紐約開發權轉移政策與建成遺產保護更新研究
——以高線公園為例

左 力，時鈺琳

引言

歷史建筑蘊含巨大的文化價值，是城市建成遺產的重要組成部分。伴隨著城市的發展，城市的土地價值不斷被挖掘，同步帶動了歷史街區和歷史建筑有形價值的增長。在存量更新背景下，城市建成遺產保護需要在保護法規的管控下，通過制定公共政策平衡遺產保護與空間發展的矛盾，實現歷史建筑的活化利用和建成遺產的可持續發展。20世紀70年代，紐約為了促進歷史建筑保護更新的良性循環，通過建立歷史建筑地塊開發權轉移政策，釋放了歷史街區更新過程中城市空間發展的合理訴求，形成了一套城市遺產保護與空間更新的良性互動的造血機制，突破歷史建筑保護困境。美國在20世紀末奉行的新自由主義城市政策強調個人在市場中的競爭力，強調政府和企業的合作，形成了政府主導、政府市場相輔相成的伙伴關系，有效提高了城市競爭力[1]。進入21世紀，世界范圍內越來越多的國家開始采用歷史建筑上空開發權轉移的政策作為平衡遺產保護與城市發展的重要政策手段，有效地協同解決了城市遺產保護與發展的矛盾，推動歷史街區可持續更新發展。

1 紐約開發權轉移政策概述

1.1 政策背景概述

開發權轉移（transfer of development right），簡稱TDR，指將指定范圍內土地所有者的開發權與所有權分離，允許土地所有者將上空的開發權出售給相鄰的地段，從而允許開發商在指定地塊獲得額外的建筑高度和容積率[2]。其中需進行保護或較少開發的區域稱為發送區，如歷史性地標、開放空間、農田等；適合容積率增長的區域稱為接收區，通常為基礎設施完善、適宜開發的區域。開發權轉移制度最早在北美用于保護鄉村的農業用地，激勵鄉村區域進行集中的城鎮化建設，該項政策通過將農業用地允許配套建設的空間容量，采用政策引導的方式，轉移到利于集中建設的城鎮區域，從而實現鄉村農業用地的保護和城鎮開發需求的釋放[3]。20世紀中期，隨著城市建成遺產價值逐漸成為城市發展的共識，開發權轉移制度被陸續運用在北美城市歷史街區的建成遺產保護更新實踐中。

開發權轉移機制于1961年在紐約首次引入，1968年紐約市規劃委員會對其進行了修改，允許將開發權出售至幾個街區以外的地塊，以緩解歷史地標法案帶來的財政困難[4]。起初項目的開發權只允許在小范圍的特定區域內進行轉移，隨后在紐約的濱水區中被允許在更大的區域內進行轉移。后來將發送區域和接收區域完全分開，強制分區被鼓勵開發權轉移的財政激勵所取代[5]。開發權轉移機制最早實踐于1968年紐約中央車站的保護更新，后被廣泛應用于各類土地保護性開發利用中。

1.2 治理視角下紐約建成遺產保護趨勢

2011年，聯合國教科文組織（UNESCO）通過了《關于城市歷史景觀的建議書》。這份創新性的準則性文書呼吁，將城市和人類住區中文化遺產的保護和管理工作與可持續城市發展政策和做法結合起來，充分發揮文化遺產的作用，讓城市和人類住區煥發文化活力，實現經濟繁榮、社會包容和環境可持續性[6]。遺產保護的范式從追求保護對象的客觀原真性轉向關注遺產對象自身價值的可持續發展，強調采用社會治理的方式管理城市復雜變化的遺產類型，建立完善有效的規劃政策傳導機制，平衡遺產保護與城市發展的矛盾，實現遺產保護的動態管控成為當下建成遺產保護的總體趨勢。

