習近平關于“環境保護優先”的十個重要觀點

徐祥民 趙 冉

(浙江工商大學 法學院,浙江 杭州310018)

“環境保護優先”是我國生態文明建設進程中的一個重要原則。黨的十九大、二十大報告相繼提出生態文明建設要“保護優先”“生態優先”等要求①,“環境保護優先”已成為習近平生態文明思想的重要命題。長期以來,“環境保護”與“經濟發展”之間存在“兩難”的困境,習近平總書記倡導的“環境保護優先”成為破解困境、化“兩難”為“雙贏”的一個重要思想法寶。本文從十個方面對習近平生態文明思想中“環境保護優先”這一原則的重要觀點進行梳理、總結和闡釋,借以排除一些理論工作者和處在生態文明第一線的建設者在回答環境保護如何優先這個問題時的疑慮。

一、絕不能以犧牲生態環境為代價發展經濟

“以經濟建設為中心”是黨的十一屆三中全會確定的、毫不動搖的指導方針。習近平是這一方針的踐行者和推行者。在福建、浙江、上海等地工作期間,他是踐行這個方針的帶頭人②。在擔任中共中央總書記后,他是這一方針的積極推行者:2012年11月17日,他在主持十八屆中央政治局第一次集體學習時,號召全黨“牢牢抓好黨執政興國的第一要務”,“堅持以經濟建設為中心”③;在黨的十九大報告中他向全黨提出“以經濟建設為中心”,“全面建設社會主義現代化強國”的要求④;在慶祝改革開放40周年大會上的講話中,他說,“我們始終堅持以經濟建設為中心,不斷解放和發展社會生產力”,“中國人民在富起來、強起來的征程上邁出了決定性的步伐”⑤。

習近平也是“環境保護優先”這一原則的大力提倡者和積極推行者。黨的十八大首先提出了生態文明建設“節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針”⑥,在十九大報告中習近平沿用了這一方針。“以經濟建設為中心”與生態環境“保護優先”是一個辯證統一的關系,一方面,“以經濟建設為中心”這個方針必須堅持,不容動搖;另一方面,“環境保護優先”這個原則必須堅持,不可改變。兩者間看似沖突的關系可以通過相互協調避讓轉化為并行不悖的關系。這個轉化的“分水嶺”就是重大環境利益⑦,也就是習近平所說的“用之不覺,失之難存”、“沒有替代品”的“生態環境”⑧。

2015年,習近平在西藏考察談到三江源保護時強調:“絕不能以犧牲生態環境為代價發展經濟。”⑨發展經濟應以不傷害“沒有替代品”的生態環境為前提,以維護可能會因經濟社會發展而“失”的生態環境為主要任務,經濟發展給環境保護留出了廣闊的空間。在不造成生態環境損失的前提下謀求經濟社會發展,給重大環境利益的保有和恢復留了出路。重視環境保護,并不是消極地將自然“封存”起來不許“觸摸”,反對一切對大自然進行有效利用和積極改造的行為,而是要讓環境保護和經濟發展協調并行,實現二者的雙贏。

2016年8月24日,習近平在青海考察時談到,“青海最大的價值在生態”。青海作為“國家生態安全屏障”⑩,其生態安全關乎中華民族的根本性環境利益,青海應擔負起保護三江源、保護“中華水塔”的重大責任,確保“一江清水向東流”。在這次講話中,習近平提出,要“堅持以經濟建設為中心,保持經濟持續健康發展”,而“生態環境保護和生態文明建設,是我國持續發展最為重要的基礎”,要“實現經濟效益、社會效益、生態效益相統一”,否則,“如果把青藏高原生態破壞了,生產總值再多也沒有什么意義”。這進一步印證了我國堅持的發展理念:不以犧牲生態環境為代價換取“生產總值”的增加、不以犧牲生態環境為代價換取一時一地的經濟增長,重大環境利益是經濟建設或經濟社會發展不能觸碰的紅線。

在過去粗放式經濟發展模式下,經濟建設處于主要地位,掌握主動權,環境保護退居其次。“經過三十多年快速發展積累下來的環境問題進入了高強度頻發的階段”,習近平的這一論述,指出了經濟建設和環境保護兩者之間的矛盾,并將矛頭指向了此前粗放式經濟發展模式。因此,在重大環境利益面前,經濟建設或經濟社會發展必須避讓。以“環境保護優先”這一原則維護重大環境利益沒有討價還價的余地。

二、對國土空間實行分區管理,是從源頭上保護生態環境的根本舉措

一般來說,經濟社會發展是在一國國土空間上實現的發展,環境保護是在一國國土空間范圍內開展的自然環境保護。重大環境利益能不能得到“優先”保護,“環境保護優先”和“以經濟建設為中心”兩者之間能否實現合理避讓,與如何使用國土空間有直接關系。從我國的國土資源稟賦來看,存在兩種特征:第一,我國的環境狀態,從東到西,從南到北,差別很大,正如習近平所說“自然條件各不相同”。第二,縱觀全國,在特定環境單元中,一些地方或局部具有特別的環境價值。比如,習近平多次提到的祁連山,是我國西部的重要“生態安全屏障”,是我國“生態功能重要的地區”。在全國各地,如果不加區別地開展同樣規模的經濟建設,那將給環境帶來嚴重損傷;如果不加區別地實施同樣嚴格的環境保護,那將給經濟社會發展平添難以逾越的障礙。因此,要因地制宜,根據不同地區的環境狀況開展不同規模、不同類型的建設,給經濟建設設定許可范圍、限定開發程度,在保證環境優先的條件下,讓經濟社會建設有序進行。

