多主體多層次的第三次分配體系制度化理論模型構建

摘要：第三次分配如何成為初次分配和再分配相協調配套的制度體系？本文梳理第三次分配理論基礎，主張區分人與人之間的直接型第三次分配和慈善組織主導的間接型第三次分配。由于直接型第三次分配存在單次數量少、頻率不穩定、來源太分散等缺陷，難以成為穩定的分配方式。所以文章主張著力發展間接型慈善，形成以官辦公益組織、民間慈善組織、社會創業組織為“三大支柱”的第三次分配資源傳輸體系。從橫向上，該體系分為救助事業、慈善事業、社會創業三個領域，分別與政府、社會和市場分配方式相協調，滿足人們救難、求助和發展的差異化需求；從縱向上，該體系分為資金層、運營層和服務層三個層次，打造將慈善資源分層分類轉化為具體服務項目的第三次分配制度體系。基于該理論模型，文章提出進一步完善慈善捐贈稅收優惠機制、完善慈善信托配套激勵機制、完善慈善基金會參與社會治理機制、提升基層社會服務機構運營能力等建議。

關鍵詞：第三次分配 制度化 分配體系 運行模式

一、問題提出

黨的二十大報告中指出“構建初次分配、再分配、第三次分配協調配套的制度體系”①，這一論述與中央財經委員會第十次會議提出的“構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排”②、黨的十九屆四中全會提出的“重視發揮第三次分配作用，發展慈善等社會公益事業”③、黨的十九屆五中全會提出的“發揮第三次分配作用，發展慈善事業，改善收入和財富分配格局”①一脈相承。第三次分配被明確為“基礎性制度安排”，成為國家戰略層面的分配制度，為慈善事業健康發展帶來歷史性機遇，這可能是繼2008 年汶川地震、2016 年《中華人民共和國慈善法》②頒布之后，公益慈善事業迎來的又一個新起點。

然而，我國第三次分配仍存在規模小、數量少、水平低的問題。若把捐贈作為第三次分配的測算指標，我國2001—2021 年間第三次分配規模最高僅占GDP 的0.23%，與西方發達國家平均2% 左右的第三次分配規模仍有較大差距（苗青、尹暉，2021）。另外，我國第三次分配主要受到重大災害、輿論事件和經濟波動的影響，第三次分配資源具有較大的不穩定性（楊方方，2022）。而且慈善組織作為第三次分配的重要執行者，其在數量及質量方面仍有較大提升空間。2022 年我國慈善組織總量僅1萬多家，與美國100 萬家慈善組織的規模仍有較大差距；特別是民間慈善組織發育尚不成熟，組織間協調機制不健全，難以有效發揮減少貧富差距的功能。很顯然，當前我國第三次分配發展現狀仍難以與其“基礎分配制度”的功能定位相匹配。

如何提升第三次分配的制度化水平，成為在新時代高質量推進共同富裕的重要理論議題。然而當前關于第三次分配制度化的理論研究仍較為碎片化，缺乏完整的整合性理論框架，主要分為三類：一是關于第三次分配制度化的條件。有學者指出第三次分配體系健康發展的關鍵在于三種分配方式協調聯動（吳海江，2021），這意味著第三次分配體系制度化發展離不開其他兩種分配方式的資源支持。二是關于第三次分配制度化的結構。有學者從“家庭—社區—平臺—國家”的縱向視角構建第三次分配制度化體系（羅婧，2021），但對實際落實第三次分配制度的社會組織的參與機制關注不足。三是關于第三次分配制度化的方向。有研究認為要構建“具有協同性”的第三次分配體系，即制度設計層面注重第三次分配與初次分配和再分配制度的耦合（楊秀云、馮子純，2022），但是第三次分配如何與其它兩種分配方式配合還未有學者深入研究。因而如何構建便于實際操作且與初次分配、再分配相協調的第三次分配制度化體系，成為當前學界重要的理論命題。

