區域生態環境協同立法:理論基礎、實踐理路與制度因應

作者簡介：吳鵬（1996- ），男，四川南充人，合肥工業大學文法學院碩士研究生，研究方向為環境法。

摘 要：生態文明法治理論整體主義觀是在繼承中國傳統生態文明思想、揚棄環境哲學整體主義和創新馬克思主義生態觀基礎上形成的科學、自洽的理論體系，為我國區域生態環境協同立法提供了理論供給和價值依循。對以長三角為范例的區域生態環境協同立法模式和現狀進行考察，可以管窺我國區域生態環境協同立法制度在立法理念、立法內容、立法機制等方面存在共性困境。完善我國區域生態環境協同立法制度應當在區域協同立法目的、原則和方法論層面樹立整體主義立法理念，積極對接環境法典編纂體系化要求，完善區域協同立法實體性內容，健全地方人大、政府與生態環境主管部門間的協同機制，構建協同立法后評估機制、動態立法清理機制以及多元主體參與的外部民主制約機制。

關鍵詞：整體主義;生態法治;協同立法

黨的二十大提出了“中國式現代化”建設目標，擘畫了我國社會發展的遠景目標和階段任務。其中推動經濟社會實現全面綠色轉型進而實現人與自然和諧共生的現代化是其中的重要內容和組成部分，“中國式現代化”對區域環境質量提出了根本性要求和法治需求，其中至關重要的方面就是需要通過構建法律制度保障區域生態環境質量整體性提升，從而賦能生態文明建設時代任務。在此背景下，如何在環境法層面構建適應區域生態環境協同保護的立法制度以為實現人與自然和諧共生的現代化提供法律保障已成為當前階段重要的環境議題。實踐中，京津冀、長三角、粵港澳大灣區等代表性區域立足于環境特情開展了形式不一的生態環境協同立法實踐并取得了相應成效。但是，囿于國家層面的區域生態環境協同立法處于缺位狀態，代表性區域生態環境協同立法普遍面臨同質性、滯后性、創新性不足等問題，難以滿足人與自然和諧共生式現代化建設的法制需求，需要進一步對區域生態環境協同立法制度進行規范和完善。本文以生態文明法治理論整體主義觀為理論基礎，選取確立區域一體化發展國家戰略的長三角區域作為分析范例，借由對該區域生態環境協同立法所折射的共性現狀進行分析，徑而勾勒出未來我國區域生態環境協同立法的規范化路徑。

一、整體主義：區域生態環境協同立法的必然選擇

環境的自然空間規定性決定了區域協同立法在解決環境法的法域范圍與環境的空間范圍不一致問題上的正當性和合理性[1]，要求區域生態環境協同立法應以“整體主義”思想和方法為基礎。對此，在繼承中華傳統文化整體主義思想基礎上，通過揚棄環境哲學整體主義和創新馬克思主義生態觀而形成生態文明法治理論整體主義觀為我國區域生態環境協同立法奠定了堅實的理論基礎。

（一）生態文明法治理論整體主義觀的理論溯源

生態文明法治理論整體主義觀，非常注重汲取中華優秀傳統文化整體主義生態觀。中國傳統儒家文化提倡“天人合一”“制天命而用之”、“樹木以時伐焉，禽獸以時殺焉”、“時弛”“時禁”“知者樂水，仁者樂山。知者動，仁者靜。知者樂，仁者壽。”反映了根據自然客觀規律處理人與自然關系的認識論、方法論和價值觀，為生態文明法治理論“生命共同體”“人與自然和諧共生”等思想提供了傳統基因，也為在思考和審視人與自然關系基礎上開展生態文明建設提供了理論基礎和價值指向[2]。

