結構優化：社會保障制度改革的前進方向

■文／蔡澤昊

黨的十八大以來，我國社會保障制度建設在體系構建、保障范圍、待遇給付、經辦服務和實施效果等方面取得舉世矚目的成就。站在新的歷史發展階段，按照《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035 年遠景目標綱要》的戰略部署，我國社會保障制度應當以結構優化為重要方向，推動實現高質量發展、可持續發展。

結構優化的概念最早應用于工業工程設計，后被借用于組織管理、經濟產能等社會科學領域。唯物辯證法關于量變質變規律的觀點認為，事物的結構變化是量變的一種表現形式，對于推動事物發展實現質的飛躍具有重要意義。在此意義上，正確認識和扎實推進制度結構優化，是推動我國社會保障制度順應新時代社會主要矛盾變化的關鍵。當前，我國社會保障制度的結構性問題主要表現在4 個方面：體系構建、資源配置、責任分擔和權益保障。

堅持統一設計，優化體系結構

就體系構建而言，我國已經建成以社會保險為主體，包括社會救助、社會福利、社會優撫等制度在內，以慈善事業、商業保險等為補充，功能基本完備的社會保障體系。但這一體系仍然存在結構性問題，作為組成要素的各項目、各機制存在短板和弱項。

一方面，服務型給付、補充性保障等領域的政策精細化程度仍有待加強，如各類養老服務、普惠托育服務、慈善事業和商業保險等亟待更具可操作性的導則與指引。另一方面，制度設計的規范性和統一性有待提升，尤其是需要統一行業性、地方性政策。例如，特殊工種提前退休制度所涉及的工種、崗位目錄，目前仍參照由原行業主管部門制定的政策文件執行，實踐中導致同一工種或崗位的部分勞動者因身份有別，或因企業分屬不同行業、不同所有制而無法同等享受權益。此外，一段時間以來，各地曾出臺針對農民工、被征地農民和新業態勞動者等特殊群體的社會保險制度，但隨著我國社會保障體系步入成熟穩定期，各地各行其是將不利于制度的系統集成、協同高效。

習近平總書記在十九屆中央政治局第二十八次集體學習時強調，要堅持制度的統一性和規范性。據此我們應當認識到，新時期優化社會保障體系結構的關鍵在于進一步強化“全國一盤棋”的頂層設計思維。社會保障待遇是一種國民權益，全國統一規范政策執行是防止這一權益異化為地方利益的重要保障。否則，會造成勞動力流入地的養老金結余和流出地養老金收不抵支，長時間之后形成的各類地方藩籬會阻礙構建全國統一大市場的既定目標，亦阻礙“國內大循環為主體，國內國際雙循環相互促進”新發展格局的形成?，F代社會保障制度自誕生以來就發揮著國家治理工具的重要功能，是通過經濟保障和服務供給等手段解決社會問題、增進國家認同與集體意識的重要載體。為此，優化制度的結構體系應當始終堅持制度統一性的目標，增強制度設計與執行的規范性。

堅持統籌兼顧，優化資源配置結構

就資源配置而言，歷年直接或間接投入到包括社會保障在內的民生福祉領域的資金、服務等資源穩步提升，按照“盡力而為、量力而行”的基本要求持續推動民生改善。2018 年，我國建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，以每年1000 多億元的規模平抑東中西部地區的養老金收支，是優化社會保障資源配置的良好典范。與此同時，我們應當清醒地認識到資源約束條件與民生福祉發展不平衡不充分之間的結構性矛盾。具體而言，在社會保障資源配置上總體呈現出重城市輕鄉村、重體制內輕體制外、重經濟保障輕服務保障、重基本保障輕補充保障的結構性問題。

優化資源配置結構至少有3 類可行舉措：一是提高資源配置的統籌層級，將分散于多個區縣的資源“小盤子”優化為不低于地市級的“大盤子”。在脫貧攻堅目標任務完成之前，筆者曾赴西北地區某煤礦資源富集的地級市調研，該市在當時既有2 個經濟百強縣，又有8 個貧困縣，是我國地區資源稟賦差距大、發展不平衡不充分的一個縮影。提升資源配置的統籌層級是該地區改善民生福祉、扎實推進共同富裕的必由之路。二是以行政區域內常住人口而非戶籍人口預籌、劃撥資源，實現社會保障各子項目“費隨人走”。社會保障及相關公共服務的資源配置應當適應我國人口流動規模大的基本國情，并據此規劃養老、醫療、教育、康復等相關基本公共服務設施建設。三是完善社會力量參與民生領域建設的優惠、獎勵措施。在已有鼓勵措施的基礎上，還應當繼續加大重大民生項目中公共部門自有資金對社會資金的配比力度，探索建立對普惠型養老托育機構等組織日常運營成本的資助機制?？傊Y源配置應當向鄉村人口、低收入者、體制外勞動者及靈活就業者傾斜，加大對服務保障的公共投入并撬動市場與社會投入。

