倫敦保障性租賃住房發展特征研究及對上海的思考

李強 張敏清 梁英竹

摘要：大力發展保障性租賃住房，切實解決大城市新市民、青年人住房困難問題，是上海引導人才集聚、提升城市競爭力和軟實力的重要舉措。在上海邁向卓越的全球城市進程中，保障性租賃住房在供應規模、結構類型和空間布局等方面仍面臨諸多問題和挑戰。倫敦市保障性租賃住房發展曾經歷與上海相似的情況，并取得顯著成效。在上海進入存量發展、高質量發展的新階段，以及土地資源緊約束的新常態背景下，從倫敦保障性租賃住房的發展歷程及側重點、用地規模與結構類型、用地空間布局特點和規劃實施政策等角度進行分析，根據倫敦的先進經驗，結合上海保障性租賃住房的現狀特征和發展趨勢，構建符合上海發展實際和趨勢特點的保障性租賃住房體系，從加快規劃編制、保障供應規模、豐富供給方式、進行差異化布局、保障實施和評估等6個方面，提出具有可持續性、系統完善、現實可行的新思路。

關鍵詞：可負擔住房；保障性租賃住房；多主體供給；多渠道保障；職住平衡；倫敦

文章編號：1673-8985（2023）02-0081-06 中圖分類號 TU984 文獻標志碼 A

新時期大力發展保障性租賃住房，切實解決大城市新市民、青年人住房困難問題，是黨中央、國務院作出的重大決策部署。從2020年10月黨的十九屆五中全會首次提出保障性租賃住房，到2021年6月24日國務院辦公廳印發《關于加快發展保障性租賃住房的意見》，從國家層面明確了保障性租賃住房的基礎制度和支持政策[1]。

解決好青年人的居住問題關系到城市的活力和未來發展，更是上海引導人才集聚、激發創新創業、優化人口結構、以安居宜居提升城市競爭力和軟實力的重要舉措。目前，上海新市民、青年人的住房困難問題比較突出[2]。根據第七次全國人口普查數據，上海的外來人口數量占常住人口的42%，雖然老年人群體的比例略有增加，但仍以青年人為主，其中自有住房的比例僅占10%左右[3]。青年人的住房問題是民生問題，能否有效解決是城市綜合競爭力的體現。針對城市保障性租賃住房問題，倫敦等全球城市進行了積極的探索并積累了豐富的實踐經驗。本文在學習借鑒倫敦保障性租賃住房發展經驗的基礎上，思考如何構建符合上海發展實際和趨勢特點的保障性租賃住房體系，并提出具有可持續性、系統完善、現實可行的新思路。

1 上海保障性租賃住房的發展趨勢與現狀

近年來，上海始終堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，堅持租購并舉的住房發展方向，完善住房市場體系和住房保障體系，不斷滿足人民群眾日益增長的美好居住生活需要[4]。2021年11月23日，上海市政府印發《關于加快發展本市保障性租賃住房的實施意見》，明確把發展保障性租賃住房作為上海住房體系建設的重中之重，并通過集中新建、配建、依規轉化等方式，大力推進保障性租賃住房發展，取得顯著成績。但隨著新的人口發展趨勢，以及上海自身發展的問題與矛盾，上海保障性租賃住房發展面臨新的要求和挑戰。

1.1 人口結構變化對住房發展提出新要求

在人口總量控制背景下，人口結構的變化直接影響住房需求及供應結構。目前上海正在全力實施“創新驅動發展”和“人才集聚”戰略，未來，人口國際化和多元化趨勢將越來越明顯。要想吸引和留住這部分人才，必須為其提供有效的住房保障，解決其后顧之憂，這對保障性租賃住房特別是青年人才住房的建設提出新的需求。

