新時代財政支持綠色發展論略

作者簡介：楊倩（1994- ），女，湖北荊州人，長江大學文理學院管理學院助教，研究方向為投資學。

摘 要：推進新時代中國的綠色發展，需要發揮財政的引領作用。從財政功能上講，支持建設良好的生態環境就是提供最公平的公共品，滿足人民群眾對良好生態環境的需求。新時代中國已經初步構建了支持綠色發展的財政政策體系，起到了綠色低碳的正向引導或激勵作用，引導建立起多元化資金投入機制。探討推進綠色發展的財政支持路徑，需要在宏觀層面完善綠色財政的發展原則和制度設計，在中觀層面加快形成市場與政府共同發力的綠色財政協同機制，在微觀層面引導構建綠色生產和消費的意識和行為。

關鍵詞：綠色發展;綠色財政;財政政策

綠色發展摒棄了以單一的經濟高速增長為目標的傳統模式，體現了馬克思主義社會整體發展要求，是新時代條件下發展理念創新。保護生態環境、建設美麗中國既是實現中國式現代化的重要內容，是關系到滿足人民日益增長的美好生活向往的重大社會問題，也是關系黨的執政使命的重大政治問題，已經成了新時代中國發展最鮮明的特色。黨的二十大總結了新時代十年生態文明建設的偉大成就與基本經驗，提出了堅持綠水青山就是金山銀山的理念，生態文明制度體系更加健全，生態環境得到了全方位、全地域、全過程保護，對山水林田湖草沙進行了一體化保護和系統治理，使生態環境保護發生歷史性、轉折性、全局性變化，同時要求實現中國式現代化必須“堅定不移走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，實現中華民族永續發展”。這就為新時代中國的綠色發展指明了方向。推進綠色發展是一個系統工程，宏觀政策體系與綠色發展的協調配合至關重要。其中需要發揮財政、金融等手段的支持作用。正如黨的二十大報告所強調的，要“完善支持綠色發展的財稅、金融、投資、價格政策和標準體系，發展綠色低碳產業，健全資源環境要素市場化配置體系”[1]。因此，應著力發揮財政在推進綠色低碳發展過程中的作用，探討財政支持綠色發展的現實路徑。

一、發揮財政支持綠色發展的引領作用

財政是國家治理與社會發展的基石，也是支持綠色發展的支柱性力量。隨著時代變遷，綠色發展的內涵在不斷豐富，但究其本質，是將“綠色”和“發展”融為一個有機統一體，既要實現經濟發展，又要保護生態環境。由于其整體性、廣泛性、復雜性、艱巨性，需要發揮國家的力量才能最終實現。而國家力量除了制度供給、政策支持之外，一個重要的方面是財政力量的投入。因此，在綠色發展中，財政是國家的推動手段之一。為了實現綠色發展的目標，國家運用財政手段，配合其他工具，達到經濟發展、社會進步、生態良好的相互協調和穩定。傳統的發展往往表現為單一的經濟增長，由于放縱了資本逐利的天性，忽視了自然環境作為社會進步的一部分，不可避免地帶來了自然資源衰竭、能源恐慌、生態惡化等問題。新時代中國的綠色發展則將政府職能與市場有機結合起來，發揮財政作為公共品的供給者、聯結公平與效率的關鍵、國家治理的基礎與支柱，充分運用財政手段來推動。

其一，良好的生態環境是最公平的公共品，是最普惠的民生福祉，政府的公共屬性決定了財政保護生態環境的職責。生態系統屬于所有人共享的最大的公共品，具有非排他性和一定程度的非競爭性，在私人產權不明確、責任邊界不清晰時，往往會出現“公地悲劇”等問題，生態環境的惡化和自然資源的過度開放就難以避免。從彌補市場失靈和供給公共品的角度，財政應該承擔保護生態環境、供給生態公共品的責任，防止自然資源過度開采的負外部性。而且，環境基礎設施和生態產品往往具有周期長、投入高、收益不確定等特點，社會資本投入不充分，不足以支撐生態資源的綠色開發。財政在政府投資參與綠色開發的同時，也應當引導和支持社會資本向綠色產品流入，盡可能滿足人民群眾對良好生態環境的需求。

其二，“綠色”和“發展”是辯證統一的整體，蘊含著公平與效率的共生。綠色發展主張不以環境犧牲為代價，強調降低自然成本、實現經濟社會可持續發展和國民財富健康增長，其中就體現了效率和公平的平衡。綠色發展理念中公平包含橫向公平和縱向公平，前者是指當代人均享有自然資源的人際公平，后者是指自然資源可持續的代際公平。效率則體現在綠色發展理念下國民財富積累始終保持理性健康增長，建構起結構不斷優化、資源和能源消耗不斷降低、科技含量不斷提高的經濟社會發展模式[2]。財政的基本職能是聯結公平與效率，不僅能發揮“集中力量辦大事”的優勢從而提高生產效率，也能以再分配職能促進社會公平。在綠色發展領域，財政不僅能直接以財政資金建立綠色發展基礎設施和保護環境，也能通過投資和補貼再分配社會資源促進綠色產業發展，實現了效率與公平的統一。

