng)證會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)行政行為的合法性進(jìn)行監(jiān)督，針對(duì)行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中存在的問(wèn)題提出改進(jìn)建議，有助于促使行政機(jī)關(guān)改進(jìn)工作措施，完善工作制度，提高依法執(zhí)政能力。另一方面，行政檢察聽(tīng)證制度，順應(yīng)了依法行政、人民參與管理國(guó)家司法事務(wù)的要求。人民群眾通過(guò)聽(tīng)證員、旁聽(tīng)人員這些社會(huì)角色，參與到行政檢察案件辦理過(guò)程中，有利于營(yíng)造共建共治共享的社會(huì)治理新格局，實(shí)踐人民參與司法的新路徑。案例三中，聚焦“退耕還林和文物保護(hù)沖突時(shí)，該如何正確履職”這一重點(diǎn)問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)讓聽(tīng)證員參與到案件辦理中來(lái)，聽(tīng)取文物部門和林業(yè)部門各自看法，通過(guò)咨詢專業(yè)人員以及社會(huì)公眾代表的意見(jiàn)，并就整改措施做了細(xì)致研討，消除了檢察機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在部分問(wèn)題認(rèn)識(shí)上的分歧，促進(jìn)雙方凝聚文物保護(hù)共識(shí)。在檢察機(jī)關(guān)發(fā)出檢察建議后，相關(guān)行政機(jī)關(guān)全面采納了檢察機(jī)關(guān)的建議，在五日內(nèi)高質(zhì)量完成了整改，同時(shí)，縣人民檢察院組織在全縣開(kāi)展問(wèn)題排查和文物法治教育，最終實(shí)現(xiàn)了案件辦理“三個(gè)效果”的有機(jī)統(tǒng)一。

三、行政檢察聽(tīng)證程序存在的問(wèn)題

（一）繁簡(jiǎn)分流聽(tīng)證程序尚未建立

目前，為規(guī)范行政檢察案件的聽(tīng)證程序，各地陸續(xù)制定了關(guān)于舉行聽(tīng)證的規(guī)范制度，如河南省、黑龍江省部分檢察機(jī)關(guān)分別制定了《鄭州市檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督案件公開(kāi)聽(tīng)證暫行規(guī)定》《新鄉(xiāng)市人民檢察院行政訴訟監(jiān)督案件公開(kāi)聽(tīng)證實(shí)施辦法（試行）》《黑龍江省檢察機(jī)關(guān)行政訴訟監(jiān)督案件聽(tīng)證的暫行辦法》等，為探索行政檢察聽(tīng)證制度進(jìn)行了有益探索，但是，包括《人民檢察院行政訴訟監(jiān)督規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《監(jiān)督規(guī)則》）、《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》在內(nèi)，都沒(méi)有針對(duì)案件難易程度、矛盾化解難度等情況，有針對(duì)性地將行政檢察聽(tīng)證程序分為普通聽(tīng)證和簡(jiǎn)易聽(tīng)證兩種，無(wú)法體現(xiàn)簡(jiǎn)案快辦、繁案精辦的司法改革精神，實(shí)有浪費(fèi)司法資源之嫌，不利于提高辦案效率。以本文案例為例，案例一中各方對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定以及證據(jù)并無(wú)爭(zhēng)議，爭(zhēng)議主要集中在法律與政策如何銜接的問(wèn)題上；案例二是各方對(duì)事實(shí)認(rèn)定存在不同認(rèn)識(shí)，案情相對(duì)復(fù)雜，需要進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)。對(duì)于上述“息訴類聽(tīng)證”和“調(diào)查類聽(tīng)證”，程序上是否應(yīng)進(jìn)行繁簡(jiǎn)分流，并沒(méi)有相關(guān)規(guī)定予以明確。實(shí)踐中，案例一和案例二均采用了常規(guī)程序?qū)Π讣M(jìn)行聽(tīng)證，由此可以看出，對(duì)何種案件可以適用簡(jiǎn)易程序，在規(guī)定不明確的情況下僅憑辦案人自由裁量，辦案人慎重起見(jiàn)會(huì)選擇常規(guī)程序進(jìn)行聽(tīng)證，反之，為刻意提高司法效率，隨意啟動(dòng)簡(jiǎn)易聽(tīng)證程序，將有損聽(tīng)證的嚴(yán)肅性，違背聽(tīng)證制度設(shè)計(jì)的初衷，同時(shí)也影響簡(jiǎn)易聽(tīng)證這一模式在司法實(shí)踐中的運(yùn)用。

