國土空間規劃體系下的綜合防災規劃發展路徑研究

夏陳紅 翟國方

摘要：從“多規合一”到國土空間規劃體系的提出，充分體現了國家治理思路和模式的轉變。在此背景下，綜合防災規劃作為國家治理體系系統性改革的重要組成部分，也面臨著更深層次的升級挑戰。立足國家提出的國土空間治理能力和治理體系的現代化戰略要求，剖析當前國土空間規劃和治理過程中所面臨的嚴峻災害形勢，以及綜合防災規劃的現實困境和發展迫切性，在解析國土空間規劃為綜合防災規劃的功能定位、架構體系提出新要求的基礎上，詳細探討新時期綜合防災規劃面臨的新形勢與新挑戰，最終從規劃思想、編制模式、技術途徑、政策法規和制度機制上對綜合防災規劃的發展路徑提出思考和建議，以期為綜合災害防御體系的構建提供借鑒思路。

關鍵詞：綜合防災規劃；國土空間規劃；體系轉型與升級；發展路徑

文章編號：1673-8985（2023）02-0067-07 中圖分類號 TU981 文獻標志碼 A

2018年中華人民共和國應急管理部正式成立，它有效整合了我國防災減災工作和資源，標志著我國綜合防災減災工作進入一個新階段。2019年《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（以下簡稱“《若干意見》”）正式發布，標志著我國國土空間規劃體系構建工作的正式全面展開，同時也標志著我國防災減災事業從應災走向防減救全過程、安全與發展有機融合的新時期[1-3]。在新的時代背景下，國家空間治理不僅要處理因資源過度開發、土地粗放利用等長期不健康的土地開發與利用方式以及歷史遺留下的許多國家生態問題和城市發展難題，還要做到對因全球氣候變化而引起生態環境惡化和各類公共安全問題的前瞻性防控，確保國家和地區的生態、經濟、社會發展安全[4-6]。綜合防災規劃作為應對各類災害的關鍵領域，是國家安全與可持續發展的藍圖，是關系到國家和諧穩定和群眾生命財產安全的關鍵環節，其工作內容涉及政治、經濟、社會、自然等各個領域，對引導國土空間有序開發、應對不確定性災害風險、實現國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義。

目前各地的國土空間總體規劃編制工作已紛紛啟動，開啟高質量發展的國土空間布局和支撐體系正在逐步形成[7-8]，[9]87，[10]。綜合防災規劃作為國土空間規劃體系中的一個重要組成部分，對防范和化解重大災害風險挑戰，持續推進形成更可持續、更為安全的國土空間防災格局具有重要作用[11]。圍繞“五類三級四體系”國土空間規劃基本架構的建立，如何重新理解和完善綜合防災規劃，并將其與國土空間規劃內容進行有效對接，對助推國土空間安全系統的形成至關重要。為此，基于國土空間規劃體系構建視角，分析綜合防災規劃的地位作用與現實困境，從綜合防災規劃的發展理念、框架體系、編制技術、管理機制和政策法規等方面探索綜合防災規劃的未來發展路徑，以期構建更加高效智慧、多元協調、可操作性強的綜合災害防御體系。

1 國土空間規劃體系下的綜合防災規劃

1.1 綜合防災規劃的由來

安全是人類最本能的需求之一，是城市規劃、建設、運行的基本要素之一。從遠古社會以來，人類就不斷尋求與自然共生、與災害抗爭的方式方法，形成一定成效的城市安全營造經驗，也形成了早期的城市規劃理論。最初的城市防災既有為防御外敵入侵而修筑的軍事工程設施，也有為抵抗各種災害襲擊而建設的防災減災設施，建房屋以避風雨，筑城墻以御外敵，但多以抵御某一類災害為主[12]。伴隨著經濟社會的快速發展和城鎮化的不斷推進，人類改造利用自然的力度愈來愈強，廣度和深度也愈來愈大，自然地理因素、社會經濟因素已經高度交織融合并相互作用，使得城鎮受到的安全威脅也越來越嚴重，前瞻性、科學性、可操作性的防災減災成為城鄉管理的重要任務，綜合防災規劃應運而生。但長期以來，由于頂層設計和主動型治理思維欠缺，導致綜合防災規劃在事故防范上往往處于事后補救的局面。伴隨著應急管理部門的成立，系統性的防災體系規劃理念正在形成，綜合防災也正朝著從注重災后救助向災前預防、從單一災種應對向綜合防災治理、從被動防災向主動應災的系統性防災方向轉變。

