推動勞動力資源與就業平衡的政策思考

推動勞動力資源與就業平衡，是推動微觀個體勞動力“勞有所得”與宏觀整體充分就業目標相連接的根本途徑，有利于推動人力資本要素釋放創新和生產潛力，支撐國家創新和國際競爭；有利于實現就業領域供需對接，平滑短期摩擦性失業影響，推動長期充分就業；有利于實現勞動力資源可持續和供需平衡，支撐國家現代化目標平穩順利實現。

一、我國勞動力資源和就業發展趨勢

（一）我國勞動力資源發展趨勢

從總量來看，2035年仍擁有8億—9億勞動力。我國15—59歲勞動年齡人口自2011年達到峰值（9.41億人）后，進入下行通道。根據中國宏觀經濟研究院社會發展研究所預測，我國15—59歲勞動年齡人口，2030年為8.37億人，2035年為8.0億人；15—64歲勞動年齡人口，2030年為9.5億人，2035年為9億人。

從年齡結構來看，大齡勞動力將達到37%—45%。我國勞動年齡人口平均年齡增大已成趨勢。2021年，我國45—59歲大齡勞動力達到3.37億人，在15—59歲勞動年齡人口中占比37.82%，2025年、2035年45—59歲大齡勞動力占比將穩定在37%—38.5%左右。如果換成15—64歲勞動年齡人口口徑，45—64歲大齡勞動力占比將從2021年的42.74%不斷上漲至2025年的43.37%、2035年的45.68%，人力資本不斷老化的現象持續加深。

從健康水平看，達到或優于發達國家水平。2019年，我國人口健康主要指標包括人均預期壽命、人均健康預期壽命、新生兒死亡率、5歲以下兒童死亡率等，均優于國際中高收入國家。近年來，我國國民健康水平持續提升。2021年，我國人均預期壽命為78.2歲，低于OECD國家79.7歲的水平，但預計2035年前后即將達到這一水平。

從受教育程度來看，人力資本存量持續增加。人力資本存量是衡量人力資本規模和素質的綜合指標。教育指標法是用勞動力人口規模和勞動力人口受教育年限的乘積表征我國人力資本存量。預測顯示，我國人力資本存量將在2035年達到頂峰。

從城鄉區域分布來看。東部地區的受教育年限高于其它地區；城鎮的教育程度高于農村地區；教育程度高的地區，經濟發展水平也更高，因此其人力資本積累的能力也更強，將會進一步拉大人力資本差異。農村和城市之間、先發和后發地區之間往往存在人力資本落差，人力資本質量將在彌合落差過程中不斷提高。

（二）勞動力就業方式變化趨勢

勞動參與率上，呈現逐年下降態勢。根據宏觀經濟網站CEIC統計，2022年我國勞動人口參與率為66.9%，從2010年的71%呈現逐年下降態勢。近年來受新冠疫情影響，全球勞動力參與率均呈現下降態勢，與勞動力技能與行業需求不匹配、就業意愿和觀念變化等因素相關，老齡化也拉低勞動參與率。我國勞動參與率優于全球主要發達經濟體，據2021年數據，歐盟勞動參與率為57.1%，美國為61.9%，日本為62.1%，韓國為64%，印度為45.6%。

就業方式上，靈活就業規模不斷增長。根據國家統計局數據，2022年1月，我國靈活就業人數已達到2億人，占我國就業人員比重約為27%。我國靈活就業相當于國際上“非正規就業（Non-standard Employment）”。歐盟27國非正規就業占總就業的比例由2002年的13.4%升至2019年的15.0%，2000年以來日本、韓國兼職勞動者的比重分別由23.8%和11.4%增長至2020年的37.6%和24.5%。全球范圍靈活就業增長與經濟的全球化與競爭加劇，經濟結構的轉型，女性勞動參與率的提升，平臺經濟、共享經濟的興起等因素有關。

二、我國勞動力資源與就業平衡面臨的問題與挑戰

總體來看，我國勞動力總量保持較大規模，教育水平持續提升，伴隨健康素質提升，大齡、老齡人力資源規模擴大，質量提升。但是，從我國勞動力資源與就業平衡的角度，仍存在問題與挑戰。