堅持科學共建，優化籌資結構

就責任分擔而言，各級政府、用人單位、勞動者等多元主體各擔其責的格局基本形成，但籌資結構問題仍然非常突出，一些繳費型社會保障項目的籌資機制不盡合理。

一方面，各級政府的社會保險事權與財權亟需明確化、常態化，厘清中央和地方財政對各類社會保險項目補貼的責任邊界。統一社會保險費征收管理體制以及全面實現企業職工基本養老保險全國統籌，將為優化央地的責任結構提供良好基礎。

另一方面，優化籌資結構不僅事關社會保險制度的可持續發展，更重要的是為社會保險治理新格局打下良好基礎。黨的十九大報告提出，打造共建、共治、共享的社會治理格局。在社會保險領域則表現為以責任合理共擔夯實良性共建，推動勞動者更實質性參與共治和更公平合理共享。具體而言，社會保險籌資結構中個人籌資責任與籌資規則應適時調整。以城鄉居民基本醫療保險為例，當前的籌資機制以定額繳費為基本籌資邏輯，意味著無論居民收入的多寡均可以同樣的繳費額度參保，并享受幾乎同等的報銷待遇。實踐中，包括稅收、公共服務和轉移支付在內的多種再分配制度基本上均以“能者多擔責”為基本原則，同為再分配制度的社會保險亦不應例外，未來應當探索建立城鄉居民兩大險種與工資收入、家庭收入等能力指標相掛鉤的籌資機制。在城鎮職工參加的社會保險中，用人單位與勞動者的籌資比例亦較懸殊。以養老、醫療兩大險種為例，來自用人單位的籌資比例均遠高于勞動者。責任均衡的籌資結構不僅是公平共享的基本前提，也是實質性參與共治的重要基礎。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，調整用人單位與勞動者的籌資結構正當其時，尤其是當前過于懸殊的籌資比例結構不僅影響制度的健康發展，也對勞動者有效參與社會保險監督管理造成障礙?？傊熑胃泳獾墓步ㄊ峭苿由鐣ｋU有效共治、公正共享的重要前提。

堅持互助共濟，優化權益結構

就權益保障而言，黨的十八大以來，我國社會保障事業在優化權益分配格局方面取得許多成就，例如最低生活保障制度不再區分城鄉，一體化進程顯著加快；城鄉居民養老保險制度得以整合統一，機關事業單位養老保險與城鎮企業職工養老保險并軌；新業態勞動者、靈活就業人員的權益維護試點工作全面推進。這些都為我國社會保障事業加大再分配力度、強化互助共濟功能提供了可靠制度基礎。與此同時，我們應當充分認識到，權益保障的結構性差異是一個敏感而復雜的問題，同時受到歷史因素、國際宏觀環境和國內社會經濟環境的影響。為此，應當以縮小差距、促進平等為目標，適時妥善優化當前的權益保障結構。

增進民生福祉、促進社會公平是發展社會保障事業的根本出發點和落腳點，可以使改革發展成果更多更公平惠及全體人民。這為我們解決權益保障結構性問題指明了方向。社會保障制度改革應當始終以有利于縮小群體間的財富分配差距為目標，逐步解決權益保障不公的問題。在社會福利領域，從補缺型轉向適度普惠型，意味著傳統民政福利必將拓展其保障范圍，普惠幼兒園、普惠托育機構、社區養老服務機構等面向全體兒童、老人及其家庭的普惠型服務供給，將成為新時期提升社會保障質量的重要施政領域。與此同時，為應對用工形態多樣化對傳統社會保險運行邏輯的沖擊，在通過制度改革消解新業態勞動者參保障礙的同時，還應當以組織化、專業化為抓手，增強各類新業態勞動者的組織化水平和各地各級工會的專業服務能力，以更加靈活有力的服務管理體系適應勞動力市場的新變化，使規模越來越龐大的新業態勞動者參與到社會保障制度的互助共濟進程中。8400 萬名新業態勞動者通過更加常態化的機制加入社會保障體系，不僅有利于維護自身社會保障權益，也將有利于全體勞動者通過社會保障制度增強抵御職業風險的能力?！?/p>