市域社會治理現代化價值選擇的定位、困境及實現路徑

基金項目：2021年湖北省高等學校哲學社會科學研究專項任務項目（21Z053）;黃岡師范學院2021年度“習近平新時代中國特色社會主義思想”研究專項重點課題（202116604）;黃岡師范學院2021年度高級別培育項目（202111704）

作者簡介：黃杰（1986- ），男，湖北孝感人，上海大學博士后，黃岡師范學院碩士生導師，研究方向為思想政治教育理論與實踐;劉海輝（1988- ），男，河南新鄉人，上海應用技術大學講師，上海大學博士后，研究方向為城市社會治理。

摘 要：全面建成社會主義現代化強國是黨的二十大提出的重要命題，市域社會治理現代化的價值選擇是全面建成社會主義現代化強國的題中之義。市域社會治理現代化價值選擇的定位主要體現為謀劃市級政府統籌協調的價值、形成縣級政府組織實施的價值、落實鄉級政府強基固本的價值。當前，在市域社會治理中存在科層主體缺少問題導向引發的治理立場分離、職能部門缺乏有效合作導致的協同治理分化、基層政府矛盾難以化解造成的干群關系緊張等問題。我們需要從踐行目標化的價值理念，重塑主體認同;打造整合性的價值機制，建設多方平臺;借助信息化的價值功能，推進精準優化等方面找到破解難題的現實路徑。

關鍵詞：市域;社會治理;現代化;價值選擇

黨的二十大報告指出：“中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國。”[1]實現市域社會治理現代化是全面建成社會主義現代化強國的題中之義，當前，我國一些地區在市域社會治理中存在諸多問題影響市域社會治理現代化價值目標的實現。因此，破解市域社會治理中存在的難題，是全面實現市域社會治理現代化的重要途徑。

一、市域社會治理現代化價值選擇的定位

市域社會治理現代化是優化政府機構，改革治理體制;是轉變政府職能，推進簡政放權;是提高運行效率，形成扁平管理的科學理性價值。市域社會治理現代化價值選擇的定位，應從市、縣、鄉不同層級政府的實際情況予以考慮，從而進行科學的區層界定。

（一）謀劃市級政府統籌協調的價值

“沒有統籌就沒有高效，沒有協調就沒有合力?！盵2]只有加強統籌協調，掌握“彈鋼琴”的藝術，才能真正實現市域社會治理現代化的價值。首先，樹立市域“一盤棋”的治理理念。市級政府應增強自身的統籌力，構建權責明晰、上下貫通、層層遞進的縱向治理架構，形成市級統籌協調、縣級組織實施、鄉級強基固本的治理鏈條。其次，整合市域共同資源。市級政府要建立起縣級政府與鄉級政府的協調工作機制，將碎片化的服務機制與溝通流程黏合起來，整合市域內人力、物力、財力等共同資源。最后，科學合理分配資源。市級政府層面要全時段、全方位集中推進，完善制度安排，強化督導考核，并以科學的態度，合理的方式分配資源，從而在更高層面分析和應對重大市域社會問題。

（二）形成縣級政府組織實施的價值

在政府政權結構中，縣一級政府處在承上啟下的關鍵環節，是維護社會穩定，促進國家長治久安的基礎政權，這就決定了縣級政府在市域社會治理進程中扮演組織者和實施者的角色。首先，做好系統轉化和設計?？h級政府應結合市域社會治理中的相關政策，進行責任目標分解，科學精準協調指導，督促縣域內各鄉級政府依照政策組織實施;其次，優化職能體系和關系?？h級政府機構應理順各類關系，制訂具有針對性的實操方案，建立完備的實踐體系，確?？h域社會治理目標全面落地;最后，科學實施監督和評估?？h級政府應定期對政策執行、實施效果進行評估，并能夠利用民意調查方式對政策落實情況進行跟蹤監督，推動縣域社會治理目標落地見效。

（三）落實鄉級政府強基固本的價值

鄉級政府作為市域社會治理的基本單元，打通了市域社會治理的神經末梢。首先，鄉級政府是市域社會治理的重要主體。鄉級政府在社會治理中發揮著戰斗堡壘的作用，能夠將省級和市級的政策部署作為基層治理的行動指南，并貫徹到治理的全過程中，從而有效應對市域社會治理中的各種問題;其次，鄉級政府是市域社會治理的重要介體。鄉級政府在市域社會治理中可以發揮橋梁的作用，在落實市域社會治理的各項政策中，鄉級政府能夠主動與縣級政府部門進行溝通，防止在政策執行中出現偏差;再次，鄉級政府是市域社會治理的重要環體。鄉級政府可以明確市縣級部門與自身的職能定位，通過固根基、補短板、強弱項、揚優勢，真真切切地將更多的公共資源和管理服務權限下沉，消除“最后一公里”的阻滯因素，從而增強提供公共服務的能力。

二、市域社會治理現代化價值選擇的困境

市域社會治理覆蓋了市、縣、鄉在內的所有區域范圍，構建了一個更大治理單元和空間范圍的基層治理體系。目前，市域社會治理現代化價值選擇的困境主要表現為：科層主體間缺少問題導向，引發治理立場分離;職能部門間缺乏有效合作，導致協同治理分化;基層政府間矛盾難以化解，造成干群矛盾加劇。

