基于復合生態系統理論的城市生態空間治理框架構建

■ 袁軼男 YUAN Yinan 金云峰 JIN Yunfeng 王淳淳 WANG Chunchun 謝子杰 XIE Zijie

1 背景

我國城市生態空間發展在城市空間發展的進程中長期處于被動的位置，導致城市發展進程中出現了生態空間發展不平衡、不協調、不可持續等一系列問題。城市生態空間的穩定與否決定了城市發展過程中的安全底線。王如松等[1]認為城市生態管理不是單純的保護城市中的動植物和生態環境，而是對城市涵養、調節、流通、供給和支持五大生態服務功能的調節、修復和建設。在國土空間規劃的背景下，對于城市生態空間的治理是城市空間可持續發展的必要保障。然而，目前我國對城市生態空間治理的研究和實踐較少，各專業研究者對生態空間治理的研究側重點多為分區治理，即以全域視角對城市中的生態用地進行分區治理，達到城市發展和生態環境保護相協調，城市空間可持續發展的目的[2]。因此，以復雜系統學的視角對城市復合生態系統和生態空間的基本特征和演變規律進行分析，以復雜、復合、綜合的角度建立城市生態空間治理的框架，對于生態安全保障和城市可持續發展至關重要。

2 治理的概念與內涵

2.1 治理的概念

1995 年， 全 球 治 理 委 員 會（Commission on Global Governance）在《我們的全球伙伴關系》（Our Global Neighborhood）[3]研 究 報 告中，將治理（governance）定義為“個人與公私機構管理自身事務的各種不同方式的總和，是使相互沖突或不同的利益得以協調并且采取聯合行動的持續的過程”。當治理作為學術概念時，其內涵和用法則相對寬泛，往往涵蓋政府和社會各個不同的層面。Pierre[4]認為城市治理注重的是過程，即地方當局協同私人的利益集團力求實現集體目標的過程，并由政治、經濟和社會價值體系共同塑造，強調決策以不同層面的關系為基礎。根據城市管理的參與方、方法策略和結果模式的不同，Pierre 將西方城市治理模式歸納為4 種，即管理、設攤、支持增長和福利[5]。可以看出，治理在概念上對治理主體提出了更加廣泛的要求，同時弱化了強制實施的含義。

2.2 城市生態空間治理的內涵

城市生態問題是城市發展的底線，因此，對城市空間進行科學治理是城市空間健康發展的必要條件。城市生態空間治理不僅僅涉及生態空間本身，還涉及到經濟、社會等多個層面以及不同的利益相關者，需要以復合生態系統的視角思考城市生態空間問題；同時，在管制的強制實施基礎上，通過治理手段突出治理主體的廣泛性和管理的過程性，探討社會各利益層面的權利平衡，協調多個組織層次和決策者的共同作用，為多元廣泛的公眾參與提供條件，以符合“十四五”規劃對生態環境管理提出的精細化管理、系統性監管效率提升和保障城市安全的指導思想。

關于城市生態空間治理的內涵，需要從城市中復合生態系統運行的根本原理出發，以復合生態系統的整體規律、人地協調發展為內在制約，并以城市可持續發展的價值取向為前提進行實踐研究活動[6]。從根本上講，城市的發展變化均需要與自然生態系統產生關系，因此城市生態空間治理在廣義內涵上即城市復合生態系統的治理[7]，需要考慮城市問題成因的復雜性和決策的綜合性。葉立國[8]認為，實現城市生態空間科學治理的前提是正確認識城市中的生態系統是復合生態、經濟、社會層面的復雜系統，“人”只是城市生態系統的一部分；王如松[9]也指出，只有把“人”放回到生態系統之中，才能正確理解人類行為在社會、經濟、生態不同層次沖突融合的內在邏輯，從而合理規范人類的生產生活行為，對城市生態空間進行科學治理。

