“上海2035”總規指引下上海市生態空間專項規劃編制研究

王彬 金忠民 陳圓圓

摘要：國土空間規劃改革要求協調生態保護與城市發展的關系，推進高質量發展，促進高品質生活。在梳理生態空間規劃理論與實踐的基礎上，總結上海市生態空間保護與利用現狀，延續“上海2035”總規價值導向、思維方式與邏輯框架，提出上海市生態空間專項規劃的基本思路與策略：一是構建具有上海特色的生態空間框架體系；二是遵循人與自然和諧共生的價值理念；三是強化“四類六區”為核心的生態空間管控模式；四是完善時空秩序的空間規劃傳導路徑，以期為全國其他城市開展生態空間專項規劃編制工作提供參考。

關鍵詞：“上海2035”；生態空間；專項規劃

文章編號：1673-8985（2023）02-0052-08 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

國土空間規劃是生態文明理念落實到行動的重要政策載體，而總體層面的生態空間專項規劃是支撐空間高質量發展和生態文明建設的關鍵內容。上海經過多年的規劃探索，不斷豐富和提升城市生態空間品質，為人與自然可持續發展奠定了物質空間基礎。《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》（以下簡稱“上海2035”）提出“邁向卓越的全球城市”總目標，打造一座令人向往的創新之城、人文之城、生態之城。面向高密度人居環境，發展理念上更加注重發展質量和管控底線，針對生態空間被逐步蠶食、城市游憩空間相對匱乏、環境質量下降等問題，強化生態空間對城市總體布局的約束。為深化落實韌性生態之城的建設目標，2014年啟動上海市生態空間專項規劃編制研究工作，聚焦核心問題，面向規劃實施，探索超大城市生態空間規劃編制體系與技術方法。規劃以滿足人民日益增長的美好生活需求、提高可持續發展韌性、增強上海在全球的競爭力和吸引力為目標，探索超大城市全域、全要素生態資源統籌協調、品質提升、資源價值挖潛路徑，嘗試“多規合一”空間規劃傳導機制和分區分類管控方法，以期為全國其他城市提供參考。

1 生態空間規劃相關概念與編制實踐

1.1 生態空間概念綜述

國內外理論學界對“生態空間”的概念尚未統一，從黨的十八大以后陸續出臺的相關政策文件，以及2019年5月發布《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》以來，生態空間概念逐步清晰。2020年自然資源部印發的《省級國土空間規劃編制指南》指出，生態空間是以提供生態系統服務或生態產品為主的功能空間，區別于農業、城鎮空間，強調其生態環境保護、提供生態服務和產品的功能屬性。

近年來相關研究對生態空間的闡述主要有3種視角，分別側重實體空間、功能特征與主導地域的屬性。一是生態要素視角，認為生態空間是指生態要素的用地空間，以自然屬性或生態特征為判斷準則，多運用土地生態功能法、土地利用覆被法等[1]；二是生態功能視角，認為生態空間是具有一種或多種生態功能的用地空間，通常運用生態環境敏感性評價、生態功能重要性評價等技術方法；三是主體功能視角，認為生態空間是以提供生態服務為主體功能的地域空間，通過資源環境承載能力和生態系統特征以及人類活動形式的空間分異為依據，劃分出具有生態主體功能、實施差別化管控的地域空間單元。

探討生態空間的概念與內涵離不開空間尺度和城市特征的判斷，就全國和省域空間尺度來說，主要包括天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面、荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。而對于上海這樣的超大城市市域范圍，圍繞開放性和公益性視角，生態空間的內涵更加廣泛多元，其主要功能體現在維護城市生態安全格局、錨固生態安全底線、限定城市增長邊界和提供開放休閑游憩空間等。