2020年，根據紐約大學福曼中心（Furman Center）的一項研究，紐約劃定的歷史街區的平均容積率為2.4，高于歷史街區周邊臨近區域約1.4（圖1）。較高的建設容量限制了歷史街區進一步增容的可能性。另外，近20年來，紐約的歷史街區，尤其是曼哈頓的歷史街區已經成為紐約城市經濟最活躍、新增人口增長較快的區域。紐約歷史街區主要采用適應性更新的方式，通過對建筑物的內部空間改造滿足城市發展訴求，然而這種方式無法提供城市發展必要的增量空間，因此統籌歷史街區的遺產保護與可持續更新成為紐約城市發展必須面對的問題。以曼哈頓為例，歷史街區相較下城和中城的商業和居住區域仍然具備較大的空間拓展潛力，在以市場為導向的紐約發展模式背景下，合理轉移歷史建筑或街區的上空開發權，為城市的保護與發展帶來了平衡的方向。

1.3 開發權轉移的主要模式

圖3 開發權轉移模式流程

1.3.1 區域合并模式

區域合并模式具有較強的操作性，審批流程簡便，屬于既有合規開發——即執行的項目不需要再經當地有關部門的額外審批，區域合并未將建筑面積進行跨區域轉移，而是在一個區域內對相鄰地段進行合并，從而取消了區域內的地段分區限制，允許區域內容積率的“自由流動”。區域合并模式的雛形在1961年的區劃決議中就已經出現，1961年引入容積率的概念后，這種模式得以完善。在區域合并模式下，多出現將區域內建筑面積集中而發生超高層建筑的情況。在此模式下建成了帝國大廈、特朗普世界大廈等高層建筑物。因此種模式審批流程較為簡易，故比其他三種模式出現得更為頻繁。自2003年至2011年，紐約超過90%的開發權轉移都是區域合并模式[10]。此類模式還被大量應用于農田及自然資源的保護中。其余兩種模式則是在遺產保護方面對于區域合并的補充。

1.3.2 地標開發權轉移模式

地標開發權轉移模式產生于紐約20世紀60年代的地標保護運動，戰后的建筑熱潮以及賓夕法尼亞車站的拆除喚起了人們對于歷史建筑的保護意識，1968年為了支持地標保護法案，設立了地標開發權轉移模式。此種模式下，地標建筑的所有者可以通過出售其上空的開發權來獲得一定的資金收益補償地標建筑修繕和維護的資金，政府還會配套稅收補償政策福利，被出售的容積率被轉移到了更適合集中開發建設的城市地塊，用于滿足城市發展的空間訴求。紐約中央車站保護更新項目是對地標開發權轉移模式的最早應用，將原本需要在車站原址上建設的53層塔樓的建筑容量轉移到附近街道，避免對于原有車站地標特色的破壞，最終保留了車站原有的獨特城市風貌。此種模式在遺產保護領域的運用最為廣泛。

1.3.3 特區開發模式

特區開發模式是指將城市內某些區域劃定為城市特區，并允許轉讓其開發權到其他任何一個允許接收的地方[9]。該模式是在紐約中央車站的保護開發的實踐中針對其開發權的復雜性及《地標保護法》而催生出的一種新的開發權轉移模式。特區開發模式拓展了地標轉移模式的適用范圍，在特區范圍內符合轉移條件的地區可以將開發權轉移至符合條件的接收地，而不是僅限于相鄰地塊，在歷史街區的保護中發揮了顯著的作用，使開發權的轉移更加靈活，擴大了可轉移范圍。如哈德遜廣場特區、南街海港區及為了保護和改善高線周圍開發空間而進行的西切爾西區重新區劃調整[10]。高線公園保護更新中充分運用了此類模式，通過特區的設立、區劃的調整完成了對高線公園的保護利用。