（二）聽(tīng)證范圍不明晰及聽(tīng)證完整過(guò)程性程序待完善

該問(wèn)題主要體現(xiàn)在缺乏聽(tīng)證準(zhǔn)備前及聽(tīng)證結(jié)束后的程序規(guī)定、行政檢察聽(tīng)證的范圍及啟動(dòng)程序規(guī)定不清等方面。上述提到的關(guān)于行政檢察聽(tīng)證的各項(xiàng)規(guī)則、規(guī)定、辦法，雖然對(duì)聽(tīng)證程序進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，但是，僅規(guī)定了聽(tīng)證過(guò)程程序，對(duì)聽(tīng)證前、聽(tīng)證后的程序未作規(guī)定。經(jīng)過(guò)查閱黑龍江省人民檢察院制定的聽(tīng)證制度，筆者發(fā)現(xiàn)黑龍江省人檢察院相關(guān)文件［5］規(guī)定了聽(tīng)證前的準(zhǔn)備程序，但對(duì)聽(tīng)證后的程序事宜沒(méi)有規(guī)定，這樣就使得聽(tīng)證制度呈現(xiàn)出虎頭蛇尾的局面，易出現(xiàn)重聽(tīng)證形式輕聽(tīng)證效果的問(wèn)題，間接導(dǎo)致了實(shí)踐中行政檢察聽(tīng)證走形式、走過(guò)場(chǎng)，易使得人民群眾對(duì)于聽(tīng)證制度產(chǎn)生不信任感，影響其生命力。如案例一中，本案聽(tīng)證方案對(duì)聽(tīng)證前準(zhǔn)備工作和聽(tīng)證后的相關(guān)預(yù)案并未提前進(jìn)行相關(guān)設(shè)計(jì)，案例二、案例三聽(tīng)證方案對(duì)聽(tīng)證后的程序亦未明確。程序正義作為“一種看得見(jiàn)的正義”，是實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義的必要條件，聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后跟蹤問(wèn)效落實(shí)不夠，將會(huì)影響聽(tīng)證效果的實(shí)現(xiàn)。

《監(jiān)督規(guī)則》第47條第1款規(guī)定：“人民檢察院審查案件，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取當(dāng)事人意見(jiàn)，調(diào)查核實(shí)有關(guān)情況，必要時(shí)可以舉行聽(tīng)證，也可以聽(tīng)取專家意見(jiàn)。”但對(duì)于何為“必要”卻缺乏相關(guān)具體規(guī)定，程序的啟動(dòng)權(quán)完全由檢察院案件承辦人把握，導(dǎo)致實(shí)踐中，承辦人為了省事盡量不啟動(dòng)聽(tīng)證程序或者為了完成任務(wù)，盡量少召開(kāi)行政檢察聽(tīng)證，使得這一好的制度不能得到很好地執(zhí)行或流于形式。“應(yīng)聽(tīng)盡聽(tīng)”的理念是正確的，關(guān)于“應(yīng)聽(tīng)盡聽(tīng)”，其關(guān)鍵在于“應(yīng)”，如果僅考慮數(shù)量，必將是對(duì)有限司法資源的損耗。另外，除了案件承辦人可申請(qǐng)啟動(dòng)聽(tīng)證外，當(dāng)事人是否也可以申請(qǐng)，一直都是尚未解決的難題。

