社會保障體系結構優化問策

■文／魯全

我國已經建立了世界上規模最大的社會保障體系，是全體人民共享國家發展成果的基本途徑和有力的制度保障。但在邁向制度建設的新發展階段，優化社會保障結構將是做好更高層次頂層設計的重要關鍵。因此，筆者擬從以下幾方面談談結構優化的著力方向。

基本保障與補充保障之間的結構，也就是多層次社會保障體系建設的問題。我國目前多層次社會保障體系建設的總體情況與國民的要求還有較大的差距，還存在不少理論誤區和思維慣性。例如，以世界銀行等國際組織為主要力量倡導的多層次養老保險體系設計，是與工業化時期的勞動力市場結構與就業結構相匹配的，這種設計思路與我國當下靈活多樣的勞動力市場和就業結構不相匹配，更不適用基本保障待遇水平較低的農村勞動力，不利于共同富裕目標的實現。因此，無論是在理論基礎還是在頂層設計上，我國多層次社會保障體系建設都需要有新思維和新思路。

社會救助、社會保險與社會福利三大制度之間的結構問題。社會救助、社會保險和社會福利是我國法定社會保障體系的三大基本制度，從總體的發展趨勢上看，會逐漸從以社會救助為主體的模式發展到以社會保險為主體的模式，再進一步發展到以社會福利為主體的模式。在我國脫貧攻堅取得全面勝利，全面建成小康社會的第一個百年奮斗目標實現的背景下，有一些觀點認為社會救助制度已經完成了歷史使命，可以退出歷史舞臺。這種觀點是片面的，我們消滅了一定標準下的絕對貧困，但相對貧困仍將長期存在，一些導致返貧的潛在風險因素仍然長期存在。因此，我們仍然要兜牢民生保障的底線，發揮社會救助的積極功能。當然，上述三大制度也不是截然分割的。例如，醫療救助的支出不僅可以用于低收入群體大額醫療自付費用的二次報銷，也可以成為低收入群體參加基本醫療保險的重要資金，從而打通救助資金和保險資金的使用通道。

物質保障與服務保障兩大保障形式之間的結構問題。近年來，我國各項社會保障待遇的水平穩步提升，退休人員基本養老金實現多年連漲，基本醫療保險的報銷比例也在逐步提高。相比而言，我國的社會福利服務供給存在總量不足、結構不均、質量不高的問題。以現金為主要給付方式的物質保障與服務保障之間也有結構性的問題，不少退休人員養老金水平已經比較高，但依然無法獲得高質量的養老服務，即物質保障無法有效轉化為服務保障，無法與服務保障有機銜接。因此，要從個體總體福利最大化的角度出發，處理好物質保障與服務保障之間的結構關系。

社會保障制度的城鄉結構問題。城鄉二元結構是我國的基本國情，也將在我國社會主義初級階段長期存在。與西方發達資本主義國家不同，我國是在農業大國的背景下發展以工業化為基礎的社會保險制度，從而在發展早期使得大量農業勞動者游離于社會保障制度之外。進入新世紀后，我國創新設計了城鄉居民的社會保險制度，從而實現了制度上的全民參保。但當前各項社會保險制度的參保結構與城鎮化率之間是不匹配的，部分應當參加職工社會保險制度的群眾因為各種原因參加了居民社會保險制度。在國家提出鄉村振興戰略的大背景下，需要規范城鄉之間不同社會保障制度之間的銜接，使得居民在城鄉流動過程中的社會保障權益不受損失，消除城鄉之間的社會保障待遇差別，實現統一的制度安排。■