因此，超大城市生態空間研究范疇不應局限于城鄉土地利用用途分類上的生態用地，而是涵蓋基于城市特征與生態功能需求相匹配的空間要素類型，部分生態空間類型會涉及多種類型的生態用地，甚至包含一些與生態功能不沖突的建設用地地類[2]。綜上所述，針對上海的自然與人居環境特色，本文提出上海市生態空間不僅包括海洋、濕地、林地、園地、河湖水域、灘涂葦地及其他未利用土地等自然、半自然生態空間，也包括與人類活動密切相關的城市綠地、綠道、立體綠化等城市生態景觀的要素空間，以及具有生態功能、提供生態產品的永久基本農田空間。

1.2 生態空間規劃編制實踐與變革

1.2.1 生態空間規劃編制實踐

從20世紀90年代開始，上海生態空間規劃的發展經歷了從分到合、以要素定空間到構建全域國土空間保護格局的探索。從2001年《上海市城市總體規劃（1999—2020）》開始，上海先后由行業主管部門牽頭編制了一系列的綠地、林地、濕地以及河流、海洋、農業的專項規劃，以保障生態空間的建設實施[4]。這一時期的規劃運用以“要素分類”定“空間分區”的思路[3]。伴隨上海“兩規合一”實踐，2012年《上海市基本生態網絡規劃》獲批，這是面向全域多空間尺度、功能復合的城鄉一體化綠色生態網絡體系的創新探索，通過運用“反規劃”、目標導向、強調綜合等編制理念與規劃方法，確定了上海延續至今并不斷深化的市域“環形放射狀”的生態網絡空間體系，同時基本形成上海城市空間總體格局。

國內以北京、深圳、廣州、武漢為代表的諸多城市也陸續開始探索生態專項規劃編制實踐，不僅關注全域體系化頂層設計，更加聚焦面向實施的生態空間用途管制。深圳是全國第一個劃定基本生態控制線的城市，實現了從建設發展規劃到禁止建設區規劃的轉變。武漢2012年編制《武漢市全域生態空間管控行動規劃》，以基本生態控制線管控為抓手，從“編、管、控”3個方面提出“建立一套完善的規劃編制體系，制定一套健全的法規體系，構建一個準確的信息系統”的“三個一”行動目標[5]。北京以城市及周邊區域為研究范圍，識別并建立景觀連通生態網絡，從“區域—平原區—城市中心區”3個尺度提出完善城市生態網絡的規劃思路。同時北京以生態要素集中的鄉鎮地區為載體，以逐步實現生態要素從數量管控向布局優化和質量提升轉變為目標，2020年制定了《北京市鄉鎮地區生態要素與生態空間規劃編制指引（試行）》，探索提出生態要素和生態空間規劃的引導方法，明確生態空間規劃編制路徑。

1.2.2 國土空間規劃體系變革與要求

建立國土空間規劃體系是規劃領域面向生態文明的重大變革和重要任務。國土空間開發保護價值導向強調由經濟增長優先向生態底線思維轉變，并以實現高質量發展、促進高品質生活為國土空間治理的主要目標[6]。在這一背景下，為協調保護與發展的矛盾、合理高效地配置資源等現實問題，生態空間規劃更應以戰略引領和剛性管控為價值核心要義，加強體系化、綜合性和層次性設計，尤其在針對生態要素多元、管理部門眾多的環境下，發揮國土空間規劃“多規合一”的空間治理能力，建立生態空間資源保護、配置、利用綜合體系，形成一系列要素在不同空間范圍、類型、單元和尺度上的復雜多維綜合體，實現美麗國土與美好人居的愿景目標。

2 上海市生態空間保護與利用現狀

上海地處長江口，濱江沿海、河湖密布，依水而生、因水而興，具有典型的河口海洋與江南水鄉城市特點，城市生態基底以河湖水系、林地和農田為主。截至2021年底，上海市域生態用地占比約60%，人均公園綠地面積為8.7 m?，森林覆蓋率為19.42%，河湖水面率為10.24%。隨著城市的快速發展，生態保護與城市發展的矛盾日益突出，生態安全底線面臨挑戰[7]。