3 理論基礎與發展趨勢

3.1 理論基礎

城市作為一個高度耦合的復雜系統，由大量相互作用的子系統組合而成，因此，城市生態空間治理應建立在對城市復雜系統和城市復合生態系統及其關系的正確認識上。1984 年，馬世俊與王如松[10]提出“社會-經濟-自然復合生態系統”理論，將城市復合生態系統劃分為3 個相對獨立又相互關聯的子系統，即自然生態子系統、經濟生態子系統和社會生態子系統，城市和區域的可持續發展以這3 個子系統的平衡與協調為依托，強調城市生態問題的解決不能單一考慮城市生態系統本身，而需要從社會、經濟及自然生態這3 個維度理解問題的根源。這一理論被認為是解決城市中生態環境惡化、人地關系緊張、經濟社會生態發展不平衡問題的重要方法論。進入21 世紀以來，隨著復雜網絡研究的深入，Newman[11]從網絡科學視角出發，將復雜城市系統理解為以人為節點的復雜城市網絡；甘月朗等[12]則認為復雜城市系統是在自然系統基礎上構建的包含建成環境、生態環境和社會環境的開放的、復雜的、動態的整體，因此內含多重價值取向——城市既要不斷發展繁榮，又需要形成與自然生態系統之間的和諧關系，并同時滿足人在物質、精神等不同維度的需求。

3.2 發展趨勢

城市生態空間治理的根本目標是實現城市中自然生態子系統、經濟子系統、社會子系統的安全、協調、可持續，最終形成高品質的城市生態空間與環境[1]，這需要基于對復雜城市系統和城市自然生態-經濟-社會復合生態系統的充分理解。就現階段城市發展趨勢來看，對城市生態系統治理的要求還應從全局視角、國土空間規劃傳導以及高品質生活空間更新建設的價值導向進行思考。

3.2.1 由要素向系統轉變：全空間、全要素、全過程的全局趨勢

2020 年1 月17 日，中 華 人 民共和國自然資源部印發《省級國土空間規劃編制指南》（試行）[13]，其中對生態空間的定義為：以提供生態系統服務和生態產品為主的功能空間根據。當前的國家標準及相關研究對城市生態空間概念的界定側重點各有不同，一般多基于生態功能和生態要素兩種視角[14]。但城市生態治理的主體不應該局限于“城市生態空間”的狹義概念層面，而應該以全局、全要素視角思考城市發展，以城市生態實體空間為抓手，以城市復合生態系統的提升為目標，以城鎮空間、鄉村空間和郊野空間“全空間”為載體，實現自然生態要素、社會要素、經濟要素等“全要素”統籌治理，城市生態、生活和生產過程中源頭、中端、末端“全過程”兼顧的總體可持續發展目標導向[15]。

3.2.2 人民城市建設理念下的城市空間要求

習近平同志關于“人民城市人人建，人民城市為人人”的論述從頂層角度提出了對城市空間治理的本質要求，即人民對城市品質和人本價值提升的需求。從人民城市建設理念內涵的視角理解城市生態空間治理，可以看出當下人們對城市空間的需求，且國家層面對城市的建設更新規劃無法從單一的空間規劃層面實現。高品質的城市環境和城市空間需要復合生態、經濟和社會等多個層面，并以人民福祉和價值實現為城市發展的價值遵循[16]。同時，由政府主導的傳統自上而下治理模式也無法滿足“人民城市人人建”的價值取向，當前公眾參與形式單一、參與效率低下的現狀也亟需改變。

4 城市復合生態空間治理的框架體系

城市發展轉型中的土地存量管理和政策導向決定了城市以生態保護為基本原則的規劃和治理實踐，復雜城市系統理論和復合生態系統理論也決定了城市生態-經濟-社會系統的交互耦合聯系。

4.1 治理原則

在2004 年召開的《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity）締約方第七次會議上，通過了生態空間治理方式的12 項基本原則[17]。這些原則可分別對應生態系統治理的4 個層面（表1）。