（三）行政檢察聽(tīng)證中聽(tīng)證員的選取程序待優(yōu)化

聽(tīng)證員保持中立地位，對(duì)于聽(tīng)證價(jià)值的實(shí)現(xiàn)具有重要的意義，《人民檢察院審查案件聽(tīng)證工作規(guī)定》第6條、第7條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)選擇與案件沒(méi)有利害關(guān)系的聽(tīng)證員參與聽(tīng)證，同時(shí)規(guī)定受過(guò)刑事處罰，被開(kāi)除公職，被吊銷律師、公證員執(zhí)業(yè)證書(shū)的，不能作為聽(tīng)證員。《人民檢察院聽(tīng)證員庫(kù)建設(shè)管理指導(dǎo)意見(jiàn)》第10條規(guī)定，人民檢察院應(yīng)當(dāng)從聽(tīng)證員庫(kù)中隨機(jī)選取聽(tīng)證員。根據(jù)聽(tīng)證案件類型及擬聽(tīng)證事項(xiàng)涉及的專業(yè)領(lǐng)域等，需要安排具備專業(yè)知識(shí)的聽(tīng)證員參加聽(tīng)證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)從聽(tīng)證員庫(kù)相應(yīng)類別成員中隨機(jī)選取。聽(tīng)證員庫(kù)中沒(méi)有相關(guān)專業(yè)成員的，可以邀請(qǐng)聽(tīng)證員庫(kù)以外的專業(yè)人員擔(dān)任聽(tīng)證員。上述條文規(guī)定了聽(tīng)證員的選取方式。筆者認(rèn)為，聽(tīng)證員的選取權(quán)完全掌握在檢察機(jī)關(guān)手中，容易給當(dāng)事人帶來(lái)檢察機(jī)關(guān)單方面選取后“指定”聽(tīng)證員是“內(nèi)定”的錯(cuò)覺(jué)。此外，在聽(tīng)證前，聽(tīng)證員與案件承辦人不允許就案件的辦理情況進(jìn)行溝通交流。但是實(shí)踐中案件承辦人在邀請(qǐng)聽(tīng)證員的過(guò)程中，可能會(huì)就案件的辦理意見(jiàn)進(jìn)行交流，使聽(tīng)證員對(duì)案件的處理結(jié)果產(chǎn)生一種先入為主的意見(jiàn)，這就需要對(duì)聽(tīng)證員的邀請(qǐng)程序予以具體細(xì)化，以確保聽(tīng)證員保持在聽(tīng)證程序中的中立地位。

四、行政檢察聽(tīng)證制度的完善

當(dāng)前，公開(kāi)聽(tīng)證制度已成為行政訴訟檢察監(jiān)督工作的重要抓手，直接影響辦案“三個(gè)效果”的實(shí)現(xiàn)，前述案例系檢察機(jī)關(guān)行政檢察辦案實(shí)踐中開(kāi)展聽(tīng)證的代表性實(shí)例，案件辦理實(shí)現(xiàn)了“三個(gè)效果”的有機(jī)統(tǒng)一，對(duì)司法實(shí)踐具有一定的指導(dǎo)意義，但如前文所述，行政檢察聽(tīng)證仍存在一些不足和需要完善之處，筆者建議單獨(dú)制定出臺(tái)行政訴訟監(jiān)督案件公開(kāi)聽(tīng)證相關(guān)規(guī)定對(duì)前述問(wèn)題有針對(duì)性地予以回應(yīng)。