為進一步探討第三次分配制度化發展方向，本文在厘清第三次分配概念內涵基礎上，梳理其核心動力、參與主體、運行方式等制度化方向，結合我國第三次分配制度化現狀及存在的問題，提出了一套具有中國特色的第三次分配制度化理論模型。文章主要回答了三個問題：（1）第三次分配概念如何變遷？（2）第三次分配制度體系發展現狀是怎樣的？（3）如何打造與初次分配和再分配相協調的第三次分配制度體系？文章對第三次分配制度化相關研究有一定的啟示意義。

二、文獻回顧與理論框架

（一）第三次分配概念辨析

理解第三次分配概念，需要首先突破第三次分配概念的誤區。從“第三次分配”的字面意思理解，第三次分配很容易被認為是前兩次分配結束之后的分配方式；或者認為第三次分配是排名第三的分配方式，認為其重要性最低（周星、賈康，2021）。因而在理論建構前，有必要厘清第三次分配和其他兩種分配方式的關系，以消除第三次分配概念的認識偏誤。如表1 所示。

首先，第三次分配并非“發生時間順序排在第三的分配方式”。第三次分配不以前兩次分配的完成狀態作為其開始的前提。雖然第三次分配資源最終來源于市場，會受到第一次分配結果的影響，而且第三次分配和第二次分配都具有糾正第一次分配結果的作用，可能存在一定的替代關系，但這并不意味著第三次分配需要以第一次和第二次分配結束作為其開始分配的前提。三種分配方式可能同時發生，并不存在絕對的時間先后關系，更不構成因果關系。

其次，第三次分配不是“分配數量始終排名第三的分配方式”。當前分配資源數量多的分配方式不一定始終占據主導地位，什么分配方式占主導地位主要取決于當時的社會運行階段（何陽、婁成武，2022）。舉例來說，在原始社會，當時還未出現政府和市場，物質利益分配依據習俗和天性，很顯然第三次分配占主導地位；再比如，在我國的社會主義計劃經濟階段，市場經濟并不發達，政府主導的第二次分配顯然占主導地位。而在改革開放后，我國市場經濟快速發展，此時市場經濟規則主導資源分配，第一次分配成為主要分配方式。

最后，第三次分配不是“依附于前兩次分配的分配方式”。三種分配方式之間具有相對獨立的內在運行邏輯。從分配動力來看，三種分配方式相互獨立，第一次分配的動力是普遍的價值交換的需求，人們傾向于自發地在市場上交換資源（陳詩情，2022）；第二次分配的動力是維護政治大局穩定，政府基于控制收入差距、促進社會公平等目標實施再分配；第三次分配的核心動力是關愛他人的需要，人作為有同情心和正義感的社會動物，具有自愿地把資源提供給相對弱勢的人的傾向，而且社會也鼓勵公民的此類行為（王名、藍煜昕、王玉寶等，2020）。由此看來，三種分配方式分別對應三種不同的人性需求，各自擁有相對獨立的運行邏輯。雖然在現代社會第三次分配難以占據主導地位，但其對于滿足人的需求及促進社會健康運行有著獨特且難以替代的作用。

總之，結合以往學者的定義，本文認為第三次分配是在同情心理、風俗習慣或道德責任驅使下，人們自發地將某些資源分配給該資源相對稀缺的人，以優化資源分布狀況、解決社會問題、提升整體福利水平的過程。而第三次分配制度化，則是與第三次分配相關的制度建立的過程。

（二）第三次分配政策演進

1992 年厲以寧先生在其《關于市場經濟的幾個問題（下）》中首次提出“第三次分配”概念，他結合鄉土社會中市場和政府均不發達但是存在大量社會互助現象的情況，認為在經典的“市場分配和政府分配”之外還存在“第三次分配”（厲以寧，1992）。具體而言，第一次分配是市場按照效率原則進行分配，主要表現方式是商品買賣；第二次分配是政府兼顧效率與公平原則，通過稅收及社會保障等手段調節收入分配差距；第三次分配是人們在道德和習慣影響下，按照自愿繳納和捐獻等非強制方式進行分配，主要表現為慈善捐贈、志愿服務等（厲以寧，1994）。考慮到第三次分配往往受到政策影響，本文搜集了國內關于第三次分配的主要政策法規，將其與知網中第三次分配相關論文數量變化情況相整合①（見圖1），圖中研究熱度即論文發表數量，反映學界對第三次分配的重視程度，文字內容則反映第三次分配具體政策變化。按照政策側重點不同，可以將第三次分配政策演進歷程分為四個階段。