其三，綠色發展是國家重點戰略目標。黨的十八屆三中全會以來，以習近平同志為核心的黨中央提出了綠色發展的新理念，將生態文明建設作為中國特色社會主義“五位一體”總體布局的重要組成部分，綠色和生態一直是我國高質量發展的基調和底色。綠色發展作為國家的一項重要發展戰略，強調的是“綠色”與“發展”的辯證關系，它不是簡單的綠化、環保和節能，而是穩增長、促改革、轉方式、調結構、惠民生的重要手段[3]。一方面，綠色發展和綠色轉型不是簡單的環保問題，而是涉及整個國家發展方向的戰略問題。財政作為國家治理的基礎和重要支柱，貫穿公共治理的各個環節。在全面深化改革的進程中，體制改革經濟先行;而財政作為政府的各項利益中樞，經濟改革財政先行[4]。全面推進生態文明建設，推進產業、空間、生產和生活綠色化改革，是構建中國式社會主義現代化強國的基本政策。另一方面，綠色發展是現代財政的發展方向。傳統的公共財政理論起源于“市場失靈”原理，僅限于經濟領域的調控。而黨的十九大以來我國強調要深化財稅體制改革，要建立現代財政體制，這將財政的調控范圍從經濟領域擴展到包括綠色發展等各個方面。尤其在“綠色”成為我國重要發展戰略后，現代財政更要發揮引領作用。

二、構建支持綠色發展的財政政策體系

綠色財政政策是直接指向綠色低碳的正向引導或激勵政策，可以分為綠色財政支出政策和綠色財政收入政策。

（一）綠色財政支出：強化資金保障，多渠道加大支持力度

第一，節能環保支出保持必要強度。黨的十八大以來，全國財政對生態環保和節能減排投入力度不斷加大，圍繞環境監測、污染防治、自然生態保護、荒漠化治理以及能源節約和循環利用等實施了一批重點工程。從絕對規模來看，2012—2021年全國節能環保財政支出累計支出規模達到51073億元，年均增長率為8.11%。從相對規模來看，全國節能環保支出占一般公共預算的比重總體上不斷上升。

第二，綠色轉移支付體系綜合與分類相結合。如表1所示，綠色轉移支付資金自2016年以來覆蓋范圍和涵蓋的事項不斷完備，不僅中央對地方的專項轉移支付資金細化實化，而且地方間也逐漸形成生態保護合作網絡。據統計，到2021年底，全國共建立了13個跨省流域生態保護補償機制，且項目數額大幅增加，資金規模不斷擴大①。

第三，綠色補貼支持力度輕重有序。為了推動新能源產業發展，國家不斷完善財政補貼方式，明確支持重點。2022年下發新能源補貼38.7億元，用于支持新增風電、光伏發電、生物質發電項目②。動態完善清潔電價補貼政策以及支持農村清潔用電和清潔用暖政策。

第四，綠色采購范圍持續擴大。2004—2019年間，不斷出臺綠色采購相關政策文件③，形成了以節能環保產品政府采購清單為基礎的強制采購和優先采購制度，并取得積極成效。據統計，2020年，全國強制和優先采購節能、節水和環保產品規模為1380.1億元，占同類產品采購規模的八成以上④。

（二）綠色稅收制度與政策：支持環境保護和綠色發展

黨的十八大以來，“綠水青山就是金山銀山”的理念深入人心，與綠色發展和節能環保相適應的稅制體系也在不斷發展完善。2018年起正式實施《環境保護稅法》，是我國綠色稅收體系初步構建的標志，同年《耕地占用稅法》正式實施，推動國土空間開發格局的持續優化。2020年9月1日，資源稅法正式施行，進一步推動資源和社會協調發展。同時出臺多項稅收優惠政策，多維度給市場釋放紅利，即通過減稅、免稅、退稅等稅收優惠手段對環保節能行為進行激勵和補償。截至2022年9月，財政部和國家稅務總局出臺的與節能減排和生態保護相關的稅收優惠涉及幾乎所有的稅種，并涵蓋了資源開采、生產、流通、消費、排放五大環節。環境稅作為環境規制和財政收入的“一體化工具”定位，環境稅屬于“特定目的稅”之一種，“所征之稅用于所征之域”，其收入部分專項用于環境保護[5]。“十三五”以來，我國以環境保護稅、資源稅、耕地占用稅等“多稅共治”的綠色稅收體系框架構建形成，有效抑制企業高污染高耗能行為，鼓勵企業節能減排，雙向調節助力綠色低碳發展。

（三）總體效果：發揮激勵作用，建立多元化資金投入機制

2020年，由財政部主導發起設立國家綠色發展基金。《中國清潔發展機制基金管理辦法》規范了清潔發展機制基金使用管理，用于支持國家應對氣候變化。將符合條件的綠色低碳發展項目納入政府債券支持范圍，2020年中國非貼標綠色債券發行規模3.46萬億元，其中約半數用于綠色產業⑤。在生態環保領域開展政府和社會資本合作方式，截至2021年末，PPP管理庫中累計納入污染防治與綠色低碳項目總額5.7萬億元，在PPP項目中達到三成以上⑥。綠色財稅金融作用不斷增強。截至2022年年底，我國綠色債券存量規模1.16萬億元。環境保護稅相關工作有序推進，2020年全國入庫總額207億元，2018年以來，因低標準排放污染物享受減稅優惠累計超過100億元。