2 高線公園的更新歷程

2.1 歷史發展進程

2.1.1 軌道運營時期（1930—1980年）

1847年，紐約在曼哈頓西部修建鐵軌，這種地面鐵路使第10大道交通事故頻發，一度被稱為“死亡大道”。高線鐵路最初建于1930年，建成通車后不僅便利了工業區的貨運交通，而且消除了第10大道的交通危險，保證了行人的安全。20世紀60年代后，公路體系的完善以及汽車運輸的蓬勃發展使鐵路運輸的地位日漸沒落，高線鐵路運量下降。此外，二戰后紐約工業在經濟中所占的比重逐年下降，西區的許多工廠倉庫空無一人，這都使得高線鐵路的運量下降。1980年，高線軌道徹底停止使用。

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2.1.2 更新改造時期（1989—2006年）

高線鐵路停止使用后很快被廢棄，將其拆除的聲音日漸高漲。1989年，切爾西業主組織希望將高線拆除，但拆除行動最后未能進行。直到10年后，才有人提議將高線鐵路保留為地上公園。1999年區域規劃協會的代表提出關于保護高線鐵路的方案，擬將鐵路改造為步行道，但當時社區委員會認為保護高線的方案需要大量的資金投入，且后期的管理問題難以解決，應該將其拆除[11]。同年“高線之友”組織的出現使得這種情況得到了改變，通過各方交涉，論證了對于高線鐵路進行保護更新的收益及可行性，推動了高線保護項目的進程。

高線保護計劃的另一個主要的反對聲音來自當時的紐約市長朱利安尼。他認為這些項目源于當地居民因鄰避效應而反對周圍的任何改變，但隨著新一任市長的上臺，保護工作迎來了轉機[12]。新任市長布隆伯格支持進行保護，并在上臺后廢除了拆除高線鐵路的提案。為了使保護計劃順利進行，紐約市進行了切爾西區劃調整，利用開發權轉移政策使業主們可以通過出售上空開發權獲得利益[12]。這一舉措極大促進了高線公園項目的進程，該項目于2006年正式動工。

2.1.3 公園使用時期（2006年至今）

2014年，高線公園三期全部完成并對外開放，設計上的藝術處理使它不僅僅是一個普通的公園，更是一件藝術品，迅速成為了紐約最重要的旅游景點之一（圖4）。高線公園開放后采用了公私合營的模式，運營管理工作由“高線之友”這一非盈利組織來負責。高線項目的費用約為1.9億美元，其中由“高線之友”募集的就有6 000萬美元之多。高線公園項目吸引了美國和海外其他城市的興趣，成為城市廢舊基礎設施保護更新的經典案例。高線公園融合了創新設計、公共場所開放和房地產開發，不僅使切爾西區的地價上漲，而且帶來了巨大的稅收和經濟效益。2013年，高線公園的累計經濟效益近10億美元，遠遠超過了最初預計的2億美元。

圖4 高線公園發展建設歷程

2.2 區域發展現狀

通過對西切爾西地區容積率進行分析可知，現區域內平均容積率為4.5，略高于曼哈頓地區3.6的平均容積率（圖5）。通過對建筑的建成年代和更新時間進行分析發現，區域內建于19世紀60年代以前的建筑有接近80%進行過更新或改造，平均開發和更新時間差約為60年。分析地塊建設時間發現，有40%的建筑為2011年后建設，與高線公園的更新時間基本吻合（圖6）。而這都得益于保護過程中開發權轉移機制發揮的作用。高線公園項目的成功吸引了眾多商業資源在此聚集，現區域內建筑類型以商業辦公為主，建筑平均高度為26.6 m，逐漸發展成為極具藝術氛圍的商業街區。高線公園項目的影響范圍不僅僅是西切爾西特區，也對周邊地區產生了輻射作用，尤其是帶動了北側哈德遜廣場的更新項目實施和東側切爾西歷史街區的發展。此外，其經濟效益已經對整個切爾西地區產生了巨大效應，2011年，高線公園周邊的房價就已經翻了一番[13]，除此之外還帶來了超過12 000個工作崗位、3 000多個新的住宅單元，其中700個為保障性住房單元，還有1 000個酒店房間、50億美元的房地產投資、每年6 400萬美元的稅收收入等[14]。如今高線公園成為曼哈頓地區最具活力的休閑藝術區之一。高線公園及其區域的成功發展與開發權轉移機制作用的發揮密不可分。