我國在經濟社會發展和環境保護實踐中已經形成了相應的辦法,即建立“主體功能區”。“主體功能區”制度是我國創造的用于處理環境保護和經濟社會發展之間關系的制度。雖然其完善程度尚待提高,但卻是符合生態文明建設需要、適合我國國土國情的重要制度。在十八屆五中全會第二次全體會議上,習近平把“主體功能區”制度界定為“國土空間開發保護的基礎制度”、“從源頭上保護生態環境的根本舉措”。這項制度從源頭上保護生態環境的基本原理在于:用劃定的主體功能區約束開發建設活動。用時間順序來表達,該制度要求先制劃主體功能區,在主體功能區劃定之后,再來實施經濟社會發展,包括制定發展規劃、實施具體建設項目等。當主體功能區的制劃反映了環境保護的要求時,主體功能區約束開發建設活動的工作原理起效,環境得到保護。在特定功能區只開展該功能區允許開展的經濟建設,就不會對環境造成破壞,因為允許的范圍、許可的限度都以特定區域的環境不被破壞為依據。從環境保護和經濟建設兩者之間的服從與被服從關系上,保護環境的要求處于被服從地位,而經濟建設處在服從地位。也就是說,保護環境的要求是根本,經濟建設的許可范圍是在“保護環境的要求”這個根本的基礎上作出的選擇。在這個意義上,環境保護對于經濟社會發展處于優先地位,經濟社會發展是按體現保護環境要求的主體功能區的定位而設計和實施的。

習近平指出,各地區要依據主體功能定位發展,如果定位錯了,之后的一切都不可能正確,主體功能區制度對實現“環境保護優先”原則具有重要價值。在主體功能區定位正確的情況下,環境便可以得到保護,環境保護和經濟建設就可以并行不悖。如果定位出現錯誤,背離相關區域的環境條件要求或者許可其承擔不適當的功能,這樣的功能區設計方案的實施必然給環境帶來破壞。比如,要求或者許可在西北干旱地區實施大規模農業開墾,那么該主體功能區設計方案就出現了定位錯位,按這樣的定位開展的建設必然造成水土流失之類的環境損害;要求或者許可在北方缺水地區發展高耗水產業,也是定位錯誤,會帶來水資源匱乏加劇之類的環境損害。正是因為主體功能區規劃和特定主體功能區內的環境保護存在以“定位”為一方、以環境損害或保護為另一方的因果關系或條件結果關系,主體功能區制度被賦予了預防環境損害的功能。主體功能區制度是從源頭上保護環境的舉措,是用科學的主體功能區定位之“因”,收獲環境得到保護之“果”;是避免以錯誤的主體功能區定位之“因”,引發環境遭受損害之“果”。

主體功能區制度起初并非為環境保護而創設,但它的實施卻有利于環境保護。2006年出臺的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》(以下簡稱《“十一五”規劃綱要》)在第五篇“促進區域協調發展”的第二十章提出,“推進形成主體功能區”。此時的“促進區域協調發展”主要是指經濟社會發展,而非服務于“五位一體總體布局”的、包含“綠色發展”在內的發展。此前,中國共產黨第十六屆中央委員會第五次全體會議通過的《關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》(以下簡稱《“十一五”規劃建議》)對“促進區域協調發展”的要求之一是:各地區要根據資源環境承載能力和發展潛力,按照優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的不同要求,明確不同區域的功能定位,并制定相應的政策和評價指標,逐步形成各具特色的區域發展格局。這說明,主體功能區建設是為了形成某種“區域發展格局”,但在建設的過程中需要考量環境因素。這種考量使以促進經濟社會發展為目的的主體功能區制度蘊含了保護環境的功能。因此,《“十一五”規劃綱要》對不同主體功能區,尤其是禁止開發區和限制開發區,提出了保護環境的明確要求。比如,對禁止開發區要“依據法律法規規定和相關規劃實行強制性保護,控制人為因素對自然生態的干擾,嚴禁不符合主體功能定位的開發活動”。又如,對限制開發區,堅持保護優先、適度開發、點狀發展,因地制宜發展資源環境可承載的特色產業,引導超載人口逐步有序轉移。實施《“十一五”規劃綱要》,在環境保護和經濟社會發展二者關系上,會出現這樣的情況:優先保護環境,可在遵守保護環境相關規定的前提下開展經濟建設和其它能夠實現經濟社會發展的工作。具體可從兩個方面來說:(1)在禁止開發區,對環境實行強制性保護。一些能夠實現經濟社會發展的活動,在干擾自然生態時會被禁止,不符合主體功能定位時也會被禁止。(2)在限制開發區,“適度開發、點狀發展”,服從“保護優先”原則。發展特色產業的前提是資源環境可承載,就是對“保護優先”原則的遵守;“引導超載人口逐步有序轉移”,就是以保護環境的需要為依據決定社會發展規模。

“十二五”及以后,國民經濟和社會發展規劃不斷強化主體功能區制度,規范經濟建設和各項經濟社會發展活動,以實現對環境的優先保護。這充分說明,主體功能區制度是具有強大環境保護功能的制度,是貫徹“環境保護優先”這一原則的有效制度,是從源頭上保護環境的重要舉措。