環境哲學中真正用以解決人與自然關系問題的整體主義思想是在經由環境生態學和倫理學研究后發展成為環境法學的整體主義。以英國生態學家阿瑟·坦斯雷（Arthur Tansley）生態系統為基礎的生態學研究，揭示了生態系統具有整體性、綜合性、聯系性、依賴性和集合性等特征和“物物相關”“負載定額”“相生相克”“能流物復”及“協調穩定”[3]等生態系統定律。以此為基礎發展出的“大地倫理學”“自然價值論”“深層生態學”等環境倫理學通過闡釋生態整體與系統部分之間不可簡約性的整體型結構和功能關系，對生態系統及其組成部分的價值、功用、地位、運作及關系等進行了整體功能解釋[4]，一定程度上奠定了生態文明法治理論整體主義系統觀的科學認知前提和價值判斷基礎。

雖然馬克思主義經典作家并沒有就生態觀進行專門系統闡述，但在對自然觀、實踐觀以及資本主義生產方式的批判性考察中，仍包含著關于生態問題的豐富性生態思想[5]。諸如《自然辯證法》：“我們不要過分陶醉于我們人類對自然界的勝利。對于每一次這樣的勝利，自然界都對我們進行報復。......常把最初的結果又消除了。”[6]揭示了人類與自然之間能動與受動辯證關系，為生態文明法治理論從人與自然同構性的整體主義角度來認識并建構生態整體性法治規則并實現自身價值目標提供了指引。

（二）生態文明法治理論整體主義觀的理論內核

生態文明法治理論是習近平法治思想和生態文明思想的重要內容和有機組成部分，是延循馬克思主義法學理論基本邏輯，體現中國生態文明建設時代特征，因應生態環境保護現實需求，從中國鮮活實踐中提煉與構建的關于生態文明建設理論與實踐內容豐富、體系完備的理論自洽體系[7]。生態文明法治理論整體主義觀理當成為新時代推進我國區域協同立法制度的指導思想和實踐指南。其從價值論、關系論和方法論三個層面為區域生態環境協同立法目的、價值原則、調整對象、制度建構、機制設置等提供理論基礎與實踐指引。

首先，生態文明法治理論中關于“人與自然是生命共同體。生態環境沒有替代品，用之不覺，失之難存。”、“尊重自然、保護自然、順應自然”、“山水林田湖草沙是生命共同體”[8]等論述，從人與自然整體主義角度闡述了區別于傳統人類中心主義法律價值觀的理論內涵，內在要求生態環境法治應遵循生態系統相互聯系與相互作用自然規律，在人與自然的共生共存、協同發展內在關系基礎上，通過引入生態優先、生態安全等法律價值理念，以實現對自由、公平、正義、秩序等傳統法律價值的超越，從而實現保護“山水林田湖草生命共同體”價值追求，并最終實現人民群眾對美好生態環境需求的滿足[9]。

其次，生態文明法治理論關系論層面的整體主義則體現為“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”、“良好生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”[10]等觀點，以闡述人與自然之間的辯證統一關系，并要求將這種辯證關系納入生態環境法律關系之中，通過構建體現生態法治倫理觀、生態法治安全觀、生態法治整體觀的生態優先原則、風險預防原則和綜合治理原則[11]，完善反映人與自然和諧共生多元主體共同參與的現代環境治理體系，從而實現環境法律關系對傳統“主客二分”法律關系超越。

最后，習近平總書記曾特別指出：“我講過‘長江病了’，而且病得還不輕。治好‘長江病’，要科學運用中醫整體觀，追根溯源、診斷病因、找準病根、分類施策、系統治療。”[12]“要從系統工程和全局角度尋求新的治理之道，不能再是頭痛醫頭、腳痛醫腳，各管一攤、相互掣肘，而必須統籌兼顧、整體施策、多措并舉”[13]，強調面對生態環境問題，應當堅持“中醫整體觀”的整體主義思維方法，綜合運用多元協同化治理措施，推動生態環境立法“超越單一環境要素的保護與治理領域實現從線性立法向非線性立法、從部門性立法向領域性立法、從對抗性立法向合作性立法、從分離性立法向整合性立法的轉變。”[14]

