歐盟 RoHS 標準群的全球治理邏輯與制衡效應

摘 要：我國標準制度型開放是推進高水平對外開放、參與全球治理的重要制度路徑。文章選取在全球治理中發揮規則構造優勢、發展成熟且有典型代表性的歐盟 RoHS標準群。研究得出，雖然歐盟處于消費電子制造的劣勢地位，但是其善用自身的環保優勢，采取工藝標準切入市場準入的方式，形成了影響全球價值鏈的“歐盟做法”。研究發現，RoHS標準群對歐盟企業沒有產生太多額外的成本負擔，但對美、日韓和中國產生了制衡性的負面效應。最后，從發展中國家和貿易大國地位，以及雙循環視角，提出了推進我國標準制度型開放的建議。

關鍵詞：RoHS標準；全球治理；制度型開放；制衡效應

一、引言

在黨的二十大報告中，將“標準制度型開放”提升至我國高水平對外開放與雙循環的戰略高度。關于“制度型開放”是對先前要素流動開放的升級，從過去零散化、碎片化的開放邁向全面、深入和系統的開放，而“標準制度型開放”可被視為以標準為工具，有科學性高、協商性好、應用面廣、政治阻力小等多維度優勢。根據課題組2022年7—11月對浙江杭州、湖州、寧波、溫州、舟山與嘉 興等國家特色服務出口基地、自由貿易試驗區，以及相關企業的考察，發現當前數字經濟與技術前沿的獨角獸企業開始活動在各類國內國際標準化組織，摸索式地探尋企業、行業的話語權，但是，均 強烈地反饋了對規則塑造、制度型設計等“國際游戲規則”上存在認知盲區，并認為缺乏業界共識性規則與標準的發展，不利于我國快速發展的數字經濟在國際競爭中取得占優地位。由此，本文選擇了一項在全球治理中發揮規則構造優勢、發展成熟且有典型代表性的歐盟 RoHS 標準，分析它的形成、推廣及其制衡效應，以期獲得對我國標準制度型開放的啟示。

全球治理是一種有目的的秩序，產生于規范共同利益行動的機構、流程、規范、正式協議和非正式機制。歐盟標準作為全球治理最重要的供給來源之一，歐盟標準化的議題常常持續得到關注，甚至于面對復雜和與時俱變的“歐式規則”，不得不重新調整過去才剛剛適應的舊規則。站在學界視角，對歐盟 RoHS 標準的實務操作遠比來自理論上的認識更快速，來自實務界的應對不僅顯示了歐盟標準在全球治理中主動性，更揭示了對歐盟標準本質與邏輯的認知不足。當前，RoHS 標準群涉足數字消費設備手機、平板電腦、IT 和電信設備以及半導體、電子元器件等核心部件，它們均是數字貿易活動中用以實現互聯的通信或制造設備、零部件，加之從環境保護的視角，持續地以尋求替代原料為目標，對能源的使用不斷地提出新挑戰。綜合來看，RoHS 標準群作為一項運轉成熟的標準成為了歐洲參與數字貿易與碳排放等領域經貿規則的重要組成部分，在全球治理中將持續發揮深遠的影響。

二、RoHS 標準群在全球治理中的邏輯

RoHS（Restriction of Hazardous Substances）是歐盟通過立法制定的一項強制性的市場準入標準，其從生產源頭上控制電子電氣產品對鉛、汞、鎘、六價鉻、多溴聯苯和多溴二苯醚等有害物質的使用，以尋找更安全的替代性原料，達到有利于人體健康及環境保護的要求。RoHS 的生命力與復雜性，還顯示在它所嵌套的兩個“姊妹”指令——WEEE（Waste Electrical and Electronic Equipment Directive）和 REACH （Registration， Evaluation， Authorization and Restriction of Chemicals），前者是 RoHS 標準覆蓋的商品類別來源指令，從商品的使用終端，要求生產商必須負責報廢產品的收集、處理和回收，即“延伸生產者責任（Extended Producer Responsibility， EPR）”；后者被譽為歐盟史上最為復雜、最重要的法規，長達849頁，歷時7年完成，用做對進入歐盟市場的所有化學品的預防性管理。上述三個指令非常巧妙地構建了一個“生產源頭+回收終端”的回路，實現了對全球電子電氣商品供應鏈的治理。而連接全球電子電氣供應鏈頭尾兩端是來自歐盟強勁的消費力量，如此一來，通過商品貿易快速地在全球傳播，使得生產商不得不選擇遵守，并輻射至其他消費市場，深刻地影響至整個全球電子電氣供應鏈。