2.1 生態要素類規劃重疊交叉

在社會經濟發展轉型期的重要背景下，土地、礦產、森林、草原、海洋等自然資源高度粘連，統籌生態要素合理保護與利用意義重大。規劃編制與實施過程中，由于缺乏對山水林田湖草沙的系統性協調，導致規劃空間重疊、要素沖突現象時有發生。一方面，生態相關規劃編制各自為政，公園綠地布局、林地保護利用、濕地保護、河道藍線劃定、耕地和永久基本農田保護等一系列專項規劃陸續編制，然而其更多基于條線保護與建設要求，缺乏對頂層設計的思考，容易忽視整體生態系統的規律與功能。另一方面，多頭管理缺乏管控合力，存在生態空間系統有機聯系與部門生態要素片段化管理之間的矛盾，也造成技術層面的管制要求不統一或不明確、管制空間重疊或不一致，甚至存在疏漏等問題。追求單一生態要素數量增長，也使得上下游、左右岸、藍綠間等空間與要素統籌不夠，致使項目交叉、實施困難、效果未達預期等現象的發生，間接造成生態空間質量的下降。

2.2 生態保護與城市發展的矛盾較為突出

上海位于長江入海口、我國大陸岸線中點，生態資源豐富多樣。長江河口地區分布著大量珍稀瀕危物種，是重要的洄游魚類、經濟魚類的種質資源保護區，也是東亞澳大利西亞國際候鳥遷徙路線中段的組成部分，承擔著全球尺度的生態系統服務功能。隨著上海城市建設的加速，生態空間增量愈發困難，國際大都市倫敦、香港的城市生態空間占比分別為63%和71%，上海僅為60%，全市生態空間接近底線，倒逼城市發展理念轉變。中心城與周邊地區呈現建設用地蔓延發展格局，對市域生態空間造成漸進式的侵蝕，原本分布在城市開發邊界附近的優質耕地和郁閉度較高的大型林地斑塊受到建設活動不同程度的破壞，郊野地區規模化生態斑塊破碎進一步增加了生態安全威脅與環境污染風險[8]。同時受到長江流域、全球氣候變化以及人類開發活動的顯著影響，濕地減少、外來生物入侵、水質較差等區域生態安全隱患仍然存在。

2.3 市民休閑需求的升級亟需生態資源空間布局優化

當前上海生態空間供給不充分、地區不平衡問題仍較突出。一方面，從供需規模和布局來看，2021年全市人均公園綠地面積為8.7 m?，人口集聚度較高的中心城城鎮開發邊界內3 000 m?以上公園綠地500 m服務半徑覆蓋率僅為80%。而相對豐富的郊野生態資源尚未得到充分發掘和有效利用，現狀很多林地還是作為生產防護功能和生態功能使用，欠缺共享與復合利用。同時，在生態產品功能上，伴隨市民休閑需求的日益增長，人們不再滿足于傳統的綠地景觀和簡單的游憩設施，多元化、特色化的需求更加突出，針對不同人群與行為特征的生態空間類型應更精準化配置。特別是后疫情時代的到來，方便可達的郊野游憩空間成為人民生活的期盼，而位于中心城和新城周邊地區的結構性環廊生態空間恰好具備這樣的區位優勢與生態本底，但由于缺乏空間統籌與整合，與城鎮空間相互割裂，功能融合滲透不足。

2.4 生態網絡實施管理難度大

盡管上海生態空間網絡格局基本穩定，但在快速城鎮化的過程中，結構性生態空間仍面臨被蠶食和規劃難以實施的困境，生態網絡建設任重道遠。一方面，由于缺乏對整個環、廊生態空間的實施性規劃引領和法律法規保障，當面臨經濟效益更高的建設項目需求時，原本就屬于被動的、配套的生態空間通常被犧牲，影響生態空間的完整性、生態性、連續性的保障。另一方面，生態空間內待拆遷規模大，例如現狀市級生態間隔帶中的建設用地占比高達46%，低效工廠、宅基地、高壓線、高架橋集聚，而生態空間建設獎勵機制尚未健全，建設用地減量的獎懲力度有限，同時缺乏市場機制的引入，與周邊城鎮空間的聯動開發動力不足，導致生態建設的資金難以平衡，生態價值轉化路徑尚不清晰。