（一）勞動力供給規模減少，同時面臨勞動力就業不足的結構性矛盾

由于少子化趨勢的影響，我國勞動力總量逐年減小，尤其是16—44歲的勞動力占比相對45—59歲的大齡勞動力而言減少更快，勞動力平均年齡不斷增大。同時，我國還面臨青年就業隱憂。一方面是勞動力規模減少，一方面又面臨就業率下降，平衡勞動力與就業崗位之間的張力不斷放大。

（二）勞動參與率、勞動強度呈下降趨勢，部分行業面臨勞動力緊缺

受勞動力規模、勞動力年齡結構、就業意愿和方式等共同影響，靈活就業、慢就業等現象不斷增多，部分工種面臨斷檔風險。同時，勞動力年齡結構提高導致勞動力素質出現不同程度變化，勞動強度下降。

（三）人力資本結構和質量提升滯后于科技創新、產業升級趨勢要求

我國高等教育普及率與發達國家相比還有較大差距，2020年OECD國家高等教育毛入學率和大專及以上教育人口占比分別為76.9%和38.6%，分別高出我國同期22.5個和23.1個百分點。目前，我國研究生擴招偏重于應用型碩士和博士的培養，研究創新型人才培養尚顯不足。

（四）勞動力流動和集聚趨勢變化，縣鄉地區面臨勞動力不足

近年來，我國外出務工人員流動趨勢整體呈省內流動比重不斷提高、跨省流動逐漸下降的趨勢，勞動力流動性整體減弱，更趨于本地流動。同時，在國家城鎮化戰略影響下，城市群、都市圈的人口集聚效應越發明顯，中心城市和城區對縣市區人口的虹吸效應不斷加大，縣市以下的勞動力呈現明顯不足。

三、新時期完善勞動力與就業平衡的思路與建議

我國應立足于推動勞動力總量持續穩定、結構質量不斷提升、區域分布日趨合理、重點群體強化保障、社會環境持續支撐等若干重點思路，推動人力資源持續穩定供給，實現勞動力與就業長期穩定地動態適應，為我國經濟持續穩定增長提供重要抓手，為中國式現代化提供系統支撐。

（一）促進勞動力資源長期可持續發展

一是重點研究、統籌謀劃、系統推進人口發展戰略。落實生育配套支持政策，構建生育友好型社會政策體系，推進家庭成員的長期發展。準確把握人口長周期、慢變量的特點，抓住時期結構特點和長期變動規律，從人口規模、結構、質量和發展動力等多方面提前謀劃、穩步釋放政策效應，保持總量勢能、激發結構動能、提升質量潛能、發揮區域效能，實現人口政策與經濟社會政策配套銜接，人口高質量發展有利支撐中國式現代化。

二是提高全民健康素質，推進人力資本高素質發展。堅持中國特色衛生與健康發展道路，堅持以基層為重點，以改革創新為動力，預防為主，中西醫并重，將健康融入所有政策，人民共建共享。不斷完善制度、擴展服務、提高質量，讓廣大人民群眾享有公平可及、系統連續的預防、治療、康復、健康促進等健康服務。

（二）持續優化教育體系和人才培養機制

一是加快推動基礎教育發展。充分認識學前教育通過提高幼兒智力、社會交往能力、價值觀和自我意識發展，從而促進社會進步、人力資源開發和綜合國力增強的戰略作用。在九年制義務教育的基礎上，優先加大對學前教育的投入，探索將學前一年教育納入義務教育范疇。

二是推動職業教育高質量發展。推動職業教育適應經濟社會發展和產業結構調整，對勞動力市場需求做出及時和積極的響應。加大產教融合等勞動力提升政策，實現人力資源與崗位平衡。加大重點領域、重點行業、重點區域的人才培養力度。建立職業教育質量監測評估機制，隨時根據市場需求變動情況優化調整。

三是強化高層次人才培養。全面推動一流本科教育建設，強化優秀拔尖人才和高水平創新型人才培養。鼓勵有條件的地區建設基礎學科拔尖學生培養基地，加強數理化生等基礎學科人才培養。強化高水平復合型人才和應用型人才培養，為經濟社會發展提供精準化服務。在研究生教育階段推廣產教融合，建設一批科教協同、產教融合的研究生培養基地。