在明確國土空間是生態文明建設載體的前提下,在要求加強主體功能區建設的基礎上,習近平還主張對國土空間意義上的各個空間都按環境保護需要和經濟社會發展需要加以區分,并實行分區管理。在中共中央政治局第六次集體學習時的講話中,習近平提出將國土空間分為生產空間、生活空間、生態空間,要求“按照人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的原則”,對國土空間使用從整體上謀劃,做出科學布局。2015年5月27日,在浙江召開的華東七省市黨委主要負責同志座談會上,習近平再次提出“科學布局生產空間、生活空間、生態空間”的要求。2016年1月26日,在中央財經領導小組第十二次會議上,習近平又談到“生態空間”,要求搞好城市群綠化,擴大城市之間的生態空間,這是對生態空間這個分類更細化、更具體的要求。總之,習近平對于國土空間分區管理的要求越來越明確、越來越具體,“將環境保護作為規范經濟社會發展活動前提”的思想被應用于國土空間分區管理的各個方面。

不管是主體功能區,還是“生產空間、生活空間、生態空間”布局,都不會自然形成。如果市場主體可以自由選擇、不加限制地進行經濟社會活動,不但無法形成這樣的功能區和空間布局,而且可能對科學制劃的“主體功能區”和不同類型空間布局造成破壞。習近平曾經評價主體功能區制度“提出了多年,但落實不力”,這與定位不準、執行不力有很大關系。為了給“主體功能區”制度增添制度“剛性”,在生態文明建設中落實“生產空間、生活空間、生態空間”的合理布局,習近平還曾向有關部門提出“研究制定國土空間開發保護的總體性法律,更有針對性地制定或修訂有關法律法規”的要求。

對國土空間分區管理,有利于化解環境保護和經濟社會發展的矛盾。制定相關管理制度,是從源頭上保護生態環境。

三、加強國土空間用途管制,維護穩定的生態空間

除了通過對經濟社會發展設置相應的允許范圍、強度等,規定經濟發展與環境保護相“避讓”的選擇范圍,我國還通過用國土空間用途管制實現對環境保護的“優先”安排。推行國土空間用途管制制度,是習近平對生態文明建設中“環境保護優先”這一原則的貫徹。

2014年10月20日,在十八屆四中全會第一次全體會議上,習近平在中央政治局工作報告中提出穩步推進用途管制制度。這個用途管制制度最初是指土地用途管制制度,也就是中共中央、國務院《關于加快推進生態文明建設的意見》中要求的“土地用途轉用許可管理”。

1998年8月29日,第九屆全國人大常委會第四次會議修訂的《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)最先創立了土地用途管制制度,它是一項用于防止農用地減少的一項土地管理制度。在作為環境保護法的資源法制度框架內,它屬于土地資源損害防治制度。

土地用途管制制度的制度要素之一是對土地利用進行總體規劃——一種在接受將全部土地資源劃分為農用地、建設用地和未利用地三類的基礎上編制的土地利用規劃。土地利用總體規劃的核心內容是用土地類別來表達“土地用途”,并規定不同類別土地的利用規模,其中主要是對農用地、建設用地利用規模的規定。所謂用途管制,首先是對土地實行農用地和建設用地的分類管理。

土地用途管制制度的另一個制度要素是對土地用途改變的單向限制。具體來說,就是對農用地轉為建設用地的限制。《土地管理法》第四條第二款規定:“嚴格限制農用地轉為建設用地。”土地用途改變單向限制的顯性立法目的表達是防止農用地減少。《土地管理法》設立這樣的目標是合時宜的,因為客觀上發生的情況是許多原本的農用地被各種建設以“建設用地”的名義所吞噬。習近平提到的“攤大餅”式的城市擴張的另一面就是大量農用地從地圖上消失。土地用途改變單向限制的目的,或者說其在資源損害防治中的實際意義在于,保持不改變資源形態、不喪失資源價值的農用地的數量不減少。由《土地管理法》第四條第二款的規定可知,建設用地是用于“建造建筑物、構筑物的土地”,其被利用意味著土地形態的改變和自然資源意義上的土地資源價值的喪失,就像漁業資源變成擺在貨架上的蝦仁、海帶等漁產品之后,其資源價值就被產品的使用價值所吸收一樣。對農用地的利用就大不相同了,按“耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面”的原本用途,對農用地的利用既不會造成其數量的減少,也不會引起它作為空間資源的量的減少。

土地用途管制制度本質上是用來防止土地資源受到損害的制度,也就是把環境保護放在優先位置來安排的土地利用制度。因為防治資源損害是環境保護的重要事務領域,“嚴格限制農用地轉為建設用地”是在資源損害防治這個環境保護事務領域內實行的環境保護優先。如果說對建設用地的使用反映的是經濟建設或經濟社會發展的需要,那么,對農用地數量、質量的維護則具有保護作為平面空間資源特性的土地資源的意義。在土地資源保護和經濟建設兩者之間關系上,土地用途管制制度清楚地把保護土地資源放在“優先”地位。習近平對加強土地用途管制制度建設的重視,充分表達了他對珍貴的土地資源實行優先保護的主張。在對《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》進行說明時,習近平要求,“完善自然資源監管體制,統一行使所有國土空間用途管制職責”。在黨的第十九次全國代表大會上,習近平強調,要加強生態環境監管體制改革,設立國有自然資源資產管理機構,統一行使所有國土空間用途管制職責。