（一）以全球電子產業為抓手切入

全球電子產業的國際格局為：美國在云計算、互聯網服務、軟件、半導體等處于全球領先地位；中日韓三國為生產制造集聚中心，而歐洲自20世紀七十年代就失去了在消費電子行業的領先地位。根據《2018—2019年中國半導體產業發展藍皮書》，無論是種類上，還是份額上，歐盟確實在全球電子產業鏈條中份額最低（見圖1）。然而，歐盟作為電子產品強勁的高端消費市場，在這個切口上，疊加自身強大的“環保”形象與實力，從減少電子垃圾污染和提高電子垃圾回收等角度，以強制性標準 RoHS 約束進入歐盟市場的電子產品，獲得了一張參與全球消費電子行業治理的“門票”。

（二）以“歐盟經驗”為基石制定

對于 RoHS 標準群的認識，可視為歐盟在計算機和消費電子產品制造上未取得占優地位下，利用工藝標準控制外國生產商執行的“歐盟經驗”。通常，生產工藝不會用來交換，讓一國生產商去實行外國的工藝標準可能性不高，因為各國的生產技術條件與成本不同。但是，出于環境友好型要求，在做法上，采用特定的工藝標準+準入標簽的方式，就達到了控制和執行工藝標準的目的，這樣，工藝標準變相成為了一項多邊貿易規則，而RoHS 標準正是采用這種做法，參與電子電氣全球產業鏈的治理。由于缺乏供給優勢地位，歐盟采取了法理標準的方式，通過公開、透明的程序促成，全面考慮歐盟內部成員的意見，這種合理性也避免了未能達到市場驅動的事實標準造成的成本。當前“碳足跡標簽及碳排放”方案，也類似于RoHS 標準做法的重現。

（三）以開放框架為原則構建及迭代

RoHS標準作為WEEE的有效補充，嵌套式地發展出了從生產源頭上加強控制，RoHS1.0批準于2003年，2006年生效。這個階段，引入 WEEE 讓RoHS 標準成為一個開放的框架，監測的范圍可隨WEEE的更新做動態調整，同時，開始將各國法規中發布的有害物質編入。進入 RoHS2.0，隨著檢測標準的協調一致與合格評定程序的制定，推動了RoHS 作為強制性標準的落地。更為復雜的是，RoHS 繼續開放式地引入 REACH 指令中有害的化學物質清單。進入 RoHS3.0階段，監測商品范圍的持續擴大、有害物質限制的強化，均表現在逐步地援引 WEEE 和 REACH 的內容。此時，RoHS 真正變成了交叉WEEE和REACH的標準群。

（四）以多元聯動機制聯通各利益方

為了讓 RoHS 標準群適應各國的實際情況，具備實施的可行性，其經歷了一個復雜的頒布過程。但也正因如此，更具專業性和權威性。

1.組建國際商業組織與政府—微觀主體聯動

歸納指令提案的推行經驗與步驟。首先，將該草案作為試點項目提交給商業測試小組；然后，從企業、行業、國際與歐洲商業組織等層面，進行廣泛的意見征求與協商。在企業的態度上，認為提案的實施會對產生較大的影響。在行業層面，大多商會表示希望政府建立統一的法案，減少市場扭曲。除此，還得到了行業協會、國際組織支持，包含了美國、日本等國際機構。如表2所示，從1994年至1999年間，在草案的形成前咨詢了30個行業組織。最終，綜合多方利益者的意見，于2000年6月13日公布了該指令提案。以上過程增加了RoHS標準內容的科學性及可操作性，使其內容更貼近現實依據。同時，也為歐盟企業適應指令所規定的條件提前做好準備，增加產品競爭力的同時減少了調整的時間成本。