目前，全市公共租賃住房存在規模總量較小、市場化的保障性租賃住房尚未投入使用、私租市場混亂缺乏監管、房租收入比過高等問題，很難滿足人才的租賃居住需要。規模方面，預計到“十四五”末，上海將累計建設籌措保障性租賃住房60萬套（間）以上，總體規模位列全國第一，但是在本市住房總套數的占比不足6%，仍低于紐約、倫敦等國際城市的平均水平。租金方面，上海新青年群體每月用于租房（一居室）的費用約占個人月收入的35.7%[5]，僅低于北京（39.9%），遠超國際合理區間①，屬于“租金相對過高城市”，租房負擔較重。租期方面，租賃市場也存在不規范的問題，如出租方隨意調整租金、租期過短（德國、日本、英國的平均租賃周期分別是11年、5.2年、2.5年，我國的平均租期約為8個月）等，進一步加劇了新青年群體的租房負擔。

1.2 保障性租賃住房的空間適配度有待提升

結合2019年上海居民出行調查數據，全市新青年群體（20—35歲）就業主要集中在中心城，占比超過57%；中心城保障性租賃住房整體供應規模占比超過全市供應總規模的40%，布局特征與青年人租賃需求基本匹配。但從全市范圍分析，一方面，保障性租賃住房的軌道交通可達性不強，公共交通便捷度有待提升。目前，位于軌道交通站點600 m范圍內的保障性租賃住房的項目數量占比不足全市總量的30%，1 000 m范圍內占比不足50%，保障對象的公交出行便捷度亟需提升。另一方面，公共服務設施配套建設滯后，供給與需求不匹配。目前，全市社區級服務設施對保障性租賃住房的整體服務覆蓋率已達50%，但部分設施服務覆蓋情況較差，如社區級文化設施步行15 min覆蓋率不足20%。

1.3 相關保障政策和建設標準需進一步完善

作為全國首個探索租賃住房用地（R4）供應的城市，上海已基本形成以集中新建、配建等方式籌措公共租賃住房和企業自持租賃住房為主的保障性租賃住房供應方式。與此同時，全市正積極探索通過產業園區配套和集體用地建設租賃房試點、鼓勵非轉租方式（存量房屋依規改建轉化為租賃住房、中心城老舊商務樓宇改造為租賃住房），多措并舉加大保障性租賃住房供應。但由于政策保障機制等缺失，保障性租賃住房存在法律權責不清晰、租金租期缺乏管控等問題。同時，針對存量用地建設保障性租賃住房，項目很容易受到《住宅設計標準》等現行相關設計規范、標準在建筑、日照、消防等方面的制約。

總的來看，上海市保障性租賃住房發展中的問題主要體現在供應規模、空間布局和政策保障等方面。如何根據需求結構變化，完善保障性租賃住房體系，促進供需平衡是目前亟待解決的問題，同時也是本文研究的重點。隨著全球化步入新階段，人才的流動性增強，社會空間極化加劇，導致很多國際大城市面臨類似的住房危機：住房需求增加，房價租金上漲，中等收入等居民的住房負擔持續加重。總結倫敦等國際大城市的住房發展經驗，不難發現，保障性租賃住房的規劃時間早、類型多、指導性強，對解決一定時期的住房和城市問題發揮了重要作用。

2 倫敦保障性租賃住房發展經驗

一直以來，倫敦嘗試建立一個合理的住房體系和合適的居住環境，目的是為了消除住房歧視，提供人人平等的住房機會。為此，倫敦將住房保障作為其住房政策的核心，在不同時期出臺與之相應的住房政策，并大力發展多元形式的住房，重視建設混居社區以及緩和社會隔離。