1.2 綜合防災規劃在國土空間規劃體系中的地位和作用

《若干意見》作為服務新時代高質量發展的綱領性文件，正式確立了“五類三級四體系”的新時期國土空間規劃體系，明確了特定區域、流域或領域等專項規劃的法定地位。綜合防災規劃作為新時期國土空間規劃體系中的重要專項規劃之一，是依據地震、地質等單災種以及多災種綜合防災的一項或多項特定要求，對轄區內防災減災體系建設、完善、運行而進行的國土空間規劃專門安排。

作為減緩、消除或控制災害的重要手段，綜合防災規劃是國土空間高質量發展的重要決定要素，其作用主要體現在以下3方面：一是深化國土空間治理及災害治理的總體部署內容，在符合本級國土空間總體規劃要求的基礎上，將總體規劃中的特定功能空間通過指標分級下達以及分區細化安排后傳導至詳細規劃，實現對詳細規劃中防災設施、風險控制線、防災用途管制的通盤籌劃。二是優化國土空間布局，在遵循國土空間總體規劃強制性內容的先決條件下，基于多災種風險評估，科學提出防災分區劃定、用地功能布局、重大空間走廊及基礎設施布局等方面的優化建議，進而反饋至國土空間總體規劃。三是協同傳導及修正作用，國土空間總體規劃為綜合防災規劃提供了依據，綜合防災規劃需要服從國土空間總體規劃的統籌，將專項發展訴求轉譯落實到具體空間（見圖1）[13]。與此同時，按照“一年一體檢、五年一評估”的要求，對總體規劃編制過程中亟待完善的新問題或國土空間中要素治理的新要求提出修正建議。

2 國土空間規劃體系下綜合防災規劃面臨的困境與挑戰

2.1 規劃編制后置被動， 難以實現“以人為本”“安全與可持續”的生態文明建設目標

安全可持續發展是事關社會和諧穩定的大事。近年來，隨著新技術、新方法在災害防治中的逐步推廣，我國的災害治理水平得到顯著提高。但也應該看到，目前防災減災思想仍較為落后，以致綜合防災規劃常常處于非常態化啟動、災后被動響應的局面。作為總規中一項典型性專項規劃，綜合防災規劃與其他專項形成有機整體，但現實編制工作中綜合防災規劃往往與其他專項脫節，導致防災減災內容難以融入城市規劃的所有內容和全過程。究其根本，首先是編制目的不明確，難以體現“以人民為中心”的“安全城市”“韌性城市”“人居城市”的建設要求。其次是編制層次不清晰，相較于總體規劃，傳統模式下的綜合防災規劃編制往往后置被動，致使防災減災內容難以融合到城市空間結構布局、用地規模約束、建設強度控制中，無法實現對災害的超前防御、事前預備和源頭防控[14]17。據此，深圳、上海等一線城市正在探索將可持續發展需求融入總規的編制中，如《深圳市深汕特別合作區總體規劃綱要》中提出要以“人居環境的韌性”為目標，構建面向單元化風險管理的人居安全格局[15]；《上海市城市總體規劃（2017—2035年）》中提出要統籌“山水林田湖草”的系統治理，強化“空間留白”“職住均衡”與“綠色循環低碳”理念的融入，增強空間結構布局的“韌性”等，為全國其他城市的實踐提供階段性的先行經驗積累[16]。