2.基層-頂層機構交互推動RoHS標準群的法律落地

在征求歐盟基層群眾的意見方面，多次基層意見與頂層立法機構的交互促成了RoHS標準群的法律落地。歐盟制度設計了歐洲經濟和社會委員會（European Economic and Social Committee，EESC）和歐洲地區委員會（European Committee of Regions， ECR）作為經濟與社會的代表，采集各成員基層的意見、提出相關議案。EESC 為最微觀和廣泛的行業及城市基層公眾代表，ECR 是歐盟地區和城市的代言人，它代表了整個歐盟的地方當局，可影響至70%歐盟立法。

最后，由理事會、委員會和歐洲議會構成歐盟權力三角推進 RoHS 系列指令頒布。由于 RoHS 指令為強制性法令，須要歐盟理事會達成共同的立場后，方可再對外表達相關訴求，即“共同決定程序（co-decision procedure）”。從歐盟制定電子廢棄物管理法的過程來看，委員會、議會和理事會對議案的內容存在較大的爭議，立法過程走的較為艱難，期間的過程與反復商討、表決，直至最終落地（見圖2與表3）。經過3年多的時間，于2003年1月27日正式頒布了 ROHS 指令2002/95/EU，在歐盟區域內推行。

三、RoHS 標準群的國際化推廣

作為法理標準，歐盟 RoHS 標準群國際化推廣主要依托于國際電工委員會（International Electro- technical Commission，IEC），該國際組織是世界上成立最早，負責有關電氣工程和電子工程領域的國際標準化工作機構。作為一個新領域，實施的步驟為：第一步，由于IEC并沒有專門針對有害物質檢測和認定的技術委員會（Technical Committee，TC），先行按產品類別分散式地在對應的 TC 提案。第二步，隨著越來越多國家開始重視和制定對有害物質的檢測方法與標準，新組建了 IEC/TC111專門處理 RoHS 項下的國際標準化工作，大大地提高了歐盟 RoHS標準群的國際影響力。

（一）RoHS在IEC相關技術委員會的滲透

在IEC/TC111成立前，IEC組織對于產品環境標準制定的相關技術委員會主要分布在 TC3、TC23、 TC59、TC91和TC108。

TC3委員會涉及電氣裝置、設備和人機界面中一般和安全相關標記、標識和信息排列的規則、原則和方法的制定。其秘書處設立在瑞典，共有34名成員，具有投票權的 P 成員和觀察權的 O 成員各占一半，而在P成員中，歐盟成員國便有9個。

TC23委員會是為交流和直流、家用和類似用途的電氣附件和相關系統制定標準。其秘書處設立在比利時，29名P成員為歐盟成員有11個。

TC59委員會制定家用電器或商用電器有關特性測量方法的國際標準。其秘書處設立在德國，45名成員，P 成員25個、O 成員20個、P 成員中歐盟成員有11個。

TC9委員會制定電子組件設計、制造和測試的國際標準。其委員會秘書處設立在日本，成員30名，12名P成員歐盟以及英國占6席位。

TC108音頻/視頻、信息技術和通信技術領域內的電子設備安全委員會的秘書處設立于美國，成員40名，P成員30名中一半為歐盟成員。

（二）專注RoHS的IEC/TC111成立

2003年意大利提出設立專門的“環境”技術委員會研究、管理和發布環境標準。歷時僅1年 IEC/TC111成立，設立過程非常順利，究其原因離不開歐盟前期的積累與歐盟成員的數量優勢。當前成員為37個參與國，P成員27個、O成員10個，44%的投票權。

（三）IEC/TC111吸收中美國家的提案

TC111吸收了來自美國和中國的提案，國際化程度得到加深。2013年，美國牽頭起草了“IEC62321標準新物質選擇規則”，完成了3-1和3-2部分，我國參與制定并修訂了第2-5部分。

