中德社會保障的熱點共性問題研究

■文／張玉慶 馮浩洲

德國是現代意義上的社會保險制度的起源地，也是我國建立社會保險制度之初重點學習的國家之一，目前德國的社會保險制度模式已應用在多數國家。此前,筆者赴德國進行實地學習，研究近年來德國的社會保險制度實踐與改革。結合我國社保事業發展現狀，有以下幾點啟示。

應對老齡化，優化撫養比、多渠道籌資是關鍵

當前，德國社會保險面臨的最大問題是老齡化：2 名勞動者供養1 名退休人員，且社會保險名目繁多、開支巨大，每年的社會保險費支出超過7800 億歐元，其中財政投入占38.6%。隨著高齡化的進程加快，社會保險費用不斷增加，福利擴張的速度超過經濟增長速度，德國政府的財政壓力不斷增加。

如何抑制社會保險費用過快增長？德國政府應對這一問題的主要思路是：在確保代際與不同層次收入群體分配公平、發揮社會保險基本功能的前提下，避免超前支出。主要措施包括：拓展社會保險資金來源，如提高繳費率和繳費上限；削減支出，如延長最低繳費年限、提高退休年齡、調整養老金計發辦法等；發揮除政府以外的第三方社會團體、志愿服務機構在社會保障中的作用，改變政府包辦社會保險的模式；改進管理，提高服務質量，降低管理成本。

積極應對人口老齡化對社會保險帶來的挑戰，既要保持養老金水平的相對穩定，又不能使國家財政承擔過多壓力，還不能過度提高費率影響企業活力。我國對社會保險體系建設、完善和改革的發展思路也大抵如此，堅持盡力而為、量力而行，在優化撫養比、推進企業職工基本養老保險全國統籌、拓寬籌資渠道、發展多層次養老保險等方面著力。2022 年年底，個人養老金制度在部分地區啟動實施，這是我國建設多層次養老保險體系的標志性進展，要總結試點城市運行經驗，繼續完善個人養老金相關政策，積極推動制度全面鋪開。在持續完善基本養老保險發揮主體作用的基礎上，加快建設第二、第三養老保障支柱，研究擴大企業年金覆蓋面政策措施，鼓勵地方在國家政策框架內，探索發展企業年金，可以為企業人才優先建立年金計劃，提高年金覆蓋率，推動年金基金市場化投資運營安全規范。積極推動個人儲蓄型養老保險和商業養老保險市場發展，提高基金產品吸引力，逐步實現一二三支柱整體推進、協調發展，為群眾提供更多養老保障。

維護新業態從業人員權益，失業、工傷保障不可偏廢

隨著技術進步和產業結構變化，德國的靈活就業人員呈現逐漸增多的趨勢。新服務業和新知識經濟的興起讓勞動者有了更多的就業選擇，靈活用工成為新的用工方式，促進了德國社會經濟的發展，隨之而來的這一群體的權益保障問題也成為德國社會保險改革的重要內容之一。

德國對靈活就業人員的傳統保障主要有失業保險和工傷保險。失業保險對勞動者保障力度較大，除政府公務員外的所有員工均須參保，繳費比例為3%，由雇主和雇員各負擔一半。與失業保險不同，工傷保險要求所有在職職工均須參保，金額視投保人的勞動收入和企業發生事故的危險等級而定，費用全部由雇主繳納。服務行業的費率相對較低，如外貿批發行業的費率為2.7%。當傳統的保障模式無法適應勞動市場的發展時，德國也采取了一些適應性改革，以期將用工的靈活性和社保的共濟性有機融合、相互支撐，增加就業彈性。比如，從立法層面予以引導保護，解綁傳統人身依附意義上的勞動主體界定。德國聯邦最高法院和勞動法院采用“自愿承受企業經營風險”來確認勞動者的身份，一些獨立的承包人被認定為與雇主有勞動關系，以此從法律層面給予保護。

有數據統計顯示，我國靈活就業人員已達2 億人，新就業形態勞動者超過8400 萬人，占職工總數的21%。社保制度如何增強靈活性、包容性、適應性，以更好地適應經濟社會發展的需要，也是我國正研究創新的重大課題之一。目前，靈活就業人員參加企業職工養老保險的戶籍限制已經取消，新業態從業人員可以自由選擇參加居民養老保險和以靈活就業人員身份參加企業職工養老保險，但參加工傷保險和失業保險的參保繳費仍須以傳統的勞動關系界定為前提，無法滿足當前新業態從業人員的需求。因此，在新業態從業人員的社會保障問題上，工傷保險和失業保險的缺位必須加快破題。

在頂層設計上，在不改變現有社會保險制度框架下，國家可從立法層面界定新業態企業與從業者的用工關系，在實踐案例中弱化傳統勞動關系界定對新業態企業與從業者之間用工關系的影響。