圖5 西切爾西特區容積率及主要新建建筑

圖6 西切爾西特區建設及更新項目分析

3 高線公園的開發權轉移機制

開發權轉移機制的核心內容是建立了保護和發展的平衡目標，通過制定政府、業主、保護團體各方的政策，采用剛性和彈性結合的手段綜合引導項目有序實施。高線鐵路從南至北穿越哈德遜廣場和切爾西區，整個項目采用了特區開發模式，突破了現有分區的限制，有效地整合優化了沿鐵路線兩側的土地資源。2005年紐約設立了西切爾西特區，范圍包括西30大街以南西15大街以北，第10大道與第11大道之間的區域。通過對片區功能的重新規劃，建立了高線轉移走廊，將原區劃中屬于高線鐵路地塊的開發容量轉移到更適合開發的周邊區域。特區的劃分是高線公園附近地區進行開發權轉移的前提，使得開發權轉移機制更為靈活。轉移機制包括特區地塊分級調整、特區機制轉移模式的運用，采取一系列容積率獎勵措施促進區域發展。空間精細管控則是從建筑空間層面入手進行高線公園的精細化保護更新。與“高線之友”的公私合營模式一方面保障了開發權轉移機制的更好實施，另一方面也促進了區域的可持續發展（圖7）。

圖7 高線開發權轉移機制作用模式流程

3.1 重新區劃調整

高線公園保護更新中采用了開發權轉移機制中的特區開發模式，此種模式下業主們可以通過出售土地上空的開發權而獲得利益。調整內容包括將位于高線地役權正下方或側面的房產的開發權轉讓給第10大道和第11大道沿線的地塊，允許住宅、商業和一些制造業（藝術畫廊）的混合，其中“共管公寓接收”用地（C）取代了幾個工業制造用地（M）。用地大部分被劃為輕型制造業和商業用途，分區指定為M1-5，最大允許容積率為5。取消了大部分M1-5地區，將其細分為C6-2、C6-3、C6-4、M1-5區，保留了現有制造業，同時鼓勵在整個區域內的不同地點進行商業植入和高密度的住宅發展。M1-5/R8A區變更為C6-2A區；M1-5/R9A變更為C6-3A區。政府還創建了一個高線轉移走廊（HLTC），并允許轉移走廊內的業主將其土地上空開發權轉移到指定的接收地（圖8），條件是需要建造連接高線的樓梯通道，在高線轉移走廊90%的樓面面積轉移到接收地點或以其他方式使用后，作為高線項目轉運的替代方案，將允許增加樓面面積，以換取對社會福利住房基金的捐款。通過一系列舉措，使得新開發的建筑體量得到控制，保證了高線周圍充足的光照和良好的視野，實現新開發項目與高線公園的聯系，促進高線公園改造后作為公共開放空間的再利用。

圖8 西切爾西特區邊界及西切爾西特區分區規劃圖

3.2 特區開發模式運用

高線公園采用開發權轉移機制中的特區開發模式的起初目的是尊重私有財產和滿足切爾西業主組織的訴求。此種模式使業主們可以通過出售其上空的開發權來獲得一定的經濟利益，且開發商可以獲得額外的容積率獎勵。位于高線轉移走廊區的業主只要轉移其開發權就可以獲得額外的1.0最大可建容積率獎勵還有每平方英尺（約0.09 m2）50美元的高線公園改善基金。這種模式使開發權的轉移更為靈活和高效，良好地適應了周圍切爾西區的發展，使高線公園重新煥發生機（圖9）。在2005年的重新區劃中，沿著19街至30街之間的高架線建立了一個100英尺（約30.48 m）寬的高線傳輸走廊，將西切爾西特區劃分為9個分區，每個分區都有特殊的規定，走廊的開發權可以轉移到大多數分區，將原本因高線而無法使用的開發權釋放了出來（圖10）。