倫敦可負擔住房類型主要包括公共租賃住房（low-cost rented homes）和過渡房（intermediate housing），新開發的保障性住房類型結構嚴格按照公共租賃住房占比不少于30%、過渡房占比不少于30%的比例要求進行分配[6]181。公共租賃住房主要面向低收入者，住房產權歸地方政府或社會住房房東所有，細分為社會租賃住房（social rent）和可負擔租賃住房（London affordable rent，2010年后出現），以永久租賃為主。過渡房是一種半市場化住房，其租金或售價高于公共租賃住房、低于市場商品房，主要面向“夾心層”居民以及在公共服務部門和影響地方經濟發展的重要部門的“關鍵工作者”，由住房協會進行產權管理和租賃，細分為過渡租賃住房和過渡產權房，前者包括生活租賃住房（London living rent）和折扣租賃住房（discounted market rent），后者包括折扣商品房（discounted market sale）和共有產權房（London shared ownership）[7]71（見圖1）。

結合上海市《關于加快發展本市保障性租賃住房的實施意見》中關于保障性租賃住房“準入廣覆蓋、租期更穩定、租金可負擔、戶型小而美”的總體要求，根據倫敦可負擔住房的分類、保障人群特征、所屬機構和租金水平等情況，本文將倫敦的公共租賃住房和過渡租賃住房作為研究對象，進一步歸納為“保障性租賃住房”，結合上海現階段的發展困境，總結倫敦保障性租賃住房在目標導向、空間布局和政策實施等方面的相關策略，為上海保障性租賃住房的規劃建設提供經驗啟示。

2.1 目標愿景方面， 發展重點逐步向保障性租賃住房傾斜

20世紀90年代起，倫敦土地價格和住房價格大幅上漲[8-9]。2011年，超過六成的倫敦家庭無力承擔住房的市場價格。大多數居民，包括中等收入者在內，受高昂租金和房價的影響，無法獲得適當通勤距離內的住房，這加劇了就業流失問題。為緩解住房危機，倫敦將“可負擔住房”作為近年來住房政策的核心，通過編制城市總體規劃和住房專項規劃，保障符合不同收入人群需求的保障性租賃住房供應，力圖使50%的新建住宅可負擔，并試圖通過“回購權”基金回購部分已出售的公房，重新恢復公房的公共租賃屬性。2013年，可負擔住房被首次納入《大倫敦規劃2021》。通過預測人口和經濟發展需求，提出新增可負擔住房供給目標。《大倫敦規劃2021》提出建設適應人群特征的保障性租賃住房[6]172。《倫敦人的住房：可負擔住房計劃2021—2026》中，政府將重點支持社會租賃住房和生活租賃住房等兩類保障性租賃住房產品的開發建設[10]。新建的可負擔住房主要由地方政府和住房協會進行運營管理。近年來，住房協會擁有和管理的可負擔住房比例逐漸提高，從1997年的25%提高至2020年的51%（見圖2）。

2.2 總量規模方面， 多措并舉增加保障性租賃住房， 確保供應規模

為保障公民基本的居住權，倫敦致力于為中低收入階層提供“托底性”保障，通過設置保障性租賃住房在住房增量總規模中的比例下限，確保供應規模。據統計，2020年租住在保障性租賃住房的家庭數為75.6萬戶，占總家庭數360.8萬戶的比重為21%。與其他國際城市相比，倫敦保障性租賃住房的占比處于領先狀態（見表1）。

倫敦住房戰略提出“建后出租”政策，大規模建設專用于租賃的住房。政策將保障性租賃住房套數比例下限由原來的20%提升至35%[12]。該政策下的住房項目由政府提供政策支持和財政補貼，開發商進行投資，住房協會負責管理和運營，為倫敦市民提供永久租賃住宅。對于所有大型開發項目，倫敦制定“開發申請臨界值評估法”，要求保障性住房套數占住房開發總量的比例下限為35%，其中保障性租賃住房占比不少于30%，即占住房開發總量的10.5%。若是在公共土地或是適合布局居住功能的工業用地上開發，保障性住房套數占住房開發總量的比例提升至50%，并通過加快審批速度、放寬審批條件等政策手段鼓勵開發商將比例提升至75%及以上。開發的保障性住房類型結構嚴格按照社會租賃住房和可負擔租賃住房占比不少于30%、過渡房占比不少于30%的比例要求進行分配（見表2）。