總的來說，我國現行綠色財政政策呈現以下三個特點：（1）我國綠色財政體系主要包括支出和稅收兩大支系，稅收端以環境保護稅和資源稅等稅種，以及企業所得稅、增值稅等稅收優惠政策（屬于稅式支出）為主，支出端則以預算支出、轉移支付、財政補貼、政府采購等為主;（2）綠色稅收通過對市場主體的環境破壞行為進行規制，增加其成本，對節能減排行為予以優惠激勵;而綠色支出則通過激勵和引導市場主體和政府主體的環保節能行為，兩者的作用主體和作用機理并不相同;（3）財政從政策和體制兩個方面不斷推進中國的“雙碳”目標實現，在支出規模和結構上都有調整和適應。

三、財政支持綠色發展的實施路徑

第一，在宏觀層面完善綠色財政的發展原則和制度設計。財政推進綠色發展是國家綠色戰略的主要保障，也是加快綠色產業升級的效率基礎。要把生態文明建設的科學理念真正落實到各級政府的財政政策之中，發揮財政的綠色引領作用，增強全社會綠色發展意識，堅定走綠色發展道路。為此，應加強綠色發展理念對財政預算編制、稅收政策和支出政策的指導，將綠色標準納入財政績效管理，破除“唯GDP政績論”，推進財政綠色轉型頂層設計，確保從中央到地方各級政府的財政有效地支持綠色發展。

第二，在中觀層面加快形成市場與政府共同發力的綠色財政協同機制。綠色發展是需要長期投入而見效緩慢的過程，政府在具體實踐中需要因地制宜，處理好整體和局部的關系。單一的市場資金投資往往偏好于見效快的短期投資，財政應彌補市場投資不足，以財政投資在生態建設中發揮引導功能和主導功能。政府應參與和擴大市場，引導市場資本在生態環保方面的投入。堅持有為政府和有效市場兩手發力，有力促進綠色低碳發展，切實提高財政支出的精準性和有效性。此外，財政推進綠色發展還應堅持深化供給側結構性改革，在綠色經濟、低碳產業等領域培育新增長點，運用財政轉移支付和補貼手段，盡可能協調資源配置。

第三，在微觀層面引導構建綠色生產和消費的意識和行為。思想是行動的先導。黨的十九大確定了“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”的戰略目標，黨的二十大強調了中國式現代化是“人與自然和諧共生的現代化”原則。這是我國實現綠色轉型和綠色發展的指導思想和行動綱領。隨著我國經濟社會持續發展，綠色支出的標準也在隨之變化，創新財政支持綠色轉型發展方式、制定符合時代特征的綠色準則尤其緊迫。要發揮微觀主體的主觀能動性，在生產領域，以財政補貼獎懲機制推動企業的自我優化，保證綠色發展優先事項獲得充分的財政資源;在消費領域，引導培育綠色消費意識，推動形成綠色低碳的消費模式。

注 釋：

① 從2016年至2022年，中央財政累計下達一般性轉移支付6617.6億元，專項轉移支付中，2017—2022年中央財政累計下達可再生能源發展專項資金240.1億，大氣污染防治專項資金1094億，節能減排補助資金1485.1億。

② http：//jjs.mof.gov.cn/zxzyzf/jnjpbzzj/202204/t20220420_3804302.htm。

③ 2004年，財政部、國家發改委出臺了《節能產品政府采購實施意見》，這是我國第一個政府采購促進節能與環保的具體政策，標志著我國綠色采購制度的啟動。2006年財政部、生態環境部出臺了《關于環境標志產品政府采購實施的意見》，2007年國務院辦公廳出臺了《關于建立政府強制采購節能產品制度的通知》，2019年開始執行《關于調整優化節能產品、環境標志產品政府采購執行機制的通知》，明確對政府采購節能產品、環境標志產品實施品目清單管理。

④ https：//m.gmw.cn/baijia/2021-09/04/1302550864.html。

⑤ https：//www.chyxx.com/industry/202102/931412.html。

⑥ http：//www.cpppc.org/PPPyw/1001772.jhtml。

參考文獻：

[1] 習近平.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為全面建設社會主義現代化國家而團結奮斗——在中國共產黨第二十次全國代表大會上的報告 [N].人民日報，2022-10-26（1）.

[2] 牛文元.中國可持續發展的理論與實踐[J].中國科學院院刊，2012，27（3）：280-289.

[3] 潘家華.綠色化不是簡單的綠化[N].人民日報，2015-04-22.

[4] 樓繼偉.40年重大財稅改革的回顧[J].財政研究，2019（2）：3-29.

[5] 侯卓，黃家強.財政自主與環境善治：環境稅法實施中的法域協調[J].中國人口·資源與環境，2019，29（2）：25-33.