（三）生態文明法治理論整體主義觀對區域環境協同立法的內在要求

生態文明法治理論整體主義觀為現代環境法由個體主義向整體主義的轉向提供了理論指引[15]。作為貫徹環境法整體主義的重要制度內容，區域生態環境協同立法同樣離不開生態文明法治理論整體主義觀為之提供理論供給。生態文明法治理論整體主義觀是指引當下我國區域協同立法的指導思想和根本遵循，內在地要求區域生態環境協同立法應當重點關注如下方面內容：首先是在區域協同法律規則的創制上，應在法理基礎、法治理念、法律原則等基礎性內容上充分尊重生態環境整體性，達成共同體區域環境質量維護和環境利益保護共識。其次，在區域協同立法規范實施和制度保障方面應做到立法、執法和司法之間的協調統一，以落實生態文明法治理論整體主義要求。最后，在“政策與立法的互動、區域立法的協調以及規則體系的內洽”[16]等方面實現區域協同立法規制體系和制度的協同銜接。

二、我國長三角生態環境協同立法實踐現狀和主要問題

縱觀我國區域協同立法實踐，在不同區域和層次上呈現了長三角、京津冀、粵港澳大灣區等不同的實踐形態。由于長三角區域經濟一體化程度最高、區域環境問題也較為復雜，區域內立法類型更具多樣性，因此選擇長三角作為分析我國區域生態環境協同立法制度的范例。作為創制區域生態環境協同規則的立法活動，區域生態環境協同立法模式的形成受法律體制、立法權限、制度環境、客觀情勢等諸多因素的影響。從長三角區域生態環境協同立法現狀來看，大致形成了人大合作立法、政府協議立法和行政部門執法協作三種模式。

（一）人大協同立法模式

長三角生態環境人大協同立法肇始于2007年蘇、浙、滬人大常委會法制工作機構簽訂的《蘇、浙、滬法制協作座談會會議紀要》，通過主任座談會推動了地方人大立法層面的協同與合作，形成了理論層面的人大協同立法雛形。2014年，蘇浙皖滬三省一市人大常委會法制工作機構又通過定期召開立法協作會議等，在共同協商框架文本條款、地方人大分別審議、同步頒布法規的協同模式基礎上修訂《大氣污染防治條例》，實現了立法目的統一和專章規定區域協同內容[17]，建立起了長三角人大協同立法模式制度框架。為對長三角人大協同立法模式提供制度保障，長三角三省一市人大常委會在2018年還簽署通過了《關于深化長三角地區人大工作協作機制的協議》《關于深化長三角地區人大常委會地方立法工作協同的協議》等法律規范文件，完善了組織框架和機制。長三角區域一體化上升為國家戰略后，三省一市人大常委會還通過《關于支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定》，對長三角制定地方法規、政府規章、規范文件應當加強地區之間相互合作，實現標準和監管協同做出規定。近年來，長三角通過行使共同事項決定權發布區域性規定提高長三角生態環境協同立法程度。例如，2021年長三角人大常委會通過行使共同事項決定權，發布了《關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》《關于促進和保障長江流域禁捕工作若干問題的決定》等規定，不僅實現了程序上“同步決定”，在主要條款上亦能實現高度一致或完全一致。目前，長三角人大協同立法已發展成為區域協同發展的重要保障性模式。然而，這種立法模式也存在固有弊端。比較典型的就是在立法過程中占據重要地位的聯席會議等組織形式具有組織結構松散性的特征，不利于立法職權和職能的統一行使。雖然地方人大試圖通過尋求以共同事項共同決定權行使的方式擴大立法的統一性和協同性，但是地方組織法對這種權力規定比較原則和籠統，行權方式與立法權相比在法律屬性上也有本質差異，因此在實踐中難以持續、高效地將協同共識轉化為規范成果。此外，在立法對象和范圍上仍偏重于環境要素污染防治領域，對新型區域環境問題關照不夠，呈現立法結構不均衡的特點。協同機制建設方面，同樣面臨各自為政的問題，具有較大改進空間。