表1 城市生態空間治理基本原則

（1）自然生態-經濟-社會復合性：基于城市復合生態系統的城市空間治理在目標、過程和反饋的各個階段都需要綜合考慮城市的生態、經濟、社會層面。

（2）過程性與系統性：系統性是城市生態系統和城市復雜系統的本質內涵，因而在進行治理決策時，需要從系統的特征出發而非某一單一要素或過程。

（3）廣泛參與性：治理從定義上就決定了不同利益群體的參與，因此其過程需要盡可能全面地將不同群體、部門納入其中。

（4）可持續性：這是城市空間發展最終的目標，城市生態空間治理需要將可持續作為目標導向。

4.2 治理實施者

當前，我國在生態空間治理方面的實踐基本以政府主導為主，有關生態保護、生態管理的行為在政府的強制力下進行，這是由城市生態空間和生態環境建設的公共性所決定的。政府主導的治理模式保障了生態文明建設的有序有效進行，政府強制力及“一票否決權”更是對城市生態紅線和生態安全強有力的保障。但這種模式也存在一定的問題，如“政府失靈”現象的頻繁發生。雖然近年來市場和公眾的重要性在城市生態空間治理過程中已逐漸受到重視，但兩者的參與力度較弱，政府仍是目前城市生態空間治理實踐過程中的主導，這種利益相關者單一的治理方式導致城市生態空間治理在生態建設與經濟建設、政治建設、文化建設及社會建設發生錯位和沖突時處于被動地位。因此，發揮市場能動性和公眾參與作用對于綜合多方利益相關者至關重要[18]。

城市生態空間治理的實踐過程中，發揮市場能動性可以通過市場化方式，在一定限度內由政府引導，允許私人組織參與生態生產與治理，并在此過程中明晰產權與責任，建立經濟主體激勵機制和約束機制，以保障城市生態空間和城市生態系統保護與治理市場化的有效運作[19]。國際上關于社會公眾參與的有效方式多為非政府組織（non-governmental organizations，簡稱NGO）參與生態治理。環保NGO 等公民團體參與城市生態空間治理的優勢在于社會公眾代表了最廣泛的利益方，他們更加關注自己工作生活的環境，并由足夠的原動力去推進城市生態空間治理工作的進行。公眾參與的本質是要對公共決策一貫的自上而下方式進行突破，讓社會公眾有途徑決定自己的生活環境，從而擔任其社會生態責任。這一點在新加坡的生態治理實踐中得到了充分驗證：新加坡在生態環境建設實踐中取得的有效成就，很大程度上得益于其從政府單一主體治理到政府、國民、環保NGO 合作治理的轉變以及從“環境權威主義”到“環境民主”理念的轉變。無論是在指導理念上還是實踐上，新加坡都充分動員社會力量參與生態治理過程。一方面，充分的公眾參與很大程度上化解了政府主導導致生態環境保護讓位于經濟發展的被動局面；另一方面，開放合作性的治理方式有助于充分理解生態環境問題的復雜性與多變性，公民對生態環境政策的知情權、決策權和監督權力的提升也增強了全民的環保意識[20]。

“政府主導—市場能動—公民參與”的城市生態空間治理實施者結構首先需要依靠政府在生態政策決策上的前瞻性、廣泛性和強制性，將“生態”這一環節作為城市規劃的原則而非附庸，并完善生態空間與生態環境保護的法律法規，用政府的強制力保障城市的生態安全底線；其次，需要充分發揮市場的能動性，利用市場經濟以產權私有為基礎的社會主義市場化模式，克服單一主體管理過程中的政府失靈，同時充分認識到對公民環保意識和社會責任對解決城市生態問題的關鍵作用，并鼓勵個人環保行為[21]；最終形成政府、企業、非政府組織以及個體優勢互補、有效協助的開放系統，完成多利益方共同參與的共同治理[22]。

4.3 自然生態-經濟-社會子系統復合兼顧的治理過程

以城市生態復合系統的角度進行城市生態空間治理，本質上是以系統學的視角科學關聯自然生態子系統（水、土、氣、生、礦等自然生態因子）、經濟子系統（生產、流通、消費、調控、反饋等物質代謝和信息交流過程）和社會子系統（本文以科學體制、品質空間、文化自信、公平公正、公眾參與的社會生態過程目標體系表征城市的社會生態子系統）[23]。城市中生物環境與非生物環境適應的過程以開放式的能量流動和生態承載力為基礎，在環境擾動的情況下維持城市中生態系統的應變能力和新的生態多樣性是城市生態空間治理的核心，管理決策者需要從自然子系統、經濟子系統和社會子系統三者協同發展演變的角度實現全空間、全要素、全過程的治理實踐，最終達到城市生態安全、循環經濟、和諧品質的目標[24]（表2）。