第一個階段是啟蒙期（1992—2002 年）。1992 年10 月，黨的十四大明確建立社會主義市場經濟體制的改革目標②，以市場為取向的各項改革不斷提速。當時正值國有企業改革攻堅期，許多原由國有企業興辦的公益服務責任轉移給社會，出現了大量的民間組織。1998 年國務院為整頓混亂的局面，規范民間組織發展，出臺《民辦非企業單位登記管理暫行條例》③，為社會組織發展提供法律保障。但這個階段社會組織基本上要依靠政府部門發展，第三次分配的作用微乎其微。第三次分配的概念陷入長達10 年的沉寂，鮮有學者關注該領域。

第二階段是探索期（2003—2013 年）。2002 年底黨的十六大召開，提出建設“社會主義和諧社會”目標①，強調建立平等互助協調的社會。社會組織在構建和諧社會方面具有得天獨厚的優勢，以社會組織為主所開展的慈善事業屬于第三次分配，是克服市場分配不均問題、政府分配失靈問題的重要手段（宋林飛，2007）。這個階段，我國在各細分領域出臺了一系列引導和規范慈善事業發展的制度，包括《基金會管理條例》②《基金會信息公布辦法》③《民間非營利組織會計制度》④等，規范了慈善組織的日常運作過程。2008 年四川發生重特大地震災害，當年我國緊急出臺《救災物資管理辦法》⑤，為應急型慈善活動提供法律依據。而后參與慈善活動的普通民眾越來越多，2010年我國青年志愿者人數超過3000 萬（劉俊彥，2010）。為了充分開發志愿者資源，民政部出臺《關于進一步推進志愿者注冊工作的通知》⑥，為激勵和保障志愿者，進一步出臺了《志愿服務記錄辦法》⑦。這個階段我國的第三次分配制度框架雛形基本形成，但第三次分配的影響力仍然較小。

第三個階段是規范期（2014—2020 年）。這個時期我國打贏了舉世矚目的脫貧攻堅戰并實施了鄉村振興戰略，政府在社會福利領域的開支規模急劇擴張。在脫貧攻堅的過程中，提出了構建政府、社會、市場協同的大扶貧格局，社會組織從政府第二次分配資源池中獲取了大量“養分”，慈善事業在政府的支持下快速成長。需要注意的是，隨著第二次分配規模迅速擴展，政府對社會組織的監管也逐漸加強（張勁松，2014），出臺了《關于加強社會組織反腐倡廉工作的意見》⑧《關于加強社會組織黨的建設工作的意見》⑨等一系列社會組織管理制度。這個階段學界主要從共同富裕和收入分配角度研究第三次分配，但總體而言對第三次分配的重視程度仍然不足。

第四個階段是爆發期（2021 年至今）。這一階段我國經濟社會發展進入到了扎實推動共同富裕的歷史階段。2021 年8 月，中央財經委員會第十次會議強調，在高質量發展中促進共同富裕，構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排，這是黨中央首次將第三次分配定位為“基礎性分配制度”。2022 年，國家發展改革委推動制定出臺促進共同富裕行動綱要，將“構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的基礎性制度安排”納入促進共同富裕頂層設計的重要內容。①黨的二十大報告指出，分配制度是促進共同富裕的基礎性制度，要構建構建初次分配、再分配、三次分配協調配套的制度體系，黨中央明確將第三次分配作為收入分配制度體系的組成部分，為新時代加快發展中國特色的公益慈善事業提供了方向性引領②。雖然在此階段之前，與第三次分配相關的《中華人民共和國慈善法》《中華人民共和國公益事業捐贈法》③《中華人民共和國信托法》④《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》等重要基礎性法律法規已經出臺，但是如何讓第三次分配與共同富裕這一時代命題呼應，更好發揮第三次分配的調節作用，仍需要進一步細化相關制度體系。