（二）政府協議立法模式

根據我國憲法環境目標、國家環境保護義務等憲法環境條款對國家權力行使所具有的拘束力[18]，以及我國《環境保護法》第6條“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”、第20條“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。”等總體性要求，政府部門應負有維護和提高地方區域環境質量的“積極性責任”[19]。從這一角度出發，地方政府開展區域環境協同立法具有一定法理基礎。長三角三地政府自2005年起開始召開城市主要領導座談會，成立大氣污染防治協作小組辦公室等專門合作機構，簽訂《關于一體化生態環境綜合治理工作合作框架協議》等法律文件實施區域環境協同治理。此后，三地政府分別在生態環境保護、環境管理與監測、危險廢物聯防聯治等方面簽署了合作協議、行動方案、備忘錄、行政規劃等文件。為了滿足區域協同治理對組織機構的內在需求，2008年長三角成了環境保護合作聯席會議及辦公室[20]。近年來，相繼建立“長三角區域大氣污染防治協作小組”“長三角區域合作辦公室”“長三角一體化發展領導小組辦公室”等機構，不斷通過變革組織架構滿足日益擴大的區域公共環境事務管理需要。

雖然長三角三地政府通過協議立法和變革組織機構一定程度上滿足了現代區域環境治理需求，有利于構建“不破行政隸屬，打破行政邊界”現代化環境治理體系。但是也應當看到，這種模式達成的區域環境協議在性質上大都表現為一種“對等性行政契約”[21]，與地方政府規章相比拘束力相對較弱。而且協議約定的內容較為空泛，對監督和約束規定不足，導致實效不佳。另外，地方政府在實踐中雖進行了一定程度的組織機構變革，并配置決策層、協調層和執行層“三級運作”、聯合執法、環境信息共享、矛盾糾紛聯調及干部人才聯育等協同機制，但體制及機制變革仍具有問題應對型特點，缺乏對機構職權、職能行使、人員構建、程序機制等前瞻式規定，導致體制與機制變革難免“疊床架屋”，明顯滯后于區域生態環境質量保護需求。

（三）行政部門主導環境執法協作模式

根據我國《環境保護法》相關規定，地方環境保護主管部門對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理享有執行環保法律法規和環境標準、擬定環境保護規范性文件、實施環境影響評價、制定保護規劃、開展檢查監督監測和管理、處理環境糾紛事故等廣泛職責。基于生態環境的跨區域屬性，為有效履行環境保護職責，近年來長三角生態環境保護主管部門在具體事項領域內開展了一系列區域執法協作。2013年嘉定區、金山區等環保局簽署了《滬蘇浙邊界市級環境污染糾紛處置和應急聯動工作方案》，加強了長三角邊界區域環境污染糾紛處置和應急聯動。2016年長三角三省一市環保部門簽署了環境執法區域聯動倡議書，深化了區域環境協同防控、聯合執法、機制創新、屬地負責等責任要求。此后，相關環境主管部門相繼簽署《長三角區域環境保護領域信用聯動獎懲合作備忘錄》《長三角生態綠色一體化發展示范區生態環境管理“三統一”制度建設行動方案》《協同推進長三角區域生態環境行政處罰裁量基準一體化工作備忘錄》《長三角區域主要污染物總量協同控制合作備忘錄》《長三角生態綠色一體化發展示范區檢察機關公益訴訟生態環境損害賠償與聯合基地工作意見》等規范文件，在相關領域強化了區域執法協作。然而，不可忽視的是，部門協作執法模式也有固有弊端，主要體現在環境主管部門雖積極制定區域環境保護規范性文件，但由于欠缺明確具體的規范性授權，工作方案、備忘錄、倡議書等相對于地方性法規和規章而言強制力和拘束力表現更弱。從環境行政治理的角度看，部門立法協作領域較倚重傳統“命令-控制”型行政管理機制，對市場規制、社會規制等協作手段關注不夠，部分協同治理領域還相對薄弱，協同治理尚缺乏體系化。