表2 基于復合生態系統的城市生態空間治理框架表

4.3.1 自然生態子系統

自然生態子系統層面，需要從系統和過程的角度去進行決策。①所有的系統都具有一定的承載能力，因此管理者的決策行為必須以城市生態系統的承載力為限制，并在保護與利用之間尋求平衡統一，以維護城市中自然生態系統的穩定性和持續提供自然生態系統服務的能力。②城市生態空間治理的實踐行為需要充分理解復合生態系統運行、發展過程中基因、個體、種群與生態系統間的相互作用和整體性特征，把保護生態系統結構和功能完整性作為城市生態空間治理的優先目標，并維護和提升生態系統服務功能，明確生態系統保護和社會經濟發展需要協同進行并以此指導決策。③城市生態空間治理實踐行為應綜合考慮城市生態系統發展演變的時間與空間尺度，并考慮生態過程的時空變化與結果滯后性特點，進行長期目標設置和決策。這就要求管理決策者遵循生態系統演變的時空規律，規避行政管轄與生態資源客體分布不匹配等問題；并且在代際公平問題和生態系統服務功能可持續問題的解決上，也需要充分考慮生態系統的時空尺度演變特點，加強監管職責力度。④決策者需考慮到自然生態系統變化難以預測的特點，并培育適應變化與干擾的能力，包括自然變化規律和非自然環境對自然生態系統帶來的干擾。其適應性管理需要建立起必要的社會經濟監測系統和生態監測系統，以提升對風險和不確定性的敏感度；同時，應充分理解系統的開放性結構和系統間的關聯性，并考慮到決策對臨近生態系統及其他生態系統的即時或潛在影響[17]。

4.3.2 經濟子系統

經濟子系統層面，需理解城市生態空間治理行為帶來的收益，并在經濟運行規律下治理城市生態空間和城市生態系統。①生態系統服務價值的實現是經濟成本效益背景下對生態系統保護的重要舉措，需要實現生態產品價值的轉化并將其納入到市場管理體系中。②建立完善的生態補償機制，在明確落實政府履行生態補償責任的同時，積極引入其他NGO、社會公眾組織和其他收益主體進行責任分攤，通過主體多元化形式推動單一政府公共財政補償轉向政府補償、市場補償和社會補償的相互耦合。以政府補償為主導，出臺相關規章制度規范補償體制；以市場補償為支撐，充分發揮市場經濟規律在生態空間、資源保護和生態補償機制中的作用；以社會補償為補充，為社會公眾組織參與生態補償提供靈活便捷渠道，形成長期共贏、穩定和諧的生態補償機制[25]。③推動傳統經濟方式向循環經濟、綠色經濟轉變。目前，提升我國的循環經濟主要遵循3R（Reduce、Reuse、Recycle）原則，從物質流通的全過程減少資源的損耗和污染物的產生以提升生態效率[26]。

4.3.3 社會子系統

社會子系統層面，需要以理解城市生態空間治理的本質是一種社會實踐行為為前提，且該層面的實踐行為需要廣泛的參與。①科學的治理機制需要包容不同社區、不同人群及不同利益代表的價值觀，尤其是確保邊緣化全體、弱勢群體的平等化對待，應基于城市復合生態系統的城市生態空間治理決策，吸收與之相關的任何形式的信息，包括科學知識、在地文化和經驗、新興科技等，在保障治理、決策行為科學的同時，促進社會的公平公正、和諧統一。②城市生態空間相關決策需要所有相關社會部門和科學部門的參與。以可持續發展為目標的城市生態空間治理需要整合不同利益代表，讓不同地區乃至不同國家的專業研究者共享資源信息并參與規劃和治理；同時，需要制定高效的規制，讓相關者參與治理決策更加便捷。