國土空間用途管制制度在《土地管理法》最初創立時,僅適用于農用地保護。隨著時代的發展,這項制度的適用范圍逐步擴大到對所有“生態空間”的保護。2014年3月14日,在中央財經領導小組第五次會議上,習近平明確提出,要在“繼續嚴格實行耕地用途管制”的基礎上,“把這一制度擴大到林地、草地、河流、湖泊、濕地等所有生態空間”。“擴大到林地、草地、河流、湖泊、濕地等所有生態空間”已經突破了“土地用途管制制度”這個名稱的包容范圍,擴大后的用途管制被賦予了新的名稱——“生態空間用途管制”。如果說土地用途管制制度優先保護的是土地資源,那么,生態空間用途管制制度則要求將土地資源和林地、草地、河流、湖泊、濕地等所有生態空間都給予優先對待。

總之,以土地用途管制為基礎發展起來的國土空間用途管制制度,對維護生態空間穩定具有重要作用。

四、堅守生態紅線,不能越雷池一步

生態紅線是在我國環境保護實踐中通過逐步摸索而劃定的,是環境保護事業中必須堅守、不可逾越的“底線”。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了構建“生態文明制度體系”的改革任務。此后,在中共中央2013年12月12日召開的城鎮化工作會議、2013年12月23日召開的農村工作會議上,習近平均談到堅守“耕地紅線”問題。在城鎮化工作會議上,他提出推進城鎮化的思路以堅守耕地紅線為前提,強調“耕地紅線一定要守住,千萬不能突破,也不能變通突破”。他說:“要按照嚴守底線、調整結構、深化改革的思路,嚴控增量,盤活存量,優化結構,提升效率,切實提高城鎮建設用地集約化程度。”在農村工作會議上,他強調:“耕地紅線要嚴防死守。……保護耕地要像保護文物那樣來做,甚至要像保護大熊貓那樣來做。堅守十八億畝耕地紅線……必須做到,沒有一點討價還價的余地!”在十八屆中央政治局第六次集體學習時,習近平進一步提出,要“劃定并嚴守生態紅線”,“保障國家和區域生態安全,提高生態服務功能。要牢固樹立生態紅線的觀念。在生態環境保護問題上,就是要不能越雷池一步”。

生態紅線制度本質上是對具體的生產生活進行限制的“底線”,它在環境保護上的作用集中表現為用紅線將需要加以特別保護的環境與人們可以自由進行生產生活的區域分開,對在紅線以內實施的活動設定嚴格的標準,確保發生在紅線以內區域的活動都符合對該區域實施特別保護的要求。既然是“底線”,那么讓它發揮作用的基本要求就是“不越線”。習近平談生態紅線建設時說的“嚴守”,強調的就是“不越線”。

建設生態紅線充分反映了環境保護優先的要求。所謂“嚴防死守”,“防”的就是經濟建設活動給環境帶來不利影響;“守”的就是環境不受傷害。經濟建設只有在對受到優先的保護環境不構成威脅時,才能進行。

在推動生態文明建設的實踐中,習近平不僅強調在環境保護實踐中要劃定“生態紅線”,還將“底線”觀念廣泛運用到環境保護事業中。2015年12月20日,在中央城市工作會議上的講話中,習近平就城市建設提出了劃定水體保護線、綠地系統線、基礎設施建設控制線、永久基本農田和生態保護紅線等要求。這幾條“線”都以客觀的環境“底線”為依據,通過控制城市開發強度保護環境,包括防止基本農田之類的空間資源減少,防止重要生態系統遭破壞等。城市建設是被限制、被約束的,而限制、約束城市建設的依據是環境的需要或環境保護的需要。2017年2月23日至24日,習近平在北京考察時,對北京未來的發展提出了四條環保底線的要求,分別是“人口總量上限”“生態紅線”“城市開發邊界”和“大氣環境承載能力紅線”。這些都是“底線”,提出這些“線”,要求制劃這些“線”,都是要給經濟社會發展活動圈畫“決不能逾越”的界限。在黨的十九大報告中,習近平再次提出要“完成生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界三條控制線劃定工作”。這三條控制線都是在圈定特定國土空間的外部邊界線,通過對城鎮建設、農業種植以外的經濟社會發展活動或各種類型的生產生活活動的禁止,實現對環境的保護。三條控制線的制劃依據是環境利益,它們都是將環境保護置于優先地位的不可逾越的“底線”。

五、加強自然保護區建設,建立以國家公園為主體的自然保護地體系,維護自然生態系統的原真性和完整性

習近平一直主張使用保護區制度。在福建工作時,他主張通過擴大“自然保護區和自然保護小區”加快福建“生態省”建設;在浙江工作時,他要求做好自然保護區管理工作,促進人與自然和諧相處,提出加大自然保護區管理和建設力度等要求;在擔任中共中央總書記之后,他把自然保護區制度作為重要制度工具應用于環境保護事業。2013年7月30日,在第十八屆中央政治局第八次集體學習時,習近平提出了推進海洋自然保護區建設的要求。2016年前后,習近平高度重視甘肅祁連山國家級自然保護區環境破壞事件,多次作出批示,并要求“抓緊整改”。2016年8月,習近平在青海考察時,要求加強自然保護區建設,搞好三江源國家公園體制試點。在開展了包括“三江源國家公園”試點之后,習近平又把國家公園作為自然保護區的同類環境保護措施對待,作出建立以國家公園為主體的自然保護地體系的戰略部署,并在黨的二十大報告中要求繼續“推進以國家公園為主體的自然保護地體系建設”。