（一）科層主體間缺少問題導向，引發治理立場分離

科層制是在馬克斯·韋伯組織社會學理論基礎上形成的，指的是依職能和職位進行權力的分工和分層，規則是權力主體的組織形式和管理方式。本文所指的科層制權力主體是依職能和職位分工的市、縣、鄉三級政府。在市域社會治理現代化價值選擇中，市、縣、鄉三級政府權力主體缺少以問題為導向的理念，從而引發治理立場分離。其一，科層制權力主體存在屬地管轄的固有思維。對于城鄉內存在的社會問題和矛盾風險，各級權力主體間難以突破屬地主義的固有思維，不是本轄區內管理的事務，它們往往采取置之不理、相互推諉、敷衍了事的態度，不能較好履行應有的職能、承擔應盡的責任。其二，科層制權力主體通常采用分割治理的方法。市、縣、鄉三級政府既是公共事務治理的參與者，也是屬地管轄的負責人，然而各級政府出于自身利益最大化的考量，往往會采取“搭便車”“有限參與”的方式參入市域社會治理中，并將主要精力放在本轄區內，這無疑就落入“分割式”治理的陷阱中，影響市域社會治理總體效能的提升。其三，科層制權力主體權責關系較難理順。一旦市級政府統籌協調機制弱化，各級政府機構就會產生“分片包干”“各自為政”“各搞一攤”的現象，形成市域社會治理“碎片化”“囚徒困境”“以鄰為壑”等難題，嚴重影響市域社會治理現代化價值理念的實現。

（二）職能部門間缺乏有效合作，導致協同治理分化

“政府內部因為條塊分割導致政府各個部門成為一個封閉的結構，部門間缺乏有效的協同合作?！盵3]其一，職能部門間分散辦公。有的職能部門只顧本部門的工作和自身需要解決的問題，對市域社會治理中整體存在的問題和矛盾往往采取漠視的態度，這種分散的部門主義，導致部門間協同治理分化，它們較少關注部門間的聯合決策，甚至對其它部門采取不合作的消極對策，這成為影響市域社會治理實現現代化的障礙。其二，職能部門間職責不清。政府相關部門承擔責任的空間范圍界定不明，有的責任僅限于本部門轄區內，對其它無隸屬關系的部門既無權干涉其工作，又無須承擔過多的責任，這就無形割裂了市域社會治理中各部門之間權責的關聯性，致使一些職能機關以部門內的問題為導向，難以有效推進市域社會協同治理。其三，職能部門間利益爭奪。職能部門間表現出的碎片化治理問題，主要原因是利益之爭。在壓制型治理模式下，職能部門間競爭的壓力主要來自上級部門考核，為了能夠取得良好的工作成效，各部門間往往會展開激烈的競爭，在這種情況下，就會給各級部門推進協同治理帶來巨大挑戰。

（三）基層政府間矛盾難以化解，造成干群關系緊張

“在科層制中存在集體性慵懶，不少基層政府與有些干部成為不愿思考、不愿作為的被動應付者?！盵4]其一，依法行政理念在基層難以得到充分貫徹。實踐中，一些基層干部依法行政的觀念落后，甚至存在不尊重民意、不依法辦事的現象，使得某些地方群體性事件頻發。其二，基層干部缺乏做好群眾工作的本領。一些基層干部對基層矛盾掌握不全面不及時，他們通常使用行政命令而不是依靠道德法律解決問題，這就造成了一些群眾面臨的現實問題得不到合理合法解決，致使他們走上信訪訴求的道路。其三，基層社區矛盾風險突出。在基層政府主導下，基層社區矛盾風險化解取得了一定的成效，但一些地方的問題和矛盾仍然集中。一些長期積壓的矛盾涌入社區，稍若應對處理不當，就會引起干群關系的緊張。其四，自媒體時代基層矛盾容易演變成網絡熱點事件。自媒體時代網絡的連鎖效應會引起同類利益主體同頻共振，若矛盾處理不當，就會演變成網絡熱點事件，引起網絡輿論不斷發酵，導致基層矛盾糾紛持續擴大升級。

三、市域社會治理現代化價值選擇的路徑

市域社會治理現代化價值選擇中存在諸多困境，我們可以通過踐行目標化的價值理念，重塑主體認同;打造整合性的價值機制，建設多方平臺;借助精準化的價值功能，推進整體優化等途徑實現市域社會治理現代化的價值選擇。