4.4 基于復雜城市系統的反饋調節機制

城市生態系統的復雜性與復合性決定了決策過程中系統內的因子會隨著運動規律和干擾不斷變化，因此反饋調節機制的構建在城市生態空間治理過程中十分重要。歐洲環境局在綜合PSR 和DSR 兩種模型的優勢后，提出一種能綜合考慮環境生態問題和經濟社會發展的模型工具DPSIR，由 驅 動 力（Driving Force）、 壓 力（Pressure）、狀態（State）、影響（Impact）和響應（Response）5 個環節構成。其中：驅動力為城市經濟、社會和人口的發展；壓力為城市發展過程對資源的消耗、環境的干擾，以及對社會關系產生的影響；狀態為特定時空中自然生態、經濟和社會因子的表現；影響是城市過程中不均衡、不協調的差異化過程因素，它源于狀態的反饋，同時又作用于狀態；響應是對狀態采取的干預措施，起到預防風險、改善狀態、適應改變的作用，表征了正負兩個方向的反饋[28]。該模型結合了生態學和系統學方法論的優勢，能夠揭示城市復雜系統的運行機理和因果關系，合理解釋要素、功能和組織之間的內在關聯性，為生態空間治理提供支撐和依據。

將DPSIR 模型融入到城市復合生態系統的治理框架，要充分考慮DPSIR 模型3 個層次的5 個環節與城市復合生態系統3 個子系統這間的精準對應（圖1）。其中：自然生態子系統對應DPSIR 模型的第一層次——承載力環節，代表城市復合生態系統中的生態承載力和環境承載力，是城市復合生態系統的物質基礎與生態環境基礎，需要發揮最為重要的還原、維穩功能；社會子系統對應DPSIR 模型的第二層次——支持力和吸引力環節，表征城市復合生態系統利用能源、資源建設基礎設施的能力和效率，可體現城市整體的建設能力和運營執行力水平；經濟子系統對應DPSIR 模型的第三層次——發展力和延續力環節，表征城市復合生態系統中通過發展經濟、人口、技術手段，管理政策層面的延續發展能力，并最終體現在“人”的可持續發展上。

圖1 基于DPSIR 模型的城市復合生態系統反饋調節機制

5 結論與思考

綜上所述，本文以城市復雜系統理論和復合生態系統理論為支撐，探討城市復合生態系統的結構構成和價值內涵。通過對城市整體發展和城市生態系統發展趨勢的分析，提出自然生態-經濟-社會復合性、過程性與系統性、廣泛參與性及可持續性4 個層面的12 條治理原則，以及政府主導-市場能動-公眾參與的治理主體、自然生態-經濟-社會子系統復合兼顧的治理過程和基于復雜城市系統的反饋調節機制。城市生態空間治理的核心內涵是將“人”放到“自然生態”中，以自然生態-經濟-社會的復合視角理解城市生態空間發展過程中面臨的生態風險，并以此為基礎進行決策、管理和監督反饋，實現城市的可持續發展。

基于本文的研究思路，筆者認為，今后關于城市生態空間治理和城市復合生態系統的研究還可以從以下角度進行拓展。

（1）設立跨部門的議事協調機制。基于城市復合生態系統生態空間治理的向下傳導涉及到行政權問題，尤其是生態空間治理是一個涉及多部門、多層次的系統性治理行為，僅僅依靠生態環境部門難以實現治理工作的有效推進。在城市空間治理事權不統一的情況下，均衡性、系統性的頂層設計思維和向下傳導的可行性值得進一步研究。

（2）公平對待與有效參與。公眾參與在近年來受到廣泛關注，但當前城市規劃建設過程中，公眾參與的實際效果并沒有得到有效提升，如何將公民的需求真正納入城市規劃管理體系，調動公民參與決策管理的積極性并使之承擔一定的社會生態責任，以最大程度地追求城市生態空間與復合生態系統的整體福利，值得深入研究。