自然保護區最初的設計目標是保護“有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種”和“有特殊意義的自然遺跡”。這項制度的基本要求是,以作為擬保護對象的“有代表性的自然生態系統”“珍稀瀕危野生動植物物種”等的存續或繁衍所依托的自然空間為中心,按實施有效保護的需要由中心到周邊劃分“核心區、緩沖區和實驗區”,對實驗區、緩沖區、核心區采取逐步嚴格的禁止或限制措施,通過對人類活動的禁止和限制,如“禁止任何單位和個人進入”“只準進入從事科學研究觀測活動”等,實現對擬保護對象的保護。這項制度是通過“禁止人類活動進入,避免人類活動影響傳入”保護對象存續或繁衍所依托的自然空間,避免人類活動對保護對象造成直接或間接的損害;禁止和限制的對象是人類活動,即《中華人民共和國自然保護區條例》中要求自然保護區建設和管理必須妥善關照的“經濟建設和居民生產、生活”。要“確保綠水青山常在、各類自然生態系統安全穩定”,必須讓人類行為止步于保護區之外。

在起初設計自然保護區制度時,遵循的基本原則是“完整性”,即按維護保護對象完整性的原則確定保護區范圍的大小、具體界限劃到哪里。這一原則是對保護有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種等提出的最低限度的要求。習近平在這一原則基礎上還提出了更高的要求。2016年1月26日,在中央財經領導小組第十二次會議上,在談及森林在國家生態安全中的地位等問題時,習近平提出,“要著力建設國家公園,保護自然生態系統的原真性和完整性,給子孫后代留下一些自然遺產”。中共中央、國務院印發的《生態文明體制改革總體方案》《關于加快推進生態文明建設的意見》《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》等,都將保護要求提升到“原真性和完整性”的高度。如果說按“完整性”標準保護“有代表性的自然生態系統”,需要采取“禁止人類活動進入,避免人類活動影響傳入”的保護措施,那么,在將保護要求提升到“原真性和完整性”后,就需要采取更嚴格的“禁止”措施、更嚴密的“避免”手段,環境保護的優先地位更加凸顯。

六、實行退耕(退牧)還林還草還湖還濕,保護環境健康

在提倡“綠色發展”以前,經濟社會發展以“營建”為突出特征,時常對環境帶來不利影響。環境利益往往是正在喪失或已經喪失時才被重視;環境保護往往是環境正在或已經遭受損害時才著手開展的工作。所以,環境保護優先其實是在環境損害已經發生且還在不斷擴大的前提下,用以處理環境保護和經濟社會發展關系的原則。執行這一原則的重要實踐形式是“退賠”。

“退賠”包括兩個層面的意思:第一,一些“營建”活動造成了環境破壞,通過“退賠”來修復被破壞的環境,阻止環境破壞程度加劇。退耕還林等政策就是為修復環境、阻止破壞加劇而強制實施的“退賠”政策。第二,經濟建設需要不是拒絕“退賠”的充足理由。只要實施這種“退賠”,就是在環境保護和經濟建設之間做了“環境保護優先”的選擇,因為任何一次“退賠”,都是環境保護的“前進”和經濟建設活動的“限縮”。

我國為保護環境強制開展的“退賠”,按退還對象的不同有“退耕還林”“退耕還草”“退牧還草”“退耕還湖”“退耕還濕”“退耕還灘”等多種形式。習近平對實行環境“退賠”給予了強有力的推動。2014年3月14日,在中央財經領導小組第五次會議上,習近平要求實施湖泊濕地保護修復工程,他說:“湖泊濕地是‘地球之腎’,針對我國湖泊濕地大量減少的狀況,我們是不是到了必須‘補腎’的階段呢?再不‘補腎’,我們還能撐多少年呢?”這表明,我國湖泊濕地大量減少這一問題極端嚴重。習近平要求,“制止繼續圍墾占用湖泊濕地的行為,對有條件恢復的湖泊濕地要退耕還湖還濕”。這一指示,一方面是要求停止湖泊濕地新的人為減少,另一方面就是對被圍墾占用且還有恢復條件的湖泊濕地實行“退賠”。2016年1月26日,在中央財經領導小組第十二次會議上,習近平將“實施新一輪退耕還林”提升到“國家生態安全”的高度,把退耕還林、封山育林等看作是提高森林質量、加強國家生態安全的重要舉措。2016年8月24日,在青海考察時,習近平要求當地干部必須擔負起保護三江源、保護“中華水塔”的重大責任,“加強退牧還草、退耕還林還草”。2017年10月18日,在黨的第十九次全國代表大會上,習近平代表黨中央提出“完善天然林保護制度,擴大退耕還林還草”的“美麗中國”建設方案。2018年3月5日,在參加十三屆全國人大一次會議內蒙古代表團審議時,習近平要求加強生態環境保護建設,通過實施包括“退耕還林、退牧還草”在內的治理措施,“在祖國北疆構筑起萬里綠色長城”。

不管是“補腎”,還是保護“中華水塔”、構筑“北疆萬里綠色長城”,表達的都是保護環境的需要和對環境健康的希望。為了維護環境健康,必須堅決實行退耕(退牧)還林還草還湖還濕的“退賠”政策。

七、根據環境承載力設定建設發展的禁限,維護環境利益

“野火燒不盡,春風吹又生”,這句詩詞揭示出環境具有生命力,并在一定程度上具有承受人類活動影響的自我修復能力。但是,環境的自我修復能力是有限的,正如各種生態系統的抗干擾能力也是有限的一樣。各種各樣的環境損害都是由于人類活動產生的影響超出環境承受的極限(也就是環境承載力極限)而產生的。人類保護環境的使命歸根結底就是避免人類活動給環境帶來超出其承載力的壓力。在人類活動的影響超出環境承載力極限、環境已經遭受損害時,通過阻止人類活動或大幅度減少人類活動尋求環境生產力的恢復;在人類活動的影響逼近環境承載力極限時,減少人類活動或阻止人類活動的增加,使人類活動對環境的影響不至于突破環境承載力的極限。