3 上海市生態空間專項規劃編制探索

作為國土空間規劃編制體系中總體層面的專項規劃，生態空間專項規劃既是在城市總體規劃引領下，生態空間領域專項系統、格局、標準的深化與延伸，也是本條線與城市各系統融合發展與資源高效配置的重要頂層設計。上海市生態空間專項規劃延續“上海2035”以人為本的價值導向、內涵發展型規劃思維以及“目標（指標）—策略—機制”的邏輯框架，重點提升規劃的戰略前瞻性、底線約束性與公共政策性。

3.1 構建具有上海特色的生態空間專項規劃框架體系

對于上海這樣的高密度超大城市，生態空間既是維護國土空間安全的自然依托，承載生態保育、休閑娛樂、都市農業等各種類型生態功能的物質載體，也是人與自然、城市與鄉村、保護與建設協調發展的重要空間。因此，需要一套系統化、精細化的規劃框架體系，統籌城鄉生態資源，協調空間用地功能，促進國土空間更加可持續的保護與利用。

3.1.1 “目標—指標—空間—策略”的邏輯閉環

傳統的綠地、林地等專項規劃所提出的發展愿景、指標和策略的聯系不夠緊密[10]，目標更多的是通過生態用地進行空間約束，難以通過策略去落實。按照“目標—指標—空間—策略”的邏輯框架，建立與目標理念相對應的空間體系與發展策略，并通過指標監測來評估目標的實現度（見圖1）。

立足上海高密度人居環境特征，將上海韌性生態之城的總目標進行分解，形成公園城市、森林城市、濕地城市3個分目標，全面深化面向全球城市的生態建設內涵，細化規模、體系、品質和機制4個方面的策略要點，建立從目標到策略的邏輯關系，并在空間上形成響應。同時，將3大目標愿景轉化為可感知、易測度的3類17項核心指標，強調從綠地指標向綠色體驗、從見到向感受、從單一向多樣的價值轉變。

3.1.2 體現戰略引領與實施落地的成果體系

遵循山水林田湖草沙生命共同體理念，生態空間專項規劃提出綜合統籌生態要素、空間要素、城鄉要素的思路，在編制初期就確立了“1+7”兩個層面的成果體系，構建全域、全要素生態資源的綜合統籌規劃體系（見圖2）。

“1”為總領性的生態空間規劃，是體現公共價值取向、剛性管控作用的頂層設計，通過傳導政策意圖凝聚愿景共識，發揮戰略性、結構性、系統性作用。規劃明確生態空間發展愿景、空間布局、體系框架、指標要求等，展現生態之城發展的愿景，從區域—市域—主城區3個層面劃定空間格局（見圖3），并明確生態空間的管控保護和建設要求。

“7”為實施性子專項規劃系列，面向實施落地，包括城鄉公園、森林、濕地、野生動物棲息地、古樹名木、生態廊道、綠道等內容。突出子專項管控與落地，銜接總量與布局要求，基于分項系統特征分解指標，明確各項建設要求與管控圖則，推動傳統“藍圖式”生態用地規劃向生態空間綜合治理規劃轉變，探索戰略引領下的治理型行動規劃范式。

3.1.3 響應韌性生態之城目標的空間支撐體系

空間支撐體系應與規劃目標、策略相呼應，針對上海超大城市、平原地區、濱江沿海的特點，將上海生態空間體系進一步明確為“公園、森林、濕地”3大體系和“廊道、綠道”兩大網絡（見圖4）。以公園體系滿足市民對美好生活的向往，提升城市宜居品質；以森林體系支撐超大城市的韌性生態基底，錨固低碳可持續發展；以濕地體系促進人與自然和諧共生，彰顯上海建設卓越全球城市的國際視野和責任擔當；通過“廊道、綠道”兩大網絡串聯全域3大生態體系，進一步強化生態空間結構性和穩定性。