2.2 多尺度多層次協同不足， 難以形成“城鄉一體、區域協同、全域覆蓋”的發展新格局

2.2.1 多尺度空間整合協同度不足：區域聯防聯控與鄉村防災減災建設的缺失

長期以來，我國城市規劃關注的安全問題重點聚焦于城市空間，如合肥、廈門、淮南、鎮江等典型城市的綜合防災規劃主要側重于對城市空間的研究，而對更廣域的城市群空間、鄉村空間重視不足[17-18]。在區域層面，對跨行政區劃的區域協同防災體系研究不足。伴隨著區域一體化建設進程的加快，災害的跨界性、流動性和不確定性正在不斷增加，而傳統的防災減災資源配置模式已經難以適應自然災害風險和人為災害風險高度交織的廣域空間。因此，如何統籌應對重大災害風險，將更大的區域如城鄉、城市群、都市圈等納入研究范圍，構建區域一體化的綜合風險防范體系，是當前綜合防災規劃實踐的現實難題。同時，在農村地區，防災減災能力建設亟需加強。國土空間規劃要求各項規劃對全域的統籌，當前的綜合防災規劃仍以城市為主，較少關注農村地區，而農村作為防災減災的薄弱區，極易遭受各項不確定性災害風險的威脅，因此如何統籌兼顧城鄉空間，在新時期尚需進一步探究。

2.2.2 多層次規劃統籌協調力度低：橫向聯動和縱向銜接機制不健全

作為一項綜合性系統工程，綜合防災規劃需要多災種、全過程、全環節的一體化建設。2019年我國應急管理部正式成立，大大強化了防災減災工作的頂層設計，但由于成立時間不長，儲備基礎仍然較弱，加之國際國內的復雜災害形勢，國土空間防災減災資源配置與社會經濟發展仍不匹配，存在明顯的上下貫通、左右協調問題[14]17。在規劃縱向傳導上，傳統型綜合防災規劃做得較多的是對政策戰略的服從、對規劃實施內容的被動執行，偏重于解決城市內部設施配置的技術協調問題，而面對當前宏觀、中觀、微觀防災內容銜接不上而衍生的諸多安全問題，如何進行具體分項安排和組織實施，以及統籌協調與國土空間總規、詳規的融合關系，仍是一大棘手難題。在規劃橫向傳導上，與多維規劃之間不協調，尤其是與各單災種專項防災規劃之間的不銜接，存在嚴重的“層次不明、規劃深度不一、缺乏統一規劃底板”等各自為陣的邏輯漏洞。究其根本，是缺乏全生命周期系統邏輯的統籌和全環節、全過程內容的融合與系統協調。目前，北京、雄安等城市和地區正在逐漸探索將城市安全體系構建的內容融入全層級規劃體系中，如《北京副中心行政辦公區綜合防災專項規劃》提出，要在機構改革和空間規劃模式不斷創新發展的背景下，從專項規劃融合、功能布局融合、空間單元融合、虛實融合等多維內容上探索防災規劃內容的落地[19]；《河北雄安新區規劃綱要》提出，要運用區域協同、層級設防、智慧防災、立體防護等防災策略，搭建全天候、系統性、現代化的城市安全保障體系等。

2.3 技術支撐力量弱， 難以順應防災減災救災治理體系和治理能力現代化建設的新要求

2.3.1 風險評估技術不完善，造成規劃成果缺乏技術依據、規劃可操作性差

《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》明確提出，要以未來災害風險評估為基礎開展國土空間規劃前期研究，并專題分析影響區域可持續發展的隱患問題。但長期以來，由于災害數據資料的缺乏、評估技術的不完善以及災害自身系統的復雜性作用機制，導致我國的風險評估工作尚存在許多困難，如在資料的收集與使用上，綜合防災規劃前期需要采集大量致災因子、承災體等基礎資料，但由于資料時間跨度久遠、涉及部門眾多且統計口徑參差不齊，導致數據資料精準度不高且使用困難；如在風險評估技術方面，我國針對地震、地質、洪水、內澇等單一災種的風險評估方法較多，但對于多災種風險的耦合綜合缺乏有效的技術支撐，已經難以滿足新時期城市安全新常態的發展要求[20-21]。