環境的承載力可測算、可驗證,具有科學性,是環境保護事業的科學依據,也是落實“環境保護優先”這一原則的科學依據。習近平關于“環境保護優先”的一個重要觀點就是在環境承載力極限面前,環境保護優先于經濟建設和其它社會事業。

習近平在浙江工作的時候就提出過“經濟社會發展與資源、環境承載力相適應”的建設目標。“相適應”的重要指標就是不突破環境承載力極限,為后來的發展“提供良好的基礎和可以永續利用的資源與環境”。也就是說,既實現了經濟社會發展,又能為以后的發展提供良好的環境基礎,才是做到了經濟社會發展與環境承載力“相適應”。2017年2月24日,習近平在北京考察,要求制劃各種“紅線”時提出的制劃依據就是“以資源環境承載力為硬約束”,也就是使人口發展、城市發展等適應環境承載力。這個要求的核心思想也可以概括為經濟社會發展與環境承載力相適應。這一要求中的“硬約束”表達了適應的方向性:是人口發展(包括“總量”提高)、城市發展(包括空間擴展)適應環境,而不是環境適應經濟社會發展。“硬約束”的說法也表達了適應的嚴肅性——不得突破,只能在環境承載力極限范圍內謀求人口總量提高、城市空間規模擴大等方面的發展。2019年9月18日,在黃河流域生態保護與高質量發展座談會上,習近平借用“有多少湯泡多少饃”這句西北民間俗語對“硬約束”之“硬”做了更加形象的說明,同時也指出了接受“硬約束”的合理性。硬約束就是“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產,把水資源作為最大的剛性約束,合理規劃人口、城市和產業發展”,其合理性在于黃河水資源總量是可測的(不到長江的7%),它不是無限供給的資源。不管是以環境承載力為依據確定人口總量和城市開發邊界,還是“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”,都是習近平針對環境保護優先原則提出的具體要求。

習近平將環境承載力原理運用于定規劃、定邊界,并將環境承載力當作環境保護事業中的常用科學工具。2014年3月14日,在中央財經領導小組第五次會議上的講話中,習近平提出,要抓緊對全國各縣進行資源環境承載能力評價,抓緊建立資源環境承載能力監測預警機制。對水資源、水生態、水環境超載區域要實行限制性措施,調整發展規劃,控制發展速度和人口規模。2017年9月,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于建立資源環境承載能力監測預警長效機制的若干意見》(以下簡稱《意見》)。在《意見》的具體指導下,評估資源環境承載力、在不同地區根據環境承載力預警等級采取不同的環境保護措施成為我國環境保護的實際做法。“實施環境承載力評價”和“建立資源環境承載能力監測預警機制”不僅僅是接受環境承載力這個科學認知,而是將這一認知運用到環境保護實踐中的科學方法。

運用“環境承載力測算”這一科學方法,不僅意味著對環境狀況的科學認知,還意味著在已知人類活動影響已經超越或逼近環境承載力極限(也就是《意見》所說的“超載”和“臨界超載”)時,必須對人類活動采取阻止或使之減少的措施。習近平在講話中提到的“限制性措施”就是具有阻止或使之減少功能的措施。例如,按照《意見》中的環境承載能力預警等級(紅色、橙色、黃色、藍色、綠色五個等級)調整發展規劃,控制發展速度和人口規模,阻止環境的進一步惡化,就是根據環境承載力限制建設發展行為,以維護環境利益;在推動長江經濟帶發展戰略中,要求“促進經濟社會發展格局、城鎮空間布局、產業結構調整與資源環境承載能力相適應”,對企業、地方形成倒逼機制,也是根據環境承載力限制、引導經濟行為,以達到修復長江生態環境、挽回已遭受的環境損失的目的。

環境承載力是踐行環境保護優先原則的科學依據,通過環境承載力測算,設定建設發展禁限,有利于維護環境利益。

八、環境質量只能提高,不能降低

我國的環境問題是十分嚴重的,換句話說,我國環境遭受的損害是十分嚴重的。在談及水安全問題時,習近平使用了“水危機”一詞,他說,“河川之危、水源之危,是生存環境之危、民族存續之危”。在談及長江流域的環境狀況時,習近平指出,長江“雙腎”洞庭湖、鄱陽湖頻頻干旱見底,接近30%的重要湖庫仍處于富營養化狀態,長江生物完整性指數到了最差的“無魚”等級。在談及黃河流域的環境狀況時,習近平指出,黃河上游局部地區生態系統退化、水源涵養功能降低;中游水土流失嚴重,汾河等支流污染問題突出;下游生態流量偏低、一些地方河口濕地萎縮;水資源開發利用率高達80%,遠超一般流域40%生態警戒線。這些情況是我國整體環境狀況的一個縮影,其核心就是我國已經遭遇嚴重的環境危機。面對環境危機,習近平借用恩格斯的名言“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利,自然界都對我們進行報復”予以警示。要擺脫危機,避免大自然的“報復”,只有一條路可走,即習近平所說的“扭轉環境惡化,提高環境質量”。

因為我國的環境問題已十分嚴重,所以,不能容許新的破壞,也不能容許破壞加劇。習近平給“扭轉環境惡化,提高環境質量”這條出路提出了最低要求:只能改善,不能惡化。在談及長江保護時,習近平提出“長江生態環境只能優化、不能惡化”;在談及農業發展與環境保護的關系時,習近平提出“不僅要杜絕生態環境欠新賬,而且要逐步還舊賬”,“不欠新賬”就是不能“惡化”,就是環境質量不能降低,“還舊賬”就是“改善”,就是環境質量提高。2018年5月18日,習近平在全國生態環境保護大會上提出了生態環境質量只能更好、不能變壞的底線,并要在此基礎上不斷改善。