（三）第三次分配制度化過程分析框架

盡管不同領域研究者對“制度化”的認識存在差異，但是能夠達成的共識是“制度是群體內成員遵守的固定規則”（劉遲，2010）。根據制度理論，制度成立往往需要確立動力機制、約束內容、實施主體、實施效果等關鍵內容（崔向陽，2005）。進一步地，可以將第三次分配制度化定義為第三次分配固定規則形成的過程。本文梳理第三次分配制度化過程及演進方向，提出如下框架（見圖2）。

1. 核心動力：從道德同情到社會責任

在制度化過程中，第三次分配的核心動力逐漸從道德轉化為責任。有學者認為第三次分配是受道德驅使的自發行為，即中華優秀傳統文化中的“仁與德”（王漢瑛、邢紅衛、田虹等，2022），另外也有學者認為第三次分配是一種固化的風俗習慣，隱性的社會規范也屬于第三次分配的動力來源（黃春蕾，2022）。目前看來，學界主要認可的觀點為“第三次分配是一種基于道德的分配方式”。但是其情感屬性會隨著社會問題的公共化及社會問題解決方式的正式化而弱化。當第三次分配進化到需要依托于大量的慈善組織、社會工作機構來完成具體工作的時候，幫助弱者和解決社會問題成為社會共識，進行第三次分配成為非強制性的履行社會責任的方式（白光昭，2020）。比如許多志愿者將幫助他人納入自身使命范疇，許多社會工作者將幫助他人作為職業責任，許多資助他人的富翁把慈善義舉當作是承擔社會責任的行為。換言之，當第三次分配成為致力于擴大公益的行為后，社會責任將成為第三次分配的核心動力。

2. 分配內容：從物質資源到廣義資源

在制度化過程中，第三次分配的內容逐漸從狹義的金錢，轉化為廣義的有價值的資源。傳統的第三次分配被理解為“收入分配”，即人們對自己物質收入的處置。第三次分配被認為是富人幫助窮人，將金錢或時間捐給窮人。但是實際上，第三次分配的主體不僅僅是富人，任何具有資源相對富余的人都可以參與到第三次分配過程中；第三次分配的內容也不僅僅局限于金錢，任何有價值的資源都可以成為第三次分配的內容。比如知識淵博的人，可以自愿地將自身所掌握的知識分享給知識匱乏的人，比如身體健康的人，可以捐獻健康的血液給患病的人。另外，金錢等物質資源并非第三次分配的唯一內容，隨著第三次分配體系的多元化發展，知識、能力甚至是情感都可以成為第三次分配的內容。

3. 分配方式：從直接分配到間接分配

傳統的第三次分配主要發生在個人與個人之間，比如富人在街上施舍窮人，或者古代災荒時期富翁開倉接濟窮人，這些都是“直接型第三次分配”。但是隨著社會問題的復雜化，簡單直接分配逐漸被依托于專業組織的間接型分配方式取代。做善事也有成本，行善者需要花時間和精力去詢問受助者的需求，識別受助者的真偽，提供相應的幫助內容等等。隨著工業化發展，傳統熟人社會解體，陌生人社會的第三次分配變得更加艱難，個人行善的成本可能超過資助價值本身。因此，當代社會發展出大量的慈善代理機構，它們發揮著調查并收集受助者信息、發布求助信息、籌集社會資源、幫助弱勢群體的功能。除了濟貧的慈善機構，許多的互助性質組織，如行業協會、社團、合作社也發揮著間接型第三次分配功能。