總體來看，經過多年發展，長三角已經形成類型多樣的協同立法模式，各種模式共同促進了我國區域生態環境協同保護。但是也應當看到，長三角協同立法模式在實踐中所呈現的諸多不足之處，而這些不足之處同樣反映了我國區域生態環境協同立法共性層面的現狀。

三、我國區域生態環境協同立法面臨的共性困境

通過梳理長三角生態環境協同立法現狀及所存在的問題，一定程度上可以窺見我國區域生態環境協同立法共性問題，具體表現在如下方面。

（一）生態環境協同立法整體性立法理念欠缺

目前我國區域生態環境協同立法仍欠缺整體性立法理念。首先，區域協同立法以維護區域整體環境質量和環境共同體利益為旨歸，理當確立實現整體環境保護的立法目的、協同制度和法律規范。但是，由于地方保護主義引發的不當府際競爭以及唯經濟優先的考核評價制度，整體環境被人為割化成了彼此競爭的行政區劃，致使各地方以差異化政策人為降低了環境保護義務和環境質量標準要求，而無法達成整體環境質量改善的目標[22]。其次，雖然環境法經過近幾十年的發展，“生態環境領域現行法律已初步形成了覆蓋全面、務實管用、嚴格嚴厲的中國特色社會主義生態環境保護法律體系”[23]，并建立了一系列創新性制度，基本形成了生態文明“四梁八柱”性質的制度體系[24]。但是，傳統按環境要素進行管理型立法的思維和模式仍然存在，這種立法模式和思維也同樣對區域協同立法產生重要影響。在當前階段，作為旨在克服環境立法碎片化問題的區域環境協同立法，仍難以擺脫環境要素碎片化問題，導致缺乏生態環境整體性立法考量，未能進一步實現自然空間性對行政區域性的超越。最后，立法體制建設欠缺整體性。區域環境協同立法離不開區域協同立法體制的保障。從現行立法現狀來看，區域環境協同立法仍過于倚重會議型協商組織，盡管部分區域適時成立了區域協同機構，但是相關機構缺乏具有更高層級的職權配置和實質性職能整合，導致實踐中所設置的協同機構在機構設置、人員組成、職權配置、程序規制方面難以脫離行政區域地方立法桎梏，無法充分發揮區域協同功能。

（二）生態環境協同立法內容不協調

當前我國區域生態環境協同立法具有內容不協調、缺乏體系化及結構性不均衡等特點，導致難以形成協同化的立法體系。首先，協同立法事項選擇存在差異性問題。長期以來，區域環境協同立法一般重點選擇在污染防治領域展開立法協作，這固然受環境情勢和問題應對性立法因素的影響。但是按照現代環境立法體系化發展要求，在傳統污染防治領域外，還應當在自然資源及生態環境保護、綠色低碳發展等領域建構協同制度和規范。而實踐中我國區域生態環境協同立法缺乏一定程度上弱化了對這些領域的規定。其次，區域生態環境協同制度缺乏可操作性。當前階段，代表性區域雖規定了一些協同立法制度，但是相關制度主要表現為一種弱協商型的制度建構，大多以區域聯席會議、協商性辦事機構來促進協同立法實施，這種方式缺乏可操作性，同時與之相配套的區域協同立法目標責任制度、評價考核制度、公眾參與制度、責任追究制度等內容規定不足，實踐中難以形成具有拘束力的制度形態。最后，區域協同立法對環境管理體制變革的保障性不足。長期以來，我國施行“統一管理與分部門負責相結合”的環境管理體制，被實踐證明嚴重滯阻了區域生態環境法治建設，成為阻礙環境法實施的重要制度根源。區域生態環境協同立法的重要任務和制度目的就是變革這種管理體制，在此意義上構建跨區域型環境管理體制應是區域環境協同立法的重要內容。但在實踐中，如長三角等區域建立的區域聯席會議、協同機構、辦公室等組織，不僅地位和性質模糊[25]，而且其組織層級和職權配置相對較低，難以統一行使職權和職能，未能從根本上脫離地方行政權力的控制，因此難以觸及傳統環境行政管理體制根基，導致管理體制變革嚴重滯后于區域生態環境協同法治需求。