2.3.2 缺乏有效的輔助決策平臺，難以適應災害防治體系與防治能力現代化的建設要求

《關于統一規劃體系更好發揮國家發展規劃戰略導向作用的意見》明確指出，國務院發展改革部門要建設國家規劃綜合管理信息平臺，將各類規劃納入統一管理，實現規劃信息的協同聯動。《若干意見》也明確強調，編制規劃時應同步搭建國土空間規劃“一張圖”實施監督信息平臺，推動數據共享和信息交互，以貫通各層級系統規劃標準與技術的統一，提高空間治理現代化水平。可見，信息化建設在國土資源管理中的作用舉足輕重，已經逐漸成為國土空間規劃的重要組成部分[22]。綜合防災規劃作為重要的專項規劃之一，需要為國土空間規劃工作厘清底圖、查找隱患、提出對策。但由于信息輔助決策平臺的缺乏，導致各相關部門工作分立，防災資源整合困難，且由于長期以來各項防災工作分部門管理的模式，導致我國各項防災資源整合困難，難以形成全面科學、客觀有效的防災工作底圖。而國外先進地區憑借強有力的信息化支撐，可實時掌握災害信息，如日本的全政府、循環型災害應急信息系統，美國以聯邦應急管理局（FEMA）為核心的應急管理信息系統等。因此，如何更好地掌握各類極端氣候和各類災害信息，為綜合防災規劃工作的開展提供強大的決策支持，實現對每一寸國土空間的合理利用和國土空間的可持續發展，是新時期防災減災領域需要解決的一項重點難題。

3 國土空間規劃體系下綜合防災規劃的發展新路徑

國土空間規劃作為指導空間管控與治理的系統性戰略，不僅是指導區域可持續發展的行動指南，也是全面提升國家治理體系和治理能力現代化水平的有力抓手。綜合防災規劃應以此為契機，深入探討與國土空間開發治理、保護、管理的關系，尋求發展新路徑[23-24]。

3.1 貫徹新發展思路， 確立符合新時代要求的韌性城市理念

面對全球環境變化的不確定性和多災害風險的鏈式威脅，傳統防災理念已經難以適應多元化發展需求[25-26]，而伴隨著新一代信息技術的快速發展，以5G、物聯網、AI人工智能等公共安全技術為支撐的“韌性城市”建設理念正在滲入城市建設的各大領域，成為當今世界城市發展的主流[27-28]。韌性城市不僅表現在城市能夠主動防御災害，而且體現在災時的高效應對能力和災后的快速恢復能力，它與以往僅倚重于物質環境建設的單一城市防災不同，將更注重新技術、新方法的應用，注重全社會共治格局的形成，成為未來城市安全與可持續發展的核心競爭力和全新途徑。為此，在開展綜合防災規劃時，應當遵循韌性發展理念，綜合研判國土空間開發保護所面臨的變化、風險與挑戰，從而在遵循“十四五”規劃要求、借鑒國際國內先進經驗的基礎上（見表1）前瞻性布局，構建出強韌型的國土空間規劃體系。

3.2 理順邏輯關系， 主動調整銜接融入國土空間規劃體系

根據自然資源部對國土空間體系“五級三類”的劃分，所有規劃都需適時調整以適應國家總戰略部署和要求。綜合防災規劃作為國土空間規劃的重要專項規劃，主動調整銜接是應有之義，因此在編制綜合防災規劃時，應以國土空間總體規劃為藍本，明確不同層級規劃編制深度，加強層級傳導[31]。