2.3 空間布局方面， 關注就業集聚或公交可達性高地區的增量開發， 鼓勵混合配建

與就業集聚區或就業重點增量的潛力地區高度匹配。倫敦在總體規劃層面，根據新增就業規模和新增住房規模劃定“機遇區”，提出在機遇區范圍內需根據人口規模最大限度地供應保障性住房，創造混合包容的社區。至2041年，每個機遇區通常能提供至少5 000個新增就業崗位或2 500套新增住房，保障性住房配建比例一般不低于35%。以倫敦中心城內的道格斯島機遇區（見圖3中編號12所示黃色區域）為例，《大倫敦規劃2021》要求該地區至少新增2.9萬套住房和11萬個就業崗位。《道格斯島機遇地區規劃》進一步研究提出，該地區預計增加7.25萬人，需新建至少3.1萬套住房，其中至少35%為保障性住房，并落實上位規劃要求的新增11萬個就業崗位[13]。

規劃重點關注公交可達性高的地區，因地制宜增加住房規模。倫敦通過在新建交通廊道沿線劃定“機遇區”，關注現有或規劃的公共交通可達性水平達到3—6級（6級為最高）的用地，以及軌道交通站點或城鎮中心邊界周邊半徑800 m范圍內的用地，最大限度地在交通區位良好的區域供應保障性住房。無獨有偶，在紐約，住房規模增量的選址首先考慮與軌道交通站點開發周邊地塊結合，其次是沿河居住的集中地塊，劃分為強制地區和鼓勵地區，明確各自不同的配置規模和比例。

2.4 供給方式方面， 堅持增量建設與存量改造相結合

增量方面，倫敦要求新建住宅區配建商品房、過渡房和廉租房，鼓勵中高收入社區建設保障性住房；鼓勵通過小規模用地建設保障性住房，倫敦自2018年施行“小地塊小建設”項目以來，截至2020年6月，已啟動44處開發項目，其中19處100%為保障性住房、10處50%為保障性住房（見圖4）。

存量改造方面，倫敦關注對存量資源的更新改造和再利用，通過提高存量土地的利用率和容積率，用于增加保障性租賃住房或改善基礎設施。倫敦重點關注6類存量用地建設住房的潛力。一是現有或規劃公共交通可達性水平達到3—6級的用地，或位于距軌道交通站點或城鎮中心邊界周邊半徑800 m范圍內的用地。二是停車場與低密度零售園區及超市，可進行混合用途再開發。三是其他適當的低密度商業、休閑及基礎設施用地，可用于進行住房集約化建設。四是公用設施和公共土地。五是面積小于0.25 hm?的小型用地。六是符合一定條件的工業、物流和服務用地，如戰略性產業空間等。

2.5 品質提升方面， 注重營造高品質、多樣化、兼容不同群體的社區

設立保障性租賃住房通用標準，審查住房達標率，提升整體住房品質。倫敦設立“體面住宅標準”，要求保障性租賃住房達到4項標準——不存在嚴重危害、維修狀態合理、擁有適合的現代化設施和服務（如廚房、衛生間）、供暖和隔熱性能良好有效，近期還考慮將住宅能耗相關指標納入標準評價體系。通過嚴格的標準審查評價，2005—2019年期間，倫敦保障性住房不達標規模縮減了84%。

鼓勵混合配建，建設包容性住區。倫敦提倡混居模式，注重對社區環境和居民就業能力的提升。新建住宅區要求配建商品房、過渡房和廉租房，鼓勵中高收入社區建設保障性住房，并在低收入居民集聚的廉租社區通過更新引入商品房和過渡房。同時，通過置換老舊住房，改善社區公共空間，增加學校、健康中心、社區活動中心和就業培訓中心等公共服務設施，為居民提供交流場所，提升歸屬感。在社區的更新置換過程中，吸引安置不同收入水平的居民，同時注重對居民的教育和培訓，幫助失業居民再就業，減小貧富差距。