（一）聽(tīng)證程序分設(shè)普通聽(tīng)證、簡(jiǎn)易聽(tīng)證兩種類型

他山之石可以攻玉，借鑒國(guó)外關(guān)于聽(tīng)證的制度規(guī)定，對(duì)于完善我國(guó)行政檢察聽(tīng)證制度具有重要意義。《美國(guó)行政程序法》明確將聽(tīng)證程序分為正式聽(tīng)證與非正式聽(tīng)證，非正式聽(tīng)證具有靈活性、高效率的優(yōu)點(diǎn)，我國(guó)在聽(tīng)證制度設(shè)計(jì)上，可以借鑒美國(guó)行政聽(tīng)證的理念，將行政檢察聽(tīng)證的程序設(shè)計(jì)為普通聽(tīng)證和簡(jiǎn)易聽(tīng)證兩種程序，具體在程序設(shè)計(jì)上，普通聽(tīng)證必須嚴(yán)格按照程序執(zhí)行，而簡(jiǎn)易聽(tīng)證原則上只邀請(qǐng)1名聽(tīng)證員參與聽(tīng)證即可，并根據(jù)聽(tīng)證效果的需要，靈活、簡(jiǎn)化聽(tīng)證程序。如有簡(jiǎn)易聽(tīng)證程序設(shè)計(jì)，前文所述三個(gè)案例，案件承辦人在啟動(dòng)聽(tīng)證前就會(huì)從案件基本事實(shí)結(jié)合節(jié)約司法資源、兼顧靈活性、高效率的理念對(duì)案件采用普通程序還是簡(jiǎn)易聽(tīng)證程序予以考量。

（二）明確行政檢察聽(tīng)證的范圍、增加或細(xì)化啟動(dòng)等過(guò)程性程序

關(guān)于行政檢察聽(tīng)證的范圍，筆者認(rèn)為，聽(tīng)證權(quán)是公民享有的基本權(quán)利，人民檢察院受理的所有行政訴訟申訴案件都應(yīng)當(dāng)納入行政檢察聽(tīng)證的范圍，當(dāng)事人享有通過(guò)聽(tīng)證程序，保障自己的意見(jiàn)被當(dāng)面聽(tīng)取的權(quán)利。但是，如果所有的案件都按照正式程序進(jìn)行聽(tīng)證，將進(jìn)一步加重檢察干警的辦案負(fù)擔(dān)，不利于簡(jiǎn)案快辦，繁案精辦的辦案目標(biāo)，因此有必要明確普通聽(tīng)證、簡(jiǎn)易聽(tīng)證的具體范圍。筆者建議，在聽(tīng)證案件的選擇上，綜合考量個(gè)案是否需要提供新證據(jù)、案件是否存在爭(zhēng)議等因素確定具體的聽(tīng)證方式。將擬作出抗訴、再審檢察建議決定、案件事實(shí)和法律適用存在較大爭(zhēng)議、涉及國(guó)家利益和社會(huì)公共利益社會(huì)影響較大的案件納入普通聽(tīng)證的范圍，且不以當(dāng)事人申請(qǐng)聽(tīng)證為前提。對(duì)于案情簡(jiǎn)單、事實(shí)清楚、沒(méi)有新證據(jù)的案件可以簡(jiǎn)化聽(tīng)證流程，以提高司法效率，減輕辦案人負(fù)擔(dān)。

關(guān)于聽(tīng)證程序的啟動(dòng)，司法實(shí)踐中，絕大部分公開(kāi)聽(tīng)證是檢察機(jī)關(guān)依職權(quán)啟動(dòng)，筆者建議在堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)啟動(dòng)聽(tīng)證程序的基礎(chǔ)上，細(xì)化當(dāng)事人申請(qǐng)聽(tīng)證的制度設(shè)計(jì)，給當(dāng)事人更多的啟動(dòng)空間。具體可在案件受理后，人民檢察院在告知當(dāng)事人案件承辦人信息時(shí)所附權(quán)利義務(wù)告知書(shū)中，明確告知當(dāng)事人在收到材料后7日內(nèi)，可通過(guò)書(shū)面或口頭的形式向人民檢察院案件承辦人申請(qǐng)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，逾期視為放棄。當(dāng)事人也可以向人民檢察院信訪接待大廳控申檢察部門遞交申請(qǐng)書(shū)，當(dāng)事人口頭表達(dá)申請(qǐng)聽(tīng)證的，接訪部門應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄，由申請(qǐng)人簽名后按照程序轉(zhuǎn)案件承辦人。另外，增加聽(tīng)證前后的程序，如在會(huì)前擬定聽(tīng)證預(yù)案時(shí)，除聽(tīng)證時(shí)間、地點(diǎn)、聽(tīng)證參加人員、聽(tīng)證內(nèi)容、聽(tīng)證方式等常規(guī)項(xiàng)目外，需要列明輿情應(yīng)對(duì)及應(yīng)急事件處置等，確保方案詳細(xì)得當(dāng)。聽(tīng)證會(huì)結(jié)束后，要做好聽(tīng)證與幫扶濟(jì)困、檢察建議等有機(jī)銜接，延伸檢察聽(tīng)證效果。