第一，宏觀層面（即省級），綜合防災規劃應適應國家治理體系和治理能力現代化要求，落實國家防災減災工作部署。作為公共安全體系的建設重點意見，《中共中央 國務院關于推進防災減災救災體制機制改革的意見》清晰勾勒了新時期綜合防災規劃的實現路徑，即要在秉承“兩堅持三轉變”安全發展理念的基礎上，將防災減災作為公共安全體系建設的重要內容，納入省級國民經濟和社會發展總體規劃，可見其有著舉足輕重的地位。結合《省級國土空間規劃編制指南（試行）》的實施要求，綜合防災規劃在具體編制過程中，應綜合考慮海平面上升、風暴潮等沿海地區和崩塌、滑坡等山地丘陵地區的環境風險，在兼顧中央和地方需求的基礎上，確定省級綜合防災規劃工作的時序安排和系統性要求，劃定與城鎮空間、農業空間、生態空間相協調的防救災空間，從而布設與省國土空間總體規劃相統一的防救災通道，并將應急指揮中心、物資儲備中心、大型避難場所等重點工程項目納入省級國土空間規劃重點項目表中，以指導市縣級國土空間規劃的開展。

第二，中觀層面（市縣級）的綜合防災規劃處于宏觀與微觀之間的過渡，具有雙重性，其核心工作內容與國土空間總體格局優化密切相關，已經成為市縣級國土空間規劃的重點審查內容和基礎性工作之一[9]88-89。在編制環節，要按照總體規劃要求明確綜合防災規劃編制的技術邏輯，針對主要災害的影響范圍和發展趨勢，先行確定綜合防災規劃的約束性要求，作為空間規劃編制的依據之一；在市縣級國土空間規劃審核通過后，再次對綜合防災規劃進行細化完善和報批，以確保與總體規劃的相互反饋和融合。在空間布局上，應注重與《市縣國土空間規劃分區與用途分類指南》中確定的“三區三線”“城市四線”和國土開發保護格局的銜接，形成在總規引領下的詳細規劃規則，保障防災內容的可操作性。其中，在市域層面，應劃定與“三區”空間相協調的防災分區，保證能夠與國土空間核心目標、管控要求等內容對接；在城區層面，應設置城區內外相串聯的系統性救災疏散通道、剛彈相濟的應急疏散救援設施、風險控制區，保證空間的聯動效能。

第三，微觀層面（鄉鎮級規劃），鄉鎮級區域作為基本的防災單元，是綜合防災規劃體系中最重要的環節，規劃內容更側重可操作性和落地性。由于鄉鎮空間自然條件、地理位置、經濟和社會條件、治理能力水平以及防災減災資源配置與城市之間存在的固有差異，在綜合防災規劃的編制過程中，必然要采取截然不同的技術方法。因此，在開展鄉鎮級綜合防災減災工作時，需要進行差異化的防災規劃指導，未來可依托現有國土空間規劃中的詳細規劃或村莊規劃，統籌安排居民點布局，布設應急避難設施等，以保障各類防災管控要素、防災控制線的精準落地。

3.3 強化理論支撐， 構筑以多學科理論支撐的國土空間綜合防災技術管控體系

綜合防災規劃是涉及諸如災害學、地理信息科學、數學軟件編程、空間規劃學、生態學、公共管理學、公共衛生學、環境科學等眾多門類的綜合性知識。目前我國防災減災領域的研究和實踐尚存在諸多問題，如對災害學基本理論梳理不清，使得災害類型、形成機制、動力學特征在用地規劃上無法體現；如與城市規劃、綜合防災規劃和用地安全布局的內容界定產生沖突，使得綜合防災規劃中規定的內容無法與總體規劃、詳細規劃相銜接。因此，應當加強多學科基礎理論的橫向交叉研究來分析災害的形成機理、發生規律、破壞程度及時空特征，以識別出城市空間的安全性能，進而通過優化城市空間設施的防災安全布局來積極引導城市空間的發展，形成以多學科多理論共同支撐的防災空間結構體系。