在穩定生態空間體系的基礎上，進一步從能級體系、規模體系、建設標準、服務半徑、重點地區、品質提升等維度，完善體系內涵與建設要求。例如，森林體系方面，在明確全市、分區森林覆蓋率水平的同時，以環廊森林片區為結構型空間載體，以城區森林群落為鏈接載體，以農田林網為手段塑造“點上造林成景、線上綠化成蔭、面上連片成網”的空間布局。建設標準上，細化水源涵養林、沿海防護林、濱水生態林帶的建設要求。能級提升上，從功能復合、景觀提升、開放度融合方面對品質提出更高要求。

3.2 遵循人與自然和諧共生的價值理念

推進美麗國土建設是落實生態文明戰略的重要舉措，尊重自然、順應自然、保護自然，不僅要滿足市民對幸福生活的需求，也要保護動植物安穩棲息，尋求高密度超大城市的人與自然和諧共生之道，實現人與自然的高質量發展和社會文明進步。

3.2.1 維護生物多樣性保護

上海地處長江入海口，鹽淡水交匯、海陸接壤，生物多樣性資源豐富，具有重構城市生物多樣性的重要基礎。伴隨城鎮擴張和人類活動，野生動物賴以生存的棲息地銳減。為解決超大城市的自然景觀破碎化、保護區域孤島化等問題，通過識別生態源地、斑塊間物種遷徙及生境物質信息交流的斷點，構建多尺度生態廊道，以改善陸海之間、流域水系之間、重要生態系統之間、源地與斑塊之間的連通性，完善全域生態系統格局。基于上海本土野生動物調查監測數據，分析鳥類、兩爬和小型獸類等野生動物的生活習性與遷徙特征，構建生物友好型遷徙通道，保障生態廊道有30—100 m的寬度。在城區尺度上，針對中心城生態空間及功能有限等問題，在尊重生態規律的基礎上，追求環境優化和生物友善的目標與功能兼容[11]。

3.2.2 促進生態資源配置的公平共享

為保障公共利益，體現規劃的公共政策屬性，基于服務能級視角規劃與大都市圈—城鎮圈—社區生活圈空間相匹配的公園體系，數量呈金字塔結構。為錨固生態網絡空間，滿足市民郊野休閑需求，結合市域格局布局30片以上郊野公園，根據生態資源稟賦，分為田園型、森林型和濕地型，為市民創造原生態的游憩空間。同時，充分考慮市民的獲得感、體驗感，通過人均公園綠地指標、3 000 m?以上公園綠地500 m半徑覆蓋率等指標保障生態資源與生態產品配置的社會公平性，并要求單元規劃層面，將納入指標監測的綠地全部落實控制線。在社區公園無法覆蓋的局部地區，結合綠地、街頭廣場、公共設施架空層等建設一批規模大于400 m?的微型公園，充分利用城市剩余空間等“邊角余料”見縫插綠、精準織補。

3.2.3 激發生態功能的多元復合價值

規劃的價值導向應更加關注人的多樣化需求，同時生態空間價值往往也在與其他功能要素、空間類型的相互關聯中得以發揮。一是功能的復合，即“生態+”，強調生態空間與文化、體育、智慧、科普教育等多元功能融合，滿足市民立體化、多層次、個性化需求。圍繞服務人群畫像特征，促進設施嵌入、功能融入、場景代入，提升綠色開放空間的復合度和活力度。二是空間的融合，即“+生態”，將生態作為媒介注入不同空間類型中，推動城區、園區、街區、校區、社區、鄉村的生態品質提升，將空間功能屬性與生態資源相互融合，形成高品質的綠色空間組織模式。例如產業園區以生態空間助力優化營商環境，融合企業與人才的服務功能，完善園區生活配套，形成室內戶外一體的辦公、休閑、交流環境；校區則結合綠色學校創建，提升校園附屬綠地的環境品質，逐步推進高校綠化空間的開放共享，強化校區與社區的有機融合。