（三）動態規劃勞動力與就業合理布局

一是推動勞動力布局服務國家重大戰略。將勞動力人才與重大戰略、重點區域、新興產業、市場主體等實現優勢聯合。協調好人口流動與國土空間整合利用的關系，推動區域人口與經濟協調發展，實施人口包容性政策，創建全齡友好型地區。通過家庭支持政策提高城市地區的人口自然增長率，加大對外來務工人員等群體的服務保障力度，平滑延緩發達地區人口老齡化進程。

二是構建區域人口與經濟協調發展計劃。依據不同區域規劃不同發展路徑，倡導“一地一策”，推動人口與經濟協調發展。通過改善鄉村基礎設施、人居環境水平，加大康養、旅游、特色農業等產業融合發展，吸引有意愿的城市人口回流，共謀鄉村振興，實現勞動力在城鄉布局中平衡。加快實施產城融合、生態留白等區域規劃和發展模式，推動人口與主體功能區、環境生態保護協調發展，實現勞動力在區域布局中平衡。

（四）加大對重點勞動群體的激勵機制

一是提高靈活就業人員的保障。加大新經濟業態勞動權益保障力度。提高流動人口子女教育、購房、購車等重點權益與社會參保年限的掛鉤程度，加快提高社會保險二、三支柱覆蓋力度，建立合法用工機制。提高農民工、靈活用工人員社保參保率，研究制定適合新型就業模式和就業關系的社保繳費制度。規范“零工經濟”從業人員的勞動權益，保護用人單位和零工從業者的權利。

二是實施農民工舉家市民化行動。推動農民工及其家庭在城市穩定工作生活，給予繳納社保滿5年的農民工子女城市公辦基礎教育的權利，推動城市普惠幼兒園覆蓋農民工子女。推進農民工家庭整體享有常住地基本公共服務，制定有利于農民工舉家安居、就業、入學的支持政策，增強城市群對外來人口的吸納能力，實現農民工家庭穩步邁入中等收入群體行列。

三是大齡和老齡勞動者就業計劃。在踐行“積極老齡觀”的進程中加強“老有所為”的戰略導向，鼓勵老年人積極參與社會經濟活動，激發“老年紅利”。配合延時退休政策，鼓勵各地開發適應大齡勞動力的工作崗位，發展老齡產業吸引老年消費者。推動老年人力資本持續發揮作用，實現高層次人才終身參與。推行延遲退休試點，在教育、醫療、科研等領域展開試點，根據行業特點制定差異化、靈活性的延遲退休政策。

四是實施低收入家庭子女就業幫扶計劃。加大低收入家庭子女教育幫扶和就業服務，實現代際能力改善。各地建立居民收入調查預警機制，基層負責及時上報收入困難人群的實時情況，建立特殊困難群體或家庭臨時救助的“綠色通道”。針對低收入群體子女，落實減稅降負幫扶、就業創業支持、教育培訓提升等政策措施，以提高人力資本和勞動生產率為主攻方向，以夯實社會保障體系為兜底方案，帶動低收入群體實現穩步增收和代際改善。

（五）構建培育包容創新型社會環境

一是培育經濟新動能、產業新業態、人才新就業等新模式。健全完善推動數字經濟新業態的產業領域，擴大線上服務新業態，培育線上教育、互聯網醫療、線上辦公、數字化治理等模式。培育虛擬產業院和產業集群，發展基于新技術的“無人經濟”。促進自主就業、多點執業的新就業模式，發展共享生活、共享生產、共享要素等模式的共享經濟。推動人力資本培養和使用適應新經濟新業態新就業的創新變化，實現人力資本與經濟形態的合理匹配。

二是改革完善多元人才評價指標體系。推動我國社會政策從補缺型政策向發展型政策轉變，建立青年人長期發展信心。建立全齡友好型社會政策體系，優化和完善有利于青年人成長發展的包容型社會政策。還原青年群體的活力屬性，切實關注和解決不同青年群體在升學、就業、生活、婚戀、人際交往中的壓力與困境。提高家庭人口再生產能力，加強適婚青年婚戀觀、家庭觀教育引導，對婚嫁陋習、天價婚禮等不良社會風氣進行治理，有序發展婚戀交友、體育健身、文化旅游等市場，為青年人創造條件健康交往、組建家庭、生育子女，推動人口和經濟再發展。

（作者單位：國家發展改革委社會所）