未雨綢繆，提高養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性

■文／張燕婷

老年人口數(shù)量的增長、勞動年齡人口的減少會影響?zhàn)B老保險制度的收支平衡。從供需角度來看，老年撫養(yǎng)系數(shù)增加，養(yǎng)老負(fù)擔(dān)沉重；從收支角度來看，養(yǎng)老金支出不斷擴大，養(yǎng)老金缺口問題突出；從養(yǎng)老保險制度模式來看，人口老齡化加劇給單一的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險制度帶來巨大挑戰(zhàn)。同時，隨著經(jīng)濟全球化不斷走向深入，全球范圍內(nèi)勞動力成本的競爭日趨激烈，企業(yè)減負(fù)要求迫切，這在一定程度上擠壓了養(yǎng)老保險費征繳空間。此外，就業(yè)形式日趨多元化、靈活化和家庭結(jié)構(gòu)小型化，都給養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。因此，準(zhǔn)確把握養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的內(nèi)涵，以及進一步提高我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性，具有重要意義。

養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的內(nèi)涵

可持續(xù)的概念是由環(huán)境經(jīng)濟學(xué)家在20 世紀(jì)80 年代提出來的，旨在說明自然資源及開發(fā)利用程度之間的平衡。他們主張這一代人不應(yīng)該超出自身再生能力去使用可再生資源，對于不可再生資源，則要依靠科技進步找到可替代能源，盡可能少地去消耗。世界環(huán)境與發(fā)展委員會將可持續(xù)定義為：發(fā)展要確保既能滿足當(dāng)代人的需求，又不損害后代人滿足其需要的能力。

20 世紀(jì)90 年代初，可持續(xù)的概念被應(yīng)用到公共財政領(lǐng)域，通常會在老齡化背景下對公共政策涉及的財政可持續(xù)問題進行分析。科學(xué)話語體系中也涌現(xiàn)出不同方法來定義財政可持續(xù)，其中一種研究方向是代際核算，這是一種比較代際稅負(fù)的方法。歐盟各機構(gòu)普遍采用《穩(wěn)定與增長公約》中的標(biāo)準(zhǔn)來評估公共財政的可持續(xù)性。另外一些研究則關(guān)注目前公共養(yǎng)老金支出或養(yǎng)老金總支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，并將它與未來發(fā)展預(yù)測進行比較。

1994 年，世界銀行首次提出養(yǎng)老保險制度財務(wù)可持續(xù)性的概念。經(jīng)過幾十年的發(fā)展，養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的內(nèi)涵得以豐富、完善和發(fā)展。世界銀行的養(yǎng)老保險專家羅伯特·霍爾茨曼認(rèn)為，養(yǎng)老保險制度的財務(wù)可持續(xù)性是指養(yǎng)老保險計劃現(xiàn)在和未來的財務(wù)穩(wěn)定性，這與一國總體經(jīng)濟產(chǎn)出有關(guān)。在總體經(jīng)濟產(chǎn)出的約束下，可持續(xù)的養(yǎng)老保險制度在沒有任何不當(dāng)舉措的情況下，應(yīng)該能夠提供事先承諾的權(quán)益待遇。簡單來說，養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展是指在人口年齡結(jié)構(gòu)既定的情況下，費率可負(fù)擔(dān)，養(yǎng)老金水平相對穩(wěn)定，并且能夠長期保持財務(wù)收支平衡。

一些學(xué)者從代際公平的角度研究養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。他們認(rèn)為，如果沒有充足的資金支付到期養(yǎng)老金，或者為了應(yīng)對養(yǎng)老金支付，需要付出超出人們支付能力的高成本，或者需要將更沉重的支付責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給下一代或下幾代，或者因不可避免的老齡化和人口長壽趨勢而導(dǎo)致償付能力出現(xiàn)問題等，那么這樣的養(yǎng)老保險制度是不可持續(xù)的。

國際上一些學(xué)者曾提出養(yǎng)老保險政治可持續(xù)和社會可持續(xù)的概念。巴爾認(rèn)為，養(yǎng)老保險制度設(shè)計最應(yīng)該關(guān)注長期可持續(xù)要求與短期政治壓力、經(jīng)濟波動之間的沖突，重點是在政治可持續(xù)和經(jīng)濟可持續(xù)之間尋求平衡。政治可持續(xù)取決于養(yǎng)老金水平、領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡以及人們的風(fēng)險分散選擇。經(jīng)濟可持續(xù)取決于為滿足未來養(yǎng)老待遇所提供的政策資金支持和待遇調(diào)整的政治可行性。阿倫認(rèn)為，養(yǎng)老保險制度可持續(xù)改革需要考慮養(yǎng)老待遇的充足性和財政可負(fù)擔(dān)性。他認(rèn)為，社會可持續(xù)是廣義上的養(yǎng)老保險制度可持續(xù)，它至少應(yīng)包括養(yǎng)老金的充足性，離開充足性去討論可持續(xù)性沒有意義。