（一）踐行目標化的價值理念，重塑主體認同

習近平總書記指出：“理念是行動的先導，一定的發展實踐都由一定的發展理念來引領的，發展理念是否對頭，從根本上決定著發展成效乃至成敗?！盵5]踐行目標化的價值理念，是從市域社會治理問題導向為切入點，確定治理目標，解決治理問題，確保治理成效。踐行市域社會治理目標化的價值理念，可理解為實現市、縣、鄉三級政府共同的治理目標。首先，實現目標化價值理念的關鍵是提升治理效能。市、縣、鄉三級政府是治理效能提升的主體，它們需要整合組織體系內外資源，以目標設置為工作導向、以目標實施為工作內容、以目標實現為工作結果，從而實現目標化的價值理念，提升治理效能;其次，實現目標化價值理念的標準是完成層級任務。在社會治理現代化的過程中，市域政府所要解決的目標任務，一般通過縣域目標傳導機制一直傳遞到最基層的鄉級政府。在這個任務傳遞鏈中，縣、鄉級政府必須接受市級政府設定的目標任務，其行動和資源必須緊緊圍繞著目標開展。

重塑政府間主體認同是加快推進市域社會治理現代化的重要途徑。首先，政府主體間應明晰各自職責。各級政府主體是社會治理的主要參與者和管理者，它們應在規定的治理責任和治理規劃的約束下進行活動，厘清各自認領的任務和目標，明確各自的權利與義務;其次，政府間主體應形成通力合作。各級政府間主體要形成合作關系，就必須確保市域社會治理在民主的氛圍下進行協商決策。通過平等對話、協商溝通、匯聚共識的方式解決市域社會治理現代化進程中存在的問題，從而實現各級政府主體功能的“乘數效應”，達到治理效能最大化;再次，政府間主體應規范辦事程序。通常意義上，合作不僅體現為一種精神與道德上的價值認同，而且也表現為一種契約關系，各級政府主體需要用規范的辦事程序、嚴格的制度規定來落實治理現代化的目標，這也是實現市域社會合作治理的保障。

（二）打造整合性的價值機制，建設多方平臺

在市域社會治理中，各級政府的利益訴求是多元化的，這就需要構建社會治理價值整合機制，凝聚部門共識。首先，政府部門間應協同合作。當前，一些政府職能部門存在合作能力低下的現象，難以有效應對市域社會現代化過程中存在的各種問題。因此，增強部門間協同合作，達成多方共識，形成治理合力，是切實推動市域社會治理整體效能提升的重要手段;其次，政府部門間應建立長效聯動機制。政府職能部門間條塊分割的碎片化治理機制導致資源共享和互依程度低，同時攀比競爭機制使得部門間信任度不高。因此，建立長效聯動機制就是要打破以往分割、低效的辦事機制，讓政府各部門都能合理調動和共享全部資源，形成合作辦事的信任和依賴。

打造整合性的價值機制，需要建設多方平臺，實現市域社會治理部門間的互聯互通。首先，著力推進綜治中心規范化建設。在市域社會治理中，政府主體往往面臨著城鄉社會公共事務日益復雜化的局面，各級政府通過加強實體化建設，配備專業工作人員，能有效推進市、縣、鄉三級綜治中心建設。有了規范化的綜治中心，其指揮調度、矛盾化解、治安防控、風險研判等社會治理功能就能得以充分發揮;其次，建設“一站式”糾紛調處平臺。市、縣、鄉三級政府“一站式”糾紛調處平臺結合了信訪接待、法律服務、爭議調解、政務投訴等多平臺功能，可以吸收專業性法律咨詢、心理服務、社會幫扶、公益服務等各種社會力量參與其中，建設集法律援助、心理安撫、困難扶持、社會救濟于一體的一站式社會矛盾糾紛調處中心，為群眾提供全覆蓋、全領域、全過程的優質服務。

（三）借助信息化的價值功能，推進精準優化

精準優化可以降低市域社會治理中出現的模糊性、隨意性和不確定性的治理現象。為了實現這一價值功能目標，我們可以引入現代化信息技術，從而促進社會治理模式的創新。首先，市域社會治理中需綜合運用網絡精準化算法。精準化算法的融入就是要改變以往社會治理中問題解決的模糊傾向，運用大數據、云計算、AI技術，實現對市域社會問題的精準掌控;其次，網絡精準算法可有效提升社會治理效率。借助智能算法、機器學習和人機互動等網絡新技術，可以精準找到市域社會矛盾風險間的關聯性，預測矛盾風險發生發展的趨勢，從而為市域各級政府提供決策依據，提高市域社會治理的效率。

鄉級政府作為聯結市縣的中間階段，在社會治理中發揮著承上啟下的作用。從這個意義上來說，鄉級政府就更加需要借助網絡精準化的價值功能實現社會治理信息化，從而整體優化基層社會治理。首先，基層干部應主動學習信息化技術。信息化時代的到來，可以有效激活基層干部創業干事的積極性，基層干部要學習好利用好信息化技術，將其嵌入基層社會治理全過程中。比如，基層干部可以通過網絡信息技術整合各種社會資源，形成合力，建立起基層社會矛盾風險的網絡調解體系;其次，基層干部應利用好信息技術預防社會矛盾的發生。部分干部在基層治理過程中存在愿意化解矛盾，而不愿意預防矛盾的心理。面對這種情況，基層干部可以充分利用好信息技術建立統一指揮與協調系統，并積極轉變工作理念，利用網絡進行模擬演練，找到矛盾產生的源頭，加強隱患風險排查，不斷提高市域社會治理的效率。

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