（三）優(yōu)化聽(tīng)證員選取程序，確保聽(tīng)證員的中立性

首先，案件當(dāng)事人作為檢察聽(tīng)證重要的參與者，其對(duì)聽(tīng)證員的選任理應(yīng)有權(quán)提出意見(jiàn)或是建議。因此，筆者建議在聽(tīng)證員的選取上，可以適當(dāng)?shù)亟o當(dāng)事人一些選擇權(quán)，聽(tīng)證員的選擇過(guò)程可以邀請(qǐng)當(dāng)事人參加，當(dāng)事人可以自己從數(shù)據(jù)庫(kù)中隨機(jī)選出聽(tīng)證員。聽(tīng)證員選出后，當(dāng)事人在場(chǎng)的應(yīng)當(dāng)在選出的名單上簽字確認(rèn)，當(dāng)事人不在場(chǎng)的，書(shū)記員應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人聯(lián)系，將選出的聽(tīng)證員名單電話征求其意見(jiàn)，征求意見(jiàn)情況應(yīng)當(dāng)記錄在案并附卷。上述方案相較于本文所述三個(gè)案例，聽(tīng)證員均為檢察機(jī)關(guān)選定， 從程序上更能體現(xiàn)聽(tīng)證員選用的公正性、中立性，一定程度上可以打消當(dāng)事人對(duì)聽(tīng)證人員選用的不信任感。其次，應(yīng)當(dāng)細(xì)化聽(tīng)證員的聯(lián)絡(luò)環(huán)節(jié)的程序，可以單獨(dú)安排程序性通知的人員，防止先入為主傾向的出現(xiàn)。最后，聽(tīng)證員名單確定后，應(yīng)當(dāng)在全國(guó)檢察業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中制作聽(tīng)證通知書(shū)，簡(jiǎn)易聽(tīng)證的由承辦案件的員額檢察官審批，普通聽(tīng)證的由分管檢察長(zhǎng)審批，如果聽(tīng)證員涉及應(yīng)當(dāng)回避事宜的，當(dāng)事人收到聽(tīng)證通知書(shū)后，可以向人民檢察院申請(qǐng)對(duì)聽(tīng)證員、聽(tīng)證主持人的回避。聽(tīng)證開(kāi)始時(shí)，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)先向雙方當(dāng)事人征求是否申請(qǐng)回避的意見(jiàn)，當(dāng)事人申請(qǐng)回避可以以書(shū)面的形式也可以以口頭的形式提出，申請(qǐng)回避應(yīng)當(dāng)寫明申請(qǐng)回避的理由、對(duì)象并提供相關(guān)證據(jù)證實(shí)，對(duì)于聽(tīng)證員無(wú)任何事實(shí)佐證的申請(qǐng)回避，聽(tīng)證主持人應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)決定駁回。關(guān)于回避申請(qǐng)的決定，聽(tīng)證員是否需要回避由聽(tīng)證主持人決定，聽(tīng)證主持人的回避由分管檢察長(zhǎng)決定，分管檢察長(zhǎng)擔(dān)任主持人的回避由檢察長(zhǎng)決定，檢察長(zhǎng)擔(dān)任主持人的由檢委會(huì)決定。