在責任主體的確定上，新業態企業、新業態從業者、政府均為責任主體。對新業態企業而言，缺少對從業者傳統方式上的監督管理，應承擔與傳統用工有差別的責任；對新業態從業者而言，較傳統用工方式的勞動者，其有更大的獨立自主性，職業傷害保障與失業保障繳費需由企業和從業人員共同承擔，并適當增加從業者責任；對政府而言，加強失業保障和職業傷害保障具有正當必要性，應予以適度補貼。

在運行模式上，實行強制繳費保障制度的可持續運行。具體的模式選擇，建議發揮商業保險公司優勢，采取政府主導、商保承辦的模式，降低制度運行成本。在繳費費率、待遇享受條件等制度運行必要條件研究相對成熟后，將職業傷害保障和平臺失業保障作為工傷保險和失業保險的補充，由政府主導，稅務部門、人社部門具體承辦。

在工作流程上，建議在部分省市進行職業傷害保障、平臺失業保障試點的基礎上，探索完善職業傷害保障和平臺失業保障管理服務規范和運行機制，待試點成熟后向全國推開。

經辦服務要在安全規范的基礎上追求精細化

德國社會保險政策的具體實施和運作，由具有法人地位的社保經辦機構負責。在管理法定養老金的機構清單里，16 個州有14 個機構（有些合并）專門負責工人保險，聯邦有1 個機構專門負責職員保險，還有幾個行業性的機構。以上機構均為國有，社會化服務程度較高。參保人員可以根據機構的服務質量和水平進行自主選擇。保險公司的運行費用及工作人員工資則來源于管理費。存在多家經辦機構有利于形成買方市場，不被參保人看好的經辦機構可能會因為參保人數較少而出現虧損，甚至倒閉。

鑒于各社保經辦機構存在競爭關系，各家在經辦管理服務上精益求精，凸顯人性化和精細化。筆者在調研中對以下3 點深有感觸：一是經辦程序規范，規則嚴謹。比如參保人申請因病提前退休，首先需要私人醫生出具病情證明，然后由養老金經辦機構的醫院對申請人進行勞動能力鑒定。鑒定后，根據參保人每天能夠工作的時間發放不同比例的養老金，如果一天能工作6 小時以上，因病提前退休的申請將被拒絕。二是經辦機構工作人員與服務對象數量保持合理比例。以德國最大的保險公司泛地區醫療保險公司（AOK）為例，其擁有1700個分支機構和超過6 萬多名員工。三是在征收、支付等環節，一律通過轉賬等方式進行。經辦機構對每筆轉賬都要進行監控、復核、鑒定，從根本上杜絕了繳費和發放過程中的資金風險。

安全規范、便捷高效也是近年來國內社保經辦服務數字化轉型所追求的目標。黨的二十大報告首次將“安全規范”列入我國社會保障體系建設總要求，意義深遠。

近年來，國家對社保基金安全管理專項整治力度很大，取得了積極成效，從一些案例可以看出，違規參保、騙保冒領、貪占挪用、套取騙取資金等違法行為還一定程度地存在，基金安全形勢依然嚴峻。分析原因，多數是因為內部監督缺位失效、經辦管理失范、財務管理不嚴、信息系統控制不力等。對于社保基金安全管理，需要我們持續用力，保持高壓態勢。社保經辦層面，要強化內控管理，堅持政策、經辦、信息、監督“四位一體”，人防、制防、技防、群防“四防協同”，在標本兼治、常態長效上下功夫，全面提升風險防控能力，嚴防基金跑冒滴漏，堅決守住老百姓的“養老錢”“保命錢”。強化社保宣傳和違規參保的警示宣傳，讓參保對象依法依規參加社會保險。加強社會保險待遇領取資格管理，通過信息共享比對，及時發現疑點信息，規范完善違規領取社會保險待遇追回工作流程，有力有效開展追回工作，強化部門聯動，合力防范基金流失。持續加強社保經辦人員的教育管理，安全合規辦理各項社保業務。

在安全規范的基礎上，為人民群眾提供更加優質、高效、便捷的社保經辦服務是踐行社保人“記錄一生、保障一生、服務一生”初心使命的根本途徑。積極拓展國家社會保險公共服務平臺的功能，推動更多高頻事項一網通辦、跨省通辦；深入推進“一件事”集成改革，加快推進社保經辦數字化轉型，推動更多基于數字化手段的便民服務場景落地見效，讓社保服務更加便捷高效；瞄準個性化需求“小題大做”，注重精細化管理和人性化服務供給，滿足廣大人民群眾對美好生活的新期待。

這幾年我們一以貫之的行風建設也是升級優化經辦服務的題中之義，包括加強社保經辦機構標準化建設，對社會保險經辦機構設置、人員配備制定統一標準；探索在省以下社保經辦機構實現垂直管理；加強社會保險服務窗口建設，完善綜合柜員服務以及幫辦代辦等服務。總之，為了打造群眾滿意的社保服務，行風建設永遠在路上！■