3.4 創新輔助工具， 建立與智慧國土空間規劃相匹配的數字化防災輔助決策平臺

新技術開啟解決傳統規劃問題的新思路，近年來伴隨著人工智能、機器視覺、物聯網技術、多維綜合決策支持模型、參與式規劃決策支持技術、情景分析和動態模擬技術的迅猛發展，各種信息通信技術正逐漸成為城市規劃者和決策者實施規劃的科學依據[32]。為更好地促進現有城市安全性和科學性建設，綜合防災減災規劃需要充分利用互聯網、大數據優勢，打通災前、災中、災后信息數據的互聯互通，形成隨遇接入、全維感知、信息融合、可視指揮、智能協同等能力，支撐實現一體化、全方位、數字化、自流程、大眾參與的全過程管理。鑒于目前防災減災工作普遍存在的學科種類多、任務層次多、基礎數據多、目標指標多的特點，應加快開展城市近期及長期的災害監測預測技術、動態風險評估技術、工程防御防治技術、綜合防災規劃應對技術以及信息化支撐平臺的研究和應用，借助相關數學模型、軟件編程工具及信息處理工具來分析復雜空間的安全問題，以更加直觀、交互、定量化的空間規劃過程，方便規劃者和決策者做出科學決策。

3.5 完善制度保障， 健全防災減災規劃體系的法律法規體系和防災救災機制

綜合防災規劃的職能作用和必要性是毋庸置疑的，但由于災害風險大多數都是小概率事件，且防災減災規劃長期處于多部門分散管理以及防災法律法規缺位的狀態，導致防災減災規劃一直游離于規劃體系的邊緣，存在實施主體不明晰、技術規范不統一以及與其他規劃難以協調的現象。為保障防災減災規劃體系的順利實施，防災減災規劃需要正視目前自身的現實困境，依據形勢發展，在滿足“多規”實體“合一”的框架下，可將綜合防災規劃的有關要求寫入《國土空間規劃法》 《國土空間規劃管理辦法》等法律，按照統一法律法規，對于部分與現有職能履行不相適應、與“多規合一”改革要求不相一致的法律法規進行修訂改正。加強防災減災體制建設，明確各級政府和管理部門的責任與事權，堅持分級負責、屬地管理為主的原則，進一步明確各級主體所對應的防災工作清單，如中央層面要充分發揮主要災種防災減災指揮機構的防范部署與應急指揮作用，建立起中央層面的自然災害管理體制機制；省、市、縣層面，要在各級應急管理機構的領導下，建立健全防救災信息資源的獲取和共享機制，確保各項工作的高效開展。

4 結語

新時代背景下，多級多類國土空間規劃體系的建立和復雜災害形勢的沖擊都對綜合防災規劃提出新的發展要求，而綜合防災規劃由于法律法規和技術規范支撐不足以及自身編制技術瓶頸的問題，使得其在應對城市突發性重大災害事件時表現出諸多不適。為及時調整以順應新時代的發展要求，本文系統性分析了當前綜合防災規劃所面臨的現實困境與挑戰，歸納綜合防災規劃的相關要點、科學內涵、內在邏輯、功能定位及作用，揭示了當前綜合防災規劃存在的技術難題以及編制的瓶頸問題。最終，在把握新時代生態文明建設目標的基礎上，從規劃思想上提出以大數據、云計算、5G、人工智能等前沿技術為支撐的“韌性城市”理念，從編制模式上提出綜合防災規劃與各層級國土空間規劃融合的編制思路，從發展技術路徑上提出以多學科多理論共同支撐的防災空間結構體系，從法規制度上提出將綜合防災規劃的有關要求寫入《國土空間規劃法》 《國土空間規劃管理辦法》等法律，希望能夠為國土空間綜合防災工作的開展提供一些新思路。