綜合國內(nèi)外有關(guān)研究，養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性有狹義和廣義之分。狹義的可持續(xù)性主要是指財務(wù)可持續(xù)，或者說是長期基金收支平衡；廣義的可持續(xù)性應(yīng)該包括政治可持續(xù)或社會可持續(xù)，比如，公眾對政府或養(yǎng)老保險制度的信任程度，如果人們對制度沒有信心，那么制度的覆蓋面和繳費端都會受到影響，必然會對財務(wù)可持續(xù)產(chǎn)生消極影響。

可持續(xù)性是制度目標(biāo)和重要評價標(biāo)準(zhǔn)

養(yǎng)老保險制度的評價標(biāo)準(zhǔn)通常與制度的目標(biāo)設(shè)定聯(lián)系在一起，可持續(xù)性是養(yǎng)老保險制度的主要目標(biāo)和重要評價標(biāo)準(zhǔn)之一。

霍爾茨曼指出，強制性的公共養(yǎng)老金計劃應(yīng)提供一個充足、可負(fù)擔(dān)、可持續(xù)且穩(wěn)健的待遇水平，養(yǎng)老保險制度應(yīng)當(dāng)首先按照以下主要標(biāo)準(zhǔn)進行評價，即改善福利水平的同時，實現(xiàn)充足性、可負(fù)擔(dān)性、可持續(xù)性、穩(wěn)健性。在此基礎(chǔ)上，基于養(yǎng)老保險制度對退休后收入保障和經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展的作用，再按照次要標(biāo)準(zhǔn)進行評價，包括：減少勞動力扭曲、對儲蓄的貢獻、對金融市場發(fā)展的貢獻等。馬蒂爾認(rèn)為，養(yǎng)老保險制度應(yīng)該有5 個主要目標(biāo)，包括：預(yù)防貧困、確保體面的生活水平、男女平等、代際公平和財務(wù)可持續(xù)性。這也是評價養(yǎng)老保險制度或者一個國家養(yǎng)老保險制度改革舉措的重要標(biāo)準(zhǔn)。

歐盟委員會將待遇充足性、財務(wù)可持續(xù)性和對變化的適應(yīng)性作為判斷養(yǎng)老保險制度長期可持續(xù)的三大原則。建立歐洲共同體的條約中對養(yǎng)老保險制度目標(biāo)的描述可以歸納為三個大目標(biāo)，即充足性、財務(wù)可持續(xù)性和體系現(xiàn)代化，三大目標(biāo)又細(xì)分為11 個子目標(biāo)，子目標(biāo)還包括19 個更加具體的目標(biāo)，比如充足性包括3 個子目標(biāo)，分別是避免社會排斥、讓人們維持一定的生活水平以及促進社會團結(jié)；避免社會排斥這個子目標(biāo)又細(xì)化出3 個小目標(biāo)，分別是預(yù)防老年貧困、讓老年人共享國家經(jīng)濟發(fā)展成果、給老年人機會去積極參與公共社會文化生活。這些指標(biāo)在一定程度上涵蓋了狹義和廣義上的可持續(xù)性問題。

加拿大咨詢公司的一份研究報告認(rèn)為，一個理想的養(yǎng)老保險計劃應(yīng)該滿足6 個要求：計劃參與者都能在合理的年齡退休并領(lǐng)取到適當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金；計劃發(fā)起者的人力資本目標(biāo)正在被實現(xiàn)；每代人都能得到預(yù)期的養(yǎng)老待遇；每代人都能得到實際價值相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金，而不論他們所處的經(jīng)濟環(huán)境和利率狀況如何；每一代納稅人為養(yǎng)老金項目作出的貢獻接近，無論是計算實際價值還是未來預(yù)算；效率優(yōu)化，既能使領(lǐng)取養(yǎng)老金所需繳費最小化，又能平衡代際風(fēng)險。報告認(rèn)為，評估養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性，研究者應(yīng)該嘗試去確認(rèn)這個養(yǎng)老保險制度正在邁向理想狀態(tài)還是背離理想狀態(tài)。