綜合 RoHS 在 IEC 中涉及的 TC 與 P 成員信息，

繪制如圖3，整理 P 成員的交集，我們可以得到：其一，國際上，德國、芬蘭、法國、意大利、荷蘭、英國、中國、日本、美國是最重要的成員國，共同承擔6個相關的標準技術委員會。其二，電子電氣產品與系統環境（TC111）、家用電器性能（TC59）、信息與通信技術（TC108）是 RoHS 標準群國際推廣最重要的三大 TC，這三大 TC有19名共同成員① ， 歐洲成員數量占63.2%。

四、RoHS 標準群的制衡效應

RoHS 標準群不僅對出口至歐盟的國家有強影響，而且對他的內部成員也有同樣的實施要求，稱之制衡效應。整理日本學者Kazuhiko對RoHS實施的國別效應發現：其一，當RoHS使得生產成本增加時，隨實施強度增強，對歐美均產生了負效應，相反，日本、中國、東盟等有弱的正效應；其二，當 RoHS的實施沒有造成額外的成本負擔時，對歐盟的效應為正，且實施的強度越大，正效應越大。但是，對其他國家均是負效應，印證了歐盟采用循序漸進的方式，使得適應性成本得到有效控制（見表4）。

（一）歐盟自身的實施效應

RoHS 標準群對歐盟自身的影響，有三個層面：第一，推進了成員國之間在限制有害物質范圍上協調，促進了歐盟的商品流通力。第二，減少了中小企業的環境成本。由于 RoHS 標準生效前，確保了大多數企業能及時遵守，對于小企業而言，由于財務限制和遠離消費終端等因素，它們將 WEEE 和 RoHS 作為唯一滿足的環境標準，減少了對 ISO14001環境管理標準的依賴，從而降低了企業在環境要求和管理上所支付的費用。第三，歐盟大企業缺乏從制造設計與產品開發上改善環境的動力， RoHS 標準群對生產商產生的成本壓力微乎其微，占有較大的市場份額和價格彈性的缺乏等因素，對它們的銷售量和競爭力產生的負面影響較小，從而將 EPR 產生的增量成本轉嫁給了消費者，而不是轉換至改善環境的生產與制造設計。

（二）在美國的擴散與調整效應

美國作為世界上最大的消費市場，電子廢物管理并未像歐盟一樣建立起統一的管理法律與技術標準，倒是歐盟RoHS標準群的出臺，為美國提供了一個示范性的經驗，有助于一個綜合性的電子廢物策略的形成，減少因管理體系的不同而產生的國內貿易障礙，意味著，歐盟RoHS標準群間接地將相關經驗擴散至美國。但是，可以預期的是，美國將在協調州與州之間電子垃圾法規差異方面受到歐盟 RoHS標準群的影響，產生相關的調整成本。

（三）日韓環境績效與經濟績效的平衡

電子產品終端驅動環境的改善大部分由供應商承擔，供應商改變流程和適應財務挑戰的能力決定了環境改善的發展程度。與歐盟的企業不同，日韓作為主要的供應商為了滿足強制性 CE 標簽要求，這種需求端變動產生的“綠色牛鞭效應”，從復雜性和沖突的視角，撬動了供給鏈條上相關組織的活動需要在經濟績效和環境績效之間權衡，涉及商品的制造流程、質量控制流程、資源、檢測和設備等都將發生重大調整。

日韓的品牌型大企業，在面對 RoHS 標準群驅動的環保要求，不得不積極采取措施，讓產品成為企業發展的有力引擎。三星、松下、索尼、島津、日立等品牌商均在內部主動采取環境經營策略，不斷地開拓綠色產品標準的開發，重點關注環境性能開發，遵循WEEE和RoHS 要求。日本企業探索的“無鉛”生產技術在遵循RoHS標準群同時，也運用至其他更廣泛的其他商品和生產流程中。日韓品牌商企業在生產工藝、環保設計上做出的調整和創新，研究顯示，在取得環境績效的同時也取得了正的經濟績效。