以2019年完工的Union Wharf住區為例，其作為“建后出租”政策的實施項目，以混合居住的方式為低收入群體提供了高品質的居住環境。在該政策下建設的住房可以在一定的限制條件下進入市場進行交易。每個項目中必須包含一定比例的保障性住房，實現市場租賃和保障性租賃的混居模式。2021年起，該政策要求的保障性住房比例下限從20%提升至35%。Union Wharf住區擁有249套租賃住房，其中20%是保障性租賃住房，一居室、兩居室和三居室的比例是10：124：115，滿足各種類型居民的居住需求[14]。與集中布局的做法不同，Union Wharf住區的50套保障性租賃住房隨機分散式地分布在整個住區里。在對外租賃期間，它創造了一個租金差異的住房租賃制度和非公開的使用權限，以保障低收入群體的隱私，讓通過市場租賃和通過保障性租賃這兩種渠道入住的租戶混合居住，以促進社會融合。此外，住區提供1—3年的中長期租賃期限，保證租戶能夠長期穩定地居住。

2.6 政策法規方面， 通過多元政策類型， 多渠道保障租賃住房高效運營

倫敦關注全生命周期的政策保障，結合金融工具，采取了包括規劃管理、稅收財政、法律法規等多種政策手段，多形式、多渠道地保障租賃住房高效運營。倫敦通過“S106”規劃法規強制開發商配建保障性住房，以此作為獲取開發許可的條件之一，并設立現金補償款、提供“快速審批”通道等，有效管控保障性租賃住房建設。倫敦的保障性住房有4種開發方式。一是開發商自行開發并長期管理；二是開發商負責建設開發，轉交給政府管理；三是移交給政府代為建設，并向政府繳付一定的現金補償款；四是項目中不開發保障性住房，開發商向政府繳付異地建設保障性住宅的現金補償款。所有現金補償款存入獨立的保障性住房資金池中，確保保障性住房總目標的實現。

3 對上海保障性租賃住房發展的思考

雖然上海與倫敦在發展階段、面臨的住房和城市問題方面不盡相同，但在上海進入存量發展和高質量發展的新階段，以及土地資源緊約束的新常態背景下，為解決在上海創業、就業的新市民群體住房困難問題，應充分借鑒倫敦的經驗策略，從目標、規模、布局、保障等角度出發，提出下階段上海發展保障性租賃住房的思路及措施。

3.1 規劃先行， 加快推進保障性租賃住房規劃研究

借鑒國際大城市住房規劃的編制重點，上海應加快推進保障性租賃住房的規劃編制工作。從保障性租賃住房的實施角度強化頂層設計、深化規劃、集聚資源、優化政策、落實行動，力爭有效擴大保障性租賃住房供給，優化空間布局，實現規范治理、精細管理，解決超大城市住房問題。

在規劃理念上，要堅持價值導向。加快發展保障性租賃住房是堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，從供給端發力促進房地產市場平穩健康發展的重要舉措。堅持供需匹配，進一步增強保障性租賃住房的適配性，更好地與重大戰略實施、五個新城建設、產業布局優化、軌道交通等重大基礎設施配套相銜接，為服務人才引領發展戰略、提升城市競爭力和軟實力提供支撐保障。準確把握保障性租賃住房的性質定位，突出住房的民生屬性，進一步增強居住品質、綜合功能、公共配套和服務管理，更好地滿足人民群眾住房需求。

3.2 多措并舉， 形成合理的保障性租賃住房供應規模

聚焦打造人才高地、建設具有全球影響力科技創新中心的發展戰略，綜合考慮未來新市民、新青年的租賃住房需求，上海需進一步加大保障性租賃住房的有效供給。根據國際城市經驗，建議未來全市保障性租賃住房占住房總量規模的10%—15%，在保底線的基礎上，兼顧一定的彈性預留，以應對不同情景下新市民、新青年的合理居住需求。