提高養(yǎng)老保險制度可持續(xù)性的建議

經(jīng)過幾十年的改革與發(fā)展，特別是第三支柱個人養(yǎng)老金的落地實施，標(biāo)志著我國多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系已基本形成。盡管我們已經(jīng)采取了很多改革舉措，在一定程度上增強了養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性，但從當(dāng)前和未來較長一段時期來看，我國養(yǎng)老保險制度在可持續(xù)性方面仍面臨較大挑戰(zhàn)。

一是亟需構(gòu)建一套養(yǎng)老金可持續(xù)性評估指標(biāo)體系并開展定期評估。從黨的十八大報告到黨的二十大報告，對社會保障事業(yè)“可持續(xù)”發(fā)展的要求貫穿始終。黨的十八大報告明確了將“全覆蓋、保基本、多層次、可持續(xù)”作為推進社會保障制度改革的基本方針，提出把保證制度可持續(xù)性作為重點之一；黨的十九大報告完整地闡明了我國要建立一個什么樣的社會保障體系，主要任務(wù)是“覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)”；黨的二十大報告進一步明確提出“健全覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、公平統(tǒng)一、安全規(guī)范、可持續(xù)的多層次社會保障體系”。

養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展不僅是經(jīng)濟社會發(fā)展問題，更是政治問題、民生問題。目前，我們還沒有形成一套完整的、科學(xué)合理的養(yǎng)老保險制度可持續(xù)評價指標(biāo)體系，已有研究大多是基于精算模型和一定的參數(shù)假設(shè)，對轉(zhuǎn)軌成本、隱性債務(wù)、收支缺口等進行測算，這都是基于狹義上的財務(wù)可持續(xù)視角進行的分析。筆者認(rèn)為，應(yīng)適當(dāng)加入反映廣義可持續(xù)的有關(guān)指標(biāo)，比如人們對養(yǎng)老保險制度的信任程度等。另外，除制度參數(shù)外，還應(yīng)加入制度環(huán)境相關(guān)指標(biāo)，比如宏觀經(jīng)濟環(huán)境、人口發(fā)展指標(biāo)等，旨在更加科學(xué)合理、客觀全面地反映養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)程度。

二是多措并舉不斷提高我國養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)性。從世界范圍來看，可持續(xù)性較好的國家，特別注重財政補貼回旋余地，同時積極采取措施應(yīng)對人口結(jié)構(gòu)變化，比如實施漸進式延遲法定退休年齡、待遇領(lǐng)取與當(dāng)年平均預(yù)期壽命掛鉤等。我們應(yīng)充分立足本國國情實際，不斷完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，在更大范圍內(nèi)調(diào)劑化解風(fēng)險；積極發(fā)展補充養(yǎng)老保險，真正實現(xiàn)養(yǎng)老保險多層次、多支柱均衡發(fā)展；不斷健全籌資和待遇調(diào)整機制，完善基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法，從制度運行機理上逐項進行完善。只有結(jié)構(gòu)改革和參量改革并駕齊驅(qū)，養(yǎng)老保險制度才能在可持續(xù)發(fā)展的道路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

三是在采取措施著力提高養(yǎng)老金制度可持續(xù)性的同時，要特別注意平衡其充足性。充足性和可持續(xù)性是養(yǎng)老保險制度評價中非常重要的兩個維度，他們并不沖突，更像是硬幣的兩面，目前還沒有一個國家能夠做到這兩者的完美平衡，即在這兩項上得分都很高或者說兩項排名都靠前。比如，安聯(lián)集團發(fā)布的《2020 年度養(yǎng)老金指數(shù)報告》顯示，印度尼西亞在可持續(xù)性方面排名第一，但在充足性方面幾乎是最差的，排名第60位；新西蘭在充足性方面排名第一，但在可持續(xù)性方面只是中等水平，排在第30 位。養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)改革需要充分考慮養(yǎng)老待遇的充足性，目的是在制度約束條件下，能夠最大限度地實現(xiàn)消除貧困和收入平滑，這也是養(yǎng)老保險制度建立的初衷。如果不能確保養(yǎng)老待遇的充足性，也無法實現(xiàn)養(yǎng)老保險制度真正的財務(wù)可持續(xù)，或者說即使實現(xiàn)了財務(wù)上的可持續(xù)，也是沒有意義的。■