圖9 各地塊最大容積率及疊加方式

圖10 高線公園開發權轉移容積率對比示意

特區是經過嚴格規劃的，對于轉移的規模設置了上限，故不必對于特區中的每個轉移進行繁瑣的審查程序。這使得西切爾西特區的開發權轉移項目一度成為紐約最活躍的項目。自2006年至今，已經累計轉移了超過40萬平方英尺（約37 161.22 m2）的面積。此種模式的成功運用將建成遺產和開放空間的保護成功融入一個機制中，為高線公園周圍帶來了良好的光線、空氣和景色，推動了高線公園項目的成功（表1）。

表1 各地塊最大容積率

3.3 空間精細化管控

在西切爾西特區的區劃調整中，增強了高線公園周圍的開放空間，并確保了相鄰的開發項目與高線公園之間的關聯。為了保障周圍的空氣流通和景觀視野，增強地區空間效益，高線公園旁的第10大道沿線新開發項目也受到建筑體量的限制，并采取了一系列控制措施鼓勵與高線平臺的連接。根據規定，第10大道沿線建筑物的街墻高度可達35英尺（約10.67 m）至45英尺（約13.72 m），占第10大道臨街面積的25%。降低的街道墻位于一個指定的街道交叉路口。其余75%的街道墻可以上升到最高允許建筑物高度。為了在高線公園開放空間上創造不同的體驗，建筑物的一部分從高線進行后退。只允許建筑物40%的高度超過規定的最大允許高度。其余的建筑不得高于這個高度，且相對高線退后至少25英尺（約7.62 m）。為了保持良好的連續性景觀，至少有20%的面積將會作為景觀或開放空間，且在高線結構西側15英尺（約4.57 m）范圍內，建筑物的高度不能超過高線的水平高度，從而避免了視線的遮擋（圖11）。

圖11 空間精細化管控示意

高線公園現已形成層次分明的景觀模式：保持原生的生態景觀、創造獨特的城市景觀、傳承歷史的敘事景觀。在保護更新過程中，保留了原有植被肌理，對自然植被采取盡可能少的干涉，使其保持“野蠻生長”的原始狀態。保留了高線公園周圍許多歷史遺存下的涂鴉建筑，這些建筑承載了特殊時期的歷史積淀[15]。對于切爾西區一些廢棄的倉庫、廠房進行更新設計，在保留其原有風貌的基礎上對內部功能進行置換，從而使其煥然一新，新舊建筑的穿插與高線公園的映襯形成了獨特的城市景觀，這些方式留存了城市的歷史記憶和文化內涵，并為游客創造了導向性明確的城市慢行設施。

3.4 非盈利組織公私合營

在高線公園保護更新中，非盈利組織“高線之友”是最重要的角色之一，不僅在保護工作中發揮了重要作用，還在后期運營中承擔了主要的工作。高線公園在后期的管理運營中建立了公私合營的模式，委托“高線之友”全面管理運營高線公園，作為開發權轉移的受益方，實施高線公園的活化利用，并負責部分后期維護費用的籌款。除此之外，還舉辦包括從園藝到環境正義等方面的專業技能培訓，為當地青少年創造了學習和就業機會。如今的“高線之友”成立了由38人組成的理事會，這些人主要為建筑規劃師和切爾西的社區居民代表，一些重要事務均由理事會投票決定[16]。2017年建立了一個全球范圍內的基礎設施再利用項目的同行社區——高線網絡。在不同發展階段的網絡合作伙伴就如何通過景觀推進公共目標相互提供技術援助和建議，包括保證社會公平，管理中產階級化以避免民眾流離失所，將公共規劃制度化等[17]。