（三）生態環境協同立法機制不健全

目前我國生態環境協同立法協同化程度較弱，與協同立法機制不健全不無關系。雖然區域協同定期聯席會議、協作辦公室組織、立法信息交流等會議式和機構式并存的協同機制一定程度上促進了我國區域協同立法發展。但是，區域生態環境協同立法機制仍存在諸多疏漏之處。具體體現在如下方面：（1）區域生態環境協同立法主要通過地方國家機關組織會議的形式展開，對于社會組織或公眾為代表的第三方主體在協同立法中的地位和作用關注不夠，以至于即使區域協同立法能夠通過立法規劃、起草、共享等協同程序生成法律文本，但由于缺乏容納多元主體利益的社會參與機制，協同立法的社會可接受性不無質疑;（2）從參與區域生態環境協同立法的主體角度來看，外部協同機制和內部協同機制亟待完善。外部協同機制方面，仍缺乏協同立法基本框架、程序規范、權限規定、責任追究、工作機構等核心內容方面的細致規定。在內部協同機制方面，主要表現為對環境主管部門、地方行政機關、地方權力機關之間就區域協同立法職權劃分、事項界定、規范形式轉化、監督審查等方面的協同機制規定不足;（3）當前區域生態環境協同立法較重視規制創制，而較忽略對區域間既存法律規范的整合調整。相應地，在協同機制方面，為了彌補區域協同規則缺失的問題，較注重規則創制方面的協同機制建設，而對于為解決區域內地方之間規范不協調、規范重復和交叉等問題而適用的立法后評估和及時動態的立法清理機制有所忽略。

四、完善我國區域生態環境協同立法的對策建議

長三角等代表區域通過創新區域生態環境協同立法制度為我國生態環境法治提供了制度保障，同時也一定程度上反映了我國區域生態環境協同立法面臨的制度困境。對此，需要以生態文明法治理論整體主義觀為指導，將區域生態環境協同立法納入法治化軌道。

（一）立法理念協同：從局部協同到整體性協同

區域生態環境協同立法需要改變傳統按環境要素分部門立法的思路，生態文明法治理論整體主義觀為此提供了思想基礎和方法指導。按照生態文明法治理論整體主義要求，區域生態環境協同立法應當堅持整體主義立法理念、貫徹整體主義法律原則以及實施整體主義協同保護方法。首先，在立法目的上，區域生態環境協同應借鑒中華人民共和國礦產資源法、草原法、野生動物保護法、長江保護法等立法規定，確立人與自然和諧共生的立法目的以及區域生態環境利益和區域環境質量整體性改善共同性立法目標。其次，在法律原則方面，應根據生態文明法治理論整體主義所提出的生態系統健康性、完整性及生態系統功能不受無法恢復負面影響，實現經濟發展與生態環境保護高層次協調，預防不確定生態環境風險實現生態安全，落實山水林田湖草沙一體化綜合治理、系統治理、源頭治理等要求，確立區域協同立法生態優先原則、綠色原則、風險預防原則和綜合治理原則[26]。最后，在方法論層面需要運用追根溯源、診斷病因、找準病根、分類施策、系統治療中醫整體觀，從生態系統工程和全局角度統籌兼顧、整體施策、多措并舉推進生態保護和環境治理。同時，應當立足于生態環境整體性、環境問題的廣域性和全局性，積極對接環境法典編纂確立區域協同立法領域立法屬性和體系定位，以環境要素的內在關聯和生態整體性維護為基礎構建跨區域型現代環境治理體系。此外，構建整體性立法體制與機制，既要維護整體環境的共性也要尊重行政區域個性，既要積極創制規則填補立法漏洞，也要創新立法方法消弭區域間既存法律規范重復、交叉和沖突;既要考慮立法主體內在需求，同時還要充分尊重第三方主體尤其是社會組織和公眾的利益訴求，以創制多元化主體共同參與的區域生態環境協同保護規則。