3.3 強化“四類六區”為核心的生態空間管控模式

生態空間的管控目的不僅在于嚴格保護各類生態資源，嚴格控制各類建設項目，更在于有效推進生態功能的提升[12]。在與其他空間的耦合過程中，通過生態基底培育和品質提升，促進生態價值對地區轉型的激活與帶動作用。因此，科學制定生態空間分區、分類、分層標準以及相應的管控方式至關重要。本文從生態空間格局、生態功能重要性和敏感性、保護利用動態性等方面提出剛性與彈性的管控方法，探索超大城市精細化生態資源保護與利用模式。

3.3.1 結構性生態空間的分區引導

上海歷版總體規劃堅持“多中心、有機疏散”的空間布局導向，“上海2035”總體規劃提出注重發展質量與底線，強化生態基底作用，構建“雙環、九廊、十區”的多層次、成網絡、功能復合的市域生態空間體系[13]（見圖5）。在此基礎上，生態空間規劃堅持分區引導思維，進一步將市域生態格局細化為6大生態分區（見表1），建立精準化的分區引導體系，強調發展導向與政策的針對性。

6大生態分區中，通過雙環綠帶、市級生態間隔帶錨固中心城周邊地區組團間隔，楔形綠地構筑中心城大型綠色開放空間，市級生態走廊構建市域生態骨架，生態保育區保障生態基底空間。通過明確各分區生態主導功能與兼容功能，指引差異化的發展導向、資源要素配置、空間尺度、指標管控、與其他空間關聯度等內容。例如市級生態走廊，位于城市開發邊界以外，作為上海市域重要的通風廊道與動物遷徙通道，成為韌性基底的核心骨架與重要生態滋養地。為落實底線管控與生態建設要求，通過結構性生態空間內的建設用地占比上限、森林覆蓋率下限兩項核心指標，確保生態基底的錨固與建設項目的彈性適應，促進生態空間的形態結構、發展秩序得以有效維護。

3.3.2 剛性與彈性兼容的分類管控

堅持生態優先、綠色發展的原則，根據生態功能重要性、生態環境敏感性、開發利用適宜性將市域生態空間劃分為4類，充分發揮生態空間分類管理的管控約束和政策優勢。生態保護紅線范圍為一類和二類生態空間，三類和四類生態空間分別為城市開發邊界外和城市開發邊界內的重要結構性生態空間（見圖6）。

生態空間的剛性管控在于保育有獨特生態價值的生態資源，因此對生態空間的評價提出更為科學性與適應性的技術要求。針對上海獨特的江、河、湖、海、島生態格局與資源價值，基于生態功能的重要性、敏感性、服務價值的綜合評價，在總體規劃層面劃定了陸海一體的生態保護紅線。以保障和維護生態核心功能為主線，加強生態保護紅線剛性管控，在下位規劃中必須嚴格落實、不得調整，開發建設項目必須避讓、不得侵占，不符合保護導向的用地方式和人類活動必須調整退出。

生態空間的彈性應對核心價值在于為生態要素布局的優化和生態效益的提升提供可能，兼顧空間和功能的雙重彈性。在市級生態空間專項規劃中劃定三類和四類生態空間為限制建設區予以管控，在不減少生態空間規模、不破壞系統布局的前提下，下位規劃可進行局部優化調整，精確落地并深化保護和建設要求。為提高管理彈性，禁止對主導生態功能產生影響的開發建設活動，綜合考慮項目類型、用地規模、建筑高度、環保要求等要素，在制定空間準入清單時，實行“約束指標+分區準入+地類管理”的管制方式。

3.3.3 保護與利用的動態關系深化

保護生態空間首先要客觀認識生態系統的動態演替規律，厘清上海獨特的海洋、海島、河流湖泊、都市型農田、近自然森林等生態系統的內在機理，保障生態系統的完整性和系統性，合理開展國土空間生態保護與修復。同時，充分發揮生態資源的價值屬性，以價值促保護，以保護升價值，促進生態要素與自然、人口、經濟社會等不同資源要素組合，形成動態、多樣和立體的集合，實現空間資源配置要素與手段的靈活高效。例如，上海市環城生態公園帶位于城鄉關系最為密切、發展與保護矛盾最為突出的中心城周邊地區，長久以來作為建設敏感區進行管控，但伴隨城鎮擴張生態功能并未得以堅守。面向生態文明、社會經濟發展等要求，針對不同區位優勢、生態本底與產業特色，合理布局“三生功能”融合板塊，并通過差異化的建設用地占比指標、配建控制要求、農村居民點發展模式等，激發生態資源內生動力，將生態資源的環境優勢轉化為生態產品的價值顯化優勢，并進一步反哺促進生態空間的良性保護循環機制，通過生態產品的價值實現尋求保護與建設的平衡點。