環境質量只能提高,不能降低,顯然是把環境保護放在優先的位置上的。只有把環境保護放在優先于經濟建設的位置,環境質量才會止步于已經發生的損害,才有可能有所提高;如果把經濟建設放在優先于環境保護的位置,環境質量必然繼續惡化,只能朝“變壞”的方向發展。中共中央、國務院發布的《關于加快推進生態文明建設的意見》提出,要“將大氣、水、土壤等環境質量‘只能變好、不能變壞’作為地方各級政府環保責任紅線”。地方各級政府要想不觸碰這條“紅線”,就只能堅持環境保護優先。

環境質量只能提高,不能降低,是習近平對環境保護優先這一原則的堅定要求,已經成為我國開展環境保護事業的重要原則。

九、不以國內生產總值論英雄,把生態文明建設指標放在政績考核的突出位置

只有在生態文明建設進入“五位一體總體布局”、環境保護成為布局的對象時,環境保護才會真正被重視。同樣,只有在生態文明建設和環境保護成為政府、部門、機關政績考核內容的時候,環境保護才能真正進入日常政治生活,引起國家有關部門、地方政府的真正重視。要想使各級政府將環境保護優先貫徹到日常工作之中,必須在政績考核中規定反映環境保護優先要求的考核指標。在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話中,習近平提出,“保護生態環境必須依靠制度、依靠法治”,其中“最重要的是完善經濟社會發展考核評價體系”,“把資源消耗、環境損害、生態效益等體現生態文明建設狀況的指標納入經濟社會發展評價體系”。以往我國的經濟社會發展評價體系沒有將體現生態文明建設狀況的指標納入,或者相關指標在體系中反映得不充分,習近平主張以我國發展建設總體布局為標尺,調整“經濟社會發展評價體系”的核心,“建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法、獎懲機制”。習近平肯定了“目標體系、考核辦法、獎懲機制”的“導向和約束作用”,他說:“在我們這種體制下,政績考核還是必需的有效的。”因為政績考核的導向和約束作用被實踐證明是有效的,所以不能放棄政績考核制度。在過去的社會發展評價體系中,政績考核缺少體現生態文明建設狀況的指標,所以才要進行評價體系調整,建立體現生態文明要求的新體系,進而建立體現生態文明要求的考核辦法和獎懲機制。習近平明確指出,“我們一定要徹底轉變觀念,再也不能以國內生產總值增長率來論英雄了,一定要把生態環境放在經濟社會發展評價體系的突出位置”。那么,這個生態環境占突出位置的評價體系是怎樣的呢?習近平指出了生態環境在其中的分量——“如果生態環境指標很差,……表面成績再好看也不行”,生態環境“這一票一定要占很大的權重”。

習近平對生態環境的權重設計充分體現了環境保護的優先地位。他提出要讓“生態環境”指標在整個評價指標體系中“占很大的權重”,賦予其近似于“一票否定”的地位,是對環境保護優先主張的重要體現。在具體的政績考核指標設計中,習近平對環境保護優先這一原則的貫徹,集中體現在對生態環境指標的“揚”和對非生態環境指標的“抑”。

“揚”主要表現為充分體現生態環境指標的地位。“如果把青藏高原生態破壞了,生產總值再多也沒有什么意義”,“生態保護第一”,這些說法都體現了生態環境指標在政績考核中“第一”的位序。既然生態保護處于“第一”的位置,那么當出現生態被破壞的情況時,可以對相關政府及其領導的政績說“不”。黨中央可以將環境保護作為評價地方工作業績的重要指標,上級黨組織和政府可以用環境保護這個指標對下級工作業績進行考核。

“抑”主要表現為“松綁”,即對經濟增長指標的“松綁”。2013年9月23日至25日,習近平在參加河北省委常委班子專題民主生活會時表示,要給河北省黨政領導“去掉緊箍咒”,“生產總值即便滑到第七、第八位了,但在綠色發展方面搞上去了,在治理大氣污染、解決霧霾方面作出貢獻了,就可以掛紅花、當英雄”。國內生產總值不再是評價政績好壞的決定性指標,沒有了GDP這頂“緊箍咒”,各省的黨政領導自然愿意選擇通過搞“綠色發展”,爭取“掛紅花、當英雄”。

十、建立領導干部生態環境損害責任追究制度,終身追責

習近平關于生態文明建設的要求——“最嚴格的制度、最嚴密的法治”,被學界、政界稱為“最嚴法治觀”。這其中一項重要的制度元素是生態環境損害責任追究制度。2013年5月24日,在十八屆中央政治局第六次集體學習時的講話中,習近平明確提出要建立對領導干部的責任追究制度。2015年7月1日,習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第十四次會議,會議審議通過了《環境保護督察方案(試行)》和《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法(試行)》等,并形成了重要結論:“建立環保督察工作機制是建設生態文明的重要抓手”,建立環保督察制度對“嚴格落實環境保護主體責任”,“追究領導責任和監管責任”“具有重要意義”。2017年5月24日,在十八屆中央政治局第四十一次集體學習時的講話中,習近平要求“落實領導干部任期生態文明建設責任制”,并提出了“依法依規、客觀公正、科學認定、權責一致、終身追究的原則”。