（二）立法內容協同：從程序協同到實體協同

在生態文明法治理論整體主義觀的指引下，區域生態環境協同立法應注重立法內容的協調性和體系性建設。

首先，在規范對象上，應改變傳統偏重于污染防治領域的協同立法現狀，積極對接《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》規定，“推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”，加快推動綠色低碳發展、持續改善環境質量、提升生態系統質量和穩定性、全面提高資源利用效率等方面的協同立法[27]，將污染防治、生態環境保護、自然資源利用及綠色低碳發展作為統一有機整體在區域生態環境協同立法范疇內予以考慮。同時，在程序層面還需進一步針對協同主體的職權范圍、權限變更與動態調整機制、各層次監督與制約機制、區域協同糾紛解決機制、法律責任等內容做出規定，以厘清區域協同立法主體相互間法律關系及責任。

其次，在具體制度建構上，針對當前區域生態環境協同立法制度不夠具體、欠缺可操作性的問題，應按照環境法治“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的要求予以細化，規定風險預防、保護優先、協同管理、區域環境違法懲戒等規范內容，并及時將環境執法、環境司法實踐中的協同需求轉化為區域環境協同立法規范，以增強協同立法的法律適用性。

最后，區域生態環境協同立法應當積極回應現代化環境治理體系建構的現實需求。根據中共中央辦公廳國務院辦公廳《關于構建現代環境治理體系的指導意見》規定，現代環境治理體系是包括“黨委領導、政府主導、企業主體、社會組織和公眾共同參與”[28]在內的完整體系。這意味著，區域生態環境協同立法應在現代環境治理體系目標框架下，構建跨區域環境管理體制和治理體系，并明確跨區域生態環境政府責任、企業責任、公眾參與、監管制度等內容，完善跨區域政府環境行政責任、環境主體生態環境權利和義務、環保督察和評價考核制度等內容。

（三）立法保障協同：從主體協同到機制協同

區域協同立法既要創制激勵性機制增強地方立法主體創制區域協同規則的積極性，同時也要對既存法律及政策性規范予以梳理，實現區域整體生態環境法治的協同化。

首先，一方面，應當對既已建立的聯席會議、協同組織、信息交流等協作機制予以法律確認，增強其規范化、制度化水平。另一方面，生態環境寓意的整體性也具有相對性，由此決定了理性化的區域協同立法成果仍需通過區域內各行政地方以制度化的具體規定予以落實。所以，還應當構建地方權力機關、行政機關以及環境主管部門之間的銜接協調機制，厘清各主體在區域環境協同立法事項上的相互關系和職權范圍。對此，可以考慮依循“人大常委會立法為主、政府立法為輔”[29]思路，構建區域生態環境協同立法事項地方人大常委會備案審查監督機制，由地方人大常委會對區域環境協同地方性法規制定及生態環境主管部門職責履行進行監督。

其次，應通過完善立法后評估機制與動態立法清理機制、公眾參與機制等，提升區域生態環境協同立法的科學化、民主化水平。對此，應以可持續發展理念和生態環境整體性保護理念健全生態環境協同立法后評估、清理機制，積極對接生態環境法典編纂契機，結合立法理念、價值目的與結構體系等構建生態環境協同立法后評估標準、方式和體系。同時，創設由專家學者、團體代表、社會公眾等主體參與的外部民主制約機制，以提升立法的民主性和社會可接受性。

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