3.4 完善時空秩序的空間規劃傳導路徑

如何將更為可持續的生態空間規劃框架予以落實面臨著從規劃編制到管理的諸多挑戰，面向實施，探索全維空間和時間視角下的規劃傳導路徑，體現系統性、戰略性與“多規合一”的平臺作用。

3.4.1 國土空間規劃體系逐級規劃傳導

在生態空間規劃頂層設計中，明確如何依托國土空間規劃體系實現逐級規劃傳導是保障有效實施的關鍵因素。總體規劃層面戰略引領，作為宏觀尺度的規劃，明確生態空間框架體系、分類分級標準，落實生態空間的結構線、功能線和空間底線，通過規劃體系、指標體系、管理體系、政策體系，構建完整的管控體系，實現管控方式與管理實際相對接[14]。單元規劃層面承上啟下，保障生態控制線的落地管控與生態產品的公平協調。針對主城區和新市鎮不同的發展定位與空間特征，明確生態空間占比、水面率、森林覆蓋率、人均公園綠地等指標的差異化設定，并深化“3+2”生態空間支撐體系的空間落地與細化要求。詳細規劃層次面向實施，是協調上位規劃生態底線管控要求和實際保護與建設、開發與利用的關鍵環節，更加需要注重生態保護與市場配置的平衡發展，突出建設實施引導和政策機制創新。特別是城市開發邊界外的郊野地區，為保障生態空間的系統性和連通性，要求至少以街鎮范圍內整條生態空間為單位開展專項規劃編制，并通過上位規劃的剛性控制線與總量指標管控，為項目準入提供邊界與彈性。同時將設計思維融入生態用地布局、要素管控中，對空間肌理、形態、耦合關系以及建設高度、界面進行細化設計（見圖7）。

3.4.2 時間維度全生命周期維護運行

為了將總體目標有效轉化為具體行動，保障有序實施，通過細化“3+2”體系的近期目標指標、重點建設區域、行動項目，保障總體框架在分區、分期層面的落實與響應，有效指導各區“十四五”生態空間規劃編制。為統籌處理戰略、底線與行動的關系，兼顧長期的剛性管理效力和分期發展的彈性需求，建立動態更新機制，以應對規劃實施的不確定性，形成總體層面專項規劃—定期監測評估—近期行動規劃，整體銜接規劃編制管理運行模式。

3.4.3 全域全覆蓋生態空間圖則管控

針對生態空間管控實施難的問題，適應精細化管理要求，銜接市域整體生態格局，分別按照行政區、生態網絡分區、具體環廊3個層面形成管控圖則。將核心指標和關鍵要素分解到160個生態網絡空間分區管控單元，劃定空間邊界、控制線要素，傳導核心指標管控，通過現狀用地圖、影像圖、規劃管制控制圖（見圖8），為下位規劃編制提供技術指引，確保生態空間“一張藍圖干到底”，便于生態網絡空間規劃管理。

4 結語

為適應國土空間規劃改革要求，生態空間專項規劃的核心是協調保護與利用的基本矛盾。而生態空間規劃有效發揮保護與利用的調和關系是一項綜合系統工程，需要通過一系列制度建設和技術創新，促進形成保護中利用、利用中保護的兼具秩序性、系統性的動態平衡。上海在探索生態空間專項規劃的系統框架、價值取向、空間布局、管控模式、傳導機制等方面形成了初步成果，面向新發展階段，將持續推動國土空間高質量發展要求下的改革與創新。