近幾年,習近平對領導干部生態環境損害責任追究制度建設格外重視。例如,在全國生態環境保護大會上,習近平要求“實施最嚴格的考核問責”。為什么黨中央會如此重視“問責”?原因之一在于,“有些地方生態環境問題多發頻發,被約談、被曝光,當地黨政負責人不但沒受處罰,反倒升遷了、重用了”。面對這種狀況,一方面,習近平要求對那些在生態文明建設上履職不力的相關責任人“嚴肅查處”,產生“以正視聽,以儆效尤”的效果。另一方面,從根本上來說,領導干部造成生態環境損害卻不承擔責任,是黨和人民不可容忍的。習近平在十八屆中央政治局第六次集體學習時就說過:“不能把一個地方環境搞得一塌糊涂,然后拍拍屁股走人,官還照當,不負任何責任。”“對造成生態環境損害負有責任的領導干部,不論是否已調離、提拔或者退休,都必須嚴肅追責”;“對那些損害生態環境的領導干部”,要“真追責、敢追責、嚴追責,做到終身追責”。

生態環境損害責任追究制度督促領導干部履行對保護環境的責任,是一項重要的環境保護制度。對這項制度的重視,來源于對環境保護事業的重視。習近平對領導干部生態環境損害責任追究制度的規格要求,是“環境保護優先”原則的體現。按《中國共產黨問責條例》的規定,“在推進經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設中,或者在處置本地區本部門本單位發生的重大問題中領導不力,出現重大失誤,給黨的事業和人民利益造成嚴重損失,產生惡劣影響的”,“應當予以問責”。生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設五位一體、同樣重要。但是在實踐中,“推進生態文明建設領導不力”以致于“給黨的事業和人民的利益造成嚴重損失”的行為,可能正是推進經濟建設的行為,或以推進經濟建設為目的的行為。也就是說,推進經濟建設或以推進經濟建設為目的的行為可能會對“生態環境”等黨和人民的根本利益造成嚴重損失,使相關領導犯下推進生態文明建設不力的錯誤。而推進生態文明建設的行為雖可能在一定程度上影響經濟發展速度,但不會給黨和人民的根本利益或經濟社會發展“造成嚴重損失”,更不會因此而“產生惡劣影響”。這些“應當予以問責”的情形中包含了環境保護優先于經濟建設的安排:不可以因推進經濟建設給黨和人民的環境利益造成嚴重損失。

因此,領導干部生態環境損害責任追究制度是“環境保護優先”原則的具體體現,對領導干部造成生態環境損害終身追責是落實生態文明建設進程中各項制度的重要手段。

十一、結 語

在我國生態文明建設過程中,“環境保護優先”是一項重要原則,習近平關于“環境保護優先”主要包含十個重要觀點,其中,“絕不能以犧牲生態環境為代價發展經濟”起綱領性作用,其他指向制度建設:落實包括建立國土空間分區管理、國土空間用途管制、生態紅線等制度,通過加強建設自然保護區建設、建立自然保護地體系、實行“退賠”等措施,以環境承載力測算為科學方法,設置“只能提高,不能降低”的標準,并通過考核和追責對相關制度及政策予以落實。

“環境保護優先”這一原則對在實踐中如何貫徹落實習近平生態文明思想具有重要指導意義。在貫徹落實“環境保護優先”的實踐中,應特別注意加強主體功能區制度、國土空間用途管制制度、生態紅線制度、自然保護區制度、退耕(退牧)還林還草還湖還濕地制度、領導干部環境損害責任追究制度的建設和完善。這一原則的十個要點說明,習近平總書記關于環境保護要靠制度、靠法治的思想具有一貫性。根據這些要點,需要建設或加強的制度是習近平生態文明思想中“最嚴法治觀”的組成部分。

注釋：

①習近平總書記在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告中,提出生態文明建設“必須堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的方針”的要求;在中國共產黨第二十次全國代表大會的報告中,他將這方面的要求表述為“推進生態優先、節約集約、綠色低碳發展”。

②以下文章是習近平帶頭踐行“以經濟建設為中心”方針的代表性作品:《因地制宜發揮優勢,走自己發展的路子》,《領導科學》1992年3期;《對發展社會主義市場經濟的再認識》,《東南學術》2001年第4期;《牢牢把握第一要務,努力實踐“三個代表”》,《今日浙江》2003年18期。

③習近平:《緊緊圍繞堅持和發展中國特色社會主義,學習宣傳貫徹黨的十八大精神》,《前線》2012年第12期。

④習近平:《決勝全面建成小康社會,奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》,人民出版社,2017,第19頁。

⑤習近平:《在慶祝改革開放40周年大會上的講話》,《人民日報》2018年12月19日,第2版。

⑥胡錦濤:《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進,為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告》,《胡錦濤文選》第三卷,人民出版社,2016,第644頁。

⑦環境利益不是通過利用環境獲得的環境消費利益,而是指環境保持良好狀態這種利益。參見徐祥民、朱雯:《環境利益的本質特征》,《法學論壇》2014年第6期。同2,第12頁。

⑧《習近平在省部級主要領導干部學習貫徹黨的十八屆五中全會精神專題研討班上的講話》,《人民日報》2016年5月10日,第2版。

⑨中共中央文獻研究室編《習近平關于社會主義生態文明建設論述摘編》,中央文獻出版社,2017,第62頁。

⑩《習近平在青海考察時強調:尊重自然順應自然保護自然堅決筑牢國家生態安全屏障》,《人民日報》2016年8月25日,第1版。