（四）中國企業的生存空間受擠壓

日韓的品牌商開拓綠色產品標準的壓力快速地傳導至中國的上游供應商。來自中國臺灣的一級ODM/OEM供應商和二級關鍵供應商需要同日韓的品牌商共同協作，達到RoHS系列標準的要求，它們被要求遵循原材料替代、產品安全、生態標簽、材料節約、節能、廢物最小化、易于拆卸、回收和再利用信息等多方面生態設計原則。由于時間尺度的問題和不成熟的制造能力，“無鉛工藝”仍存在一些潛在問題，需要一級供應商的生產線、質量、相關測試和工程部門建立一個長期監控系統。在這個過程中，一級供應商做出了生態設計的調整與創新性貢獻，取得一定的經濟績效。

然而，中國中小型加工企業，作為二級或三級供應商的被動調整，普遍面臨認知水平低、技術水平低、檢測費用貴、短期內又得不到政府部門的幫扶等困境。進行原料的替換、內部員工培訓等，付出了非常高的成本，利潤受擠壓，出口競爭力快速降低。以機電行業為例，引發市場格局重組，小型機電企業無法滿足歐盟的綠色標準，被迫退出市場，使得一些大型企業不僅要迎合歐盟的指令，而且要及時填補小型企業退出的空缺，導致出口市場集中度下降。另外，短期內市場上缺乏統一有效的市場監管方法和產品檢測標準，一些大企業尚能通過自行組建實驗室的方式達到 RoHS 標準的要求，絕大多數中小企業單憑自身力量無法解決檢測困難， RoHS標準群成為中國企業進入歐盟的貿易壁壘。

五、結論與啟示

RoHS標準群能產生如此大的跨境影響力，離不開歐盟成員國在國際組織的推廣和制定相關的國際技術標準的努力，但究其根本，更多是來自各國對有害物質限制的一致性需求。結論與啟示：

1.歐盟RoHS標準群促進了歐盟一體化，且對自身沒有產生太多額外的成本負擔，相反，他們將來自制造上的生態改善設計問題拋給了需要進入歐洲市場的中日韓品牌商和供應商。

2.歐盟 RoHS 標準群的建立是使得歐美兩大消費市場端驅動全球供應鏈取得系統性相互獨立的一個標志性的“歐盟做法”，形成了歐美技術標準差異格局。歐盟經驗通過“法理標準+市場驅動”的方式，獲得了較多的國家和微觀企業的決策一致性，一定程度上，相比美國取得了更有利的規則話語權。

3.全球產業鏈碎片化使得工藝標準走出國門，并影響多邊貿易體系。站在中日韓視角，即使在取得生產流程上的生態改善設計的創新性成就，在達到RoHS標準群的過程中，需要毫無保留地提供：保證書、有害物質調查表、第三方化學物質檢查結果報告和材料成分聲明等材料，這種類似“學生向老師長期遞交作業”的方式，也決定了在全球治理中難以取得規則制定的話語權。

4.在全球治理中講究“長板說話”。美國注重強的事實標準，它的背后是極強的企業競爭力；歐盟擅長聚焦綠色經濟視角的法理標準。筆者認為依托我國大市場，致力于切換歐美體系差異，深化服務發展中國家、中小企業參與國際貿易便利化利益，是我國參與全球治理的著力點。隨著我國消費力量的擴大，側重進口端驅動的工藝標準，設計富有彈性調節機制的開放式標準是推動雙循環、打通堵點，推進制度型開放，融入全球治理的制度路徑。▲

注釋：

①TC111、TC59、TC108 的 19 名共同成員：德國 DE、芬蘭FI、法國 FR、荷蘭 NL、英國 GB、意大利 IT、愛爾蘭 IE、西班牙 ES、瑞士 CH、比利時 BE、丹麥 DK、瑞典 SE、韓國KR、中國 CN、日本 JP、印度 IN、美國 US、墨西哥 MX、巴西BR.

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