“高線之友”建立了一個社會和政府之間直接溝通的渠道，將公眾的意見收集之后及時向上反饋。政府及有關部門也將高線的規劃發展和政策方案向公眾及時傳達，媒介則由“高線之友”這一組織來充當。這種公私合營的機制大大提高了政府管理和處理事務的效率，拉近了與公眾之間進行對話溝通的距離，特別是在對于一些緊急情況的應對時尤為有效[18]。非盈利組織的存在有效地串聯起了高線周邊切爾西區的居民，提高了民眾的凝聚力，在發展過程中逐漸成為世界著名的非盈利性保護組織之一。

4 結論與啟示

4.1 合理借鑒開發權轉移機制，促進城市空間存量開發

開發權轉移政策在美國是作為對于傳統區劃法的完善補充而實施，此政策源自英美法系，與我國政策有極大不同之處。我國土地國有，且目前尚無土地開發權這一概念。我國城市更新正如火如荼進行，在建成遺產保護、社區更新等方面取得了相應成就，但也存在一些歷史建筑衰敗、周邊土地利用效率低下等問題。如今在以存量更新為時代背景的當下，要提高城市核心土地的空間價值及利用率，就要由增量開發轉向存量開發，如何正確處理好土地產權關系、如何正確處理土地開發權的客觀存在是其中的關鍵點。開發權轉移政策對于高線項目等建成遺產的保護起到了關鍵性作用，平衡了土地所有人的利益和城市公共利益。在重新區劃的基礎上通過開發權轉移、容積率轉移、保障性住房獎勵等手段實現了空間價值的再分配，各地塊中容積率的增量都是通過對一些城市有著正向影響的活動實現的。這種利用開發權轉移手段實現空間價值再分配不僅使區域基礎設施更加完善，也在一定程度上保障了社會公平問題。我國深圳率先探索了市場化的城市更新模式，建立了基于開發權轉移的外部移交機制，將拆除重建城市更新單元與拆除外部公共利益用地進行結合，通過市場化手段促進了公共利益用地的供給[19]。

4.2 完善區劃政策帶動區域協調發展，充分挖掘建成遺產空間經濟價值

借助開發權轉移政策的充分運用，高線鐵路作為紐約獨特的建成遺產被保留，工業遺產的整體價值得以完整呈現。不僅如此，鐵路遺產改造成公園以后，文化、社會以及商業價值被不斷挖掘，新的城市功能和業態不斷涌現，推動公園沿線特區不斷更新發展。高線公園保護更新中特區轉移機制的出現允許轉讓在發展區之內的任何財產，消除了之前的毗鄰限制。一方面擴大了開發權轉移機制的作用范圍，另一方面也使區域發展更易統籌和協調，實現了建成遺產保護及區域的協調發展。從高線公園附近區域當前發展情況可見，區域內實行了中低密度的發展格局。在我國，類似高線的建成遺產也有很多，在進行保護更新工作時，應充分結合所在區域現狀，并從長遠考慮當地發展情況，因地制宜合理制定開發權政策，合理實施保護更新手段。

4.3 多元合作體系是擴大空間效益、促進城市更新發展的重要路徑

2015年，高線公園成為聯合國教科文組織推薦城市更新案例。借助創新的制度設計，充分依托市場機制，通過容積率轉移和容積率獎勵等制度手段，紐約協同了城市更新進程中城市空間價值增值與遺產保護的平衡發展，實現了城市建成遺產的可持續發展。近年來，為了更好地傳承歷史文化、推動城市有機更新，我國的上海、南京、深圳等城市已經開展了開發權轉移制度的實踐。上海在中心城舊區的更新中，在滿足開放空間要求的基礎上給予一定的容積率獎勵與保障性住房獎勵。北京在歷史街區的保護更新中也有效借鑒開發權轉移政策，在滿足文化風貌保護與公共設施建設的基礎上進行容積率獎勵[20]，或將補償權利通過市場交易套現，以市場為導向，發揮各類市場主體的積極性。開發權轉移是一項平衡城市發展需求和保護建成遺產的重要規劃工具，核心在于構建協同的城市發展目標，以價值為導向，充分尊重城市更新參與者的多元訴求，運用積極的市場手段，建立更廣泛的遺產保護公共參與機制。