同時，努力探索剛性、彈性相結合的多渠道有序供給路徑和分區差異化的供應模式。上海的保障性租賃住房供應總體結構應以政府為主提供基本保障，以市場為主體現彈性供應，既關注新增用地，又充分挖掘存量用地和存量建筑保障供應。

3.3 精準施策， 探索多樣化、多渠道、有序供給方式

在產品類型上，針對上海未來人口結構特征和生活方式的轉變，引導多主體供給不同層次、不同標準的租賃住房，兼顧租賃人口特征、家庭規模結構、房型功能完整要求，建立涵蓋從“一張床”“一間房”到“一套房”的租賃住房供應體系。

在供應方式上，鼓勵和倡導保障性租賃住房供應方式的多樣性，利用企事業單位自有閑置土地、產業園區配套用地、存量閑置房屋建設、新供應國有建設用地和農村集體經營性建設用地等多渠道供給。

3.4 空間適配， 差異化引導保障性租賃住房布局

上海中心城以存量利用為重點，在中央活動區、張江科學城等就業人口高密度地區及保障性租賃住房供需矛盾較大的地區，增加保障性租賃住房供給。按照獨立的綜合性節點城市定位，加大新增保障性租賃住房向五個新城重點地區的投放力度，突出居住需求，確保保障性租賃住房用地的供應保障；鼓勵高強度發展和空間復合利用，并增加就業崗位、改善職住平衡[15]。新增的保障性租賃住房布局進一步向產業園區周邊、軌道交通站點周邊傾斜，強化公共交通的引導作用，適當提高軌交站點600 m范圍內保障性租賃住房的比重。遠郊相對獨立的產業園區，在符合規劃的前提下，綜合運用工業用地配建政策，探索集中與分散相結合的布局方式，為員工提供租期穩定、租金合適的租賃住房。

3.5 機制保障， 確保保障性租賃住房的有效供應

為確保住房規劃有效實施，借鑒國際大城市經驗，可重點強化4個方面的政策：一是在規劃土地政策上，要建立規劃激勵政策[16]，強化存量土地利用和保障性租賃住房建設任務的落實；二是在財稅政策上，重點加強租金和租期管控，保障租房者權益，確保租金漲幅不超過居民可支配收入漲幅[17]；三是在住房政策上，重點是建立合理的分配機制和支持政策，著力解決新市民、新青年與中低收入群體的住房困難問題；四是在建設標準上，應當結合保障人群需求和保障性住房特征，深化研究適合存量保障性租賃住房改造的標準和規范。

3.6 精細管理， 注重對關鍵性指標實施情況的跟蹤評估

通過及時對全市租賃人口增速、人口結構變化、產業支撐、設施配套和土地供應等方面規劃實施情況的跟蹤反饋，把握保障性租賃住房的供應規模、供需結構和建設時序，確保合理有效供應。根據各片區就業人口規模，加強對保障性租賃住房建設的前期評估，研究新增保障性租賃住房的用地出讓與人口規模、公共設施等資源服務水平相適應的政策。

4 結語

住房問題既是民生問題，也是發展問題。在上海邁向卓越的全球城市進程中，推進保障性租賃住房規劃建設，是從關注“城鎮住房、收入雙困難家庭”到關注“新市民、青年人”、從“政府單一渠道”到“社會多主體供給多渠道保障”、從“增量建設”到“存量更新”的有益嘗試；是對原保障住房的進一步深化和補充，也是對多主體供應房源的規范和多渠道保障的探索。其核心本質是城市公共服務資源的布局優化和均等化服務水平的提高，需重點聚焦3個方面的內容：一是引導空間合理布局，提高市民實際居住需求和住房用地供應在空間上的匹配度；二是有效利用“存量房屋改建”和“存量用地轉型”等存量資源，提供租賃住房建設空間；三是結合人群的租賃使用特點，完善公共服務配套，保障租住群體享受高品質生活服務。