4. 分配結果：從扶危濟困到促進發展

傳統的第三次分配的效果主要體現在對弱勢群體的幫助上面，而隨著第三次分配的制度化與正式程度提升，第三次分配資源逐漸成為一種公民權利，即弱者應該得到專業化的慈善組織的幫助。同時，第三次分配的作用不再局限于滿足弱勢群體的生存需求，隨著社會富裕水平增加，人們對于第三次分配的內涵的認識正在發生變化，其分配層次將相應提升，表現為第三次分配的內涵逐漸從通過社會捐贈維持弱勢群體生存，轉變為通過社會幫助促進個人發展。由此，當社會富裕程度進一步增加的時候，人們對第三次分配結果的要求將會從滿足扶危濟困的低水平階段，升級到促進困難群體發展的高水平階段。

三、第三次分配的現狀及存在的問題

第三次分配可以分為“個人—個人”的直接型分配，以及“個人—組織—個人”的間接型第三次分配。其中直接型第三次分配存在規模小、分散化、隨意性的特點，難以向制度化方向發展。而隨著越來越多的人通過專業組織（如慈善組織、社會企業等）開展第三次分配活動，間接型第三次分配的重要性與日俱增，且其自身有向制度化發展的潛力。但就目前來看，間接型第三次分配體系內部仍存在許多問題，需要繼續完善。

（一）直接型第三次分配方式存在缺陷

在當今社會中，相較于組織化的第三次分配，人與人之間的直接型第三次分配規模較小。據統計，除了汶川地震期間，我國個人捐贈占慈善捐贈比例高達54% 之外，其他年份的個人捐贈占慈善捐贈比例一直處于30% 以下（鄧國勝，2021）。雖然僅按捐贈規模仍無法全面反映第三次分配規模，但這個數據足以說明直接型第三次分配仍難以承擔“基礎分配制度”的功能定位。為何會出現這樣的局面？主要有以下幾方面原因（見圖3）：

首先，直接型第三次分配受個人的同情心理影響，具有不穩定性。第三次分配是一種道德驅動的行為，受到個體因素的影響，包括個體當時面臨的籌款情景、與受助對象之間的關系遠近、自身受助經歷、助人的成本等因素的影響。這些因素組合并達到一定的閾值的情況下，人們內心隱藏著的助人心理才會被激活成為外顯的第三次分配行為。然而個人的心理情緒變化很快，環境變化能夠輕易熄滅人們內心的“助人之火”，因而依托于個人的第三次分配不具有穩定性。

其次，直接型第三次分配受個人的社會親疏關系影響，容易造成慈善歧視（張登皓，2020）。個人主導的直接型第三次分配受到個人偏好的影響，很難將資源真正分配給最需要的弱勢群體。費孝通先生曾提出過“差序格局”概念，即人們傾向于優先滿足親人、友鄰、族人的需求，然后再考慮陌生人的需求。比如同樣看到籌款信息，人們會更傾向于向親友捐贈、向同鄉捐贈、向校友捐贈，這種“差序格局”的救助偏好，往往造成強者愈強的分配結果，導致社會地位高、教育水平高、經濟地位高的群體優先得到資源，而實際上更加弱勢的群體被忽視。另外，基于個人的第三次分配容易剝奪受助者的個人尊嚴，比如強制拍照、打卡式送溫暖、憐憫式救助等等，這本質上是受助者用尊嚴交換資源，不符合以人為本的現代慈善價值觀。

再次，直接型第三次分配受個人剩余資源量的約束。對于助人者而言，進行第三次分配必須付出資源代價。但是根據有限資源理論，人們能夠自由支配的資源普遍是有限的，人們傾向于將有限的資源優先用于滿足自我及親友的生存需要，在滿足這些需要的基礎上才將資源用于滿足他人的需要和社會需要，即將相對剩余的資源捐獻出來。雖然改革開放以來，我國經濟狀況好轉，物質逐漸豐裕，受資源強約束的人的比例逐漸下降，但是人們的需求強度也隨著物質豐富而上漲，個人能夠用于第三次分配的資源仍顯不足。

最后，直接型第三次分配需要匹配助人者和受助者，條件較難達成。根據社會聚集理論，人群內分布具有相似性。社會中需要被救助的人和想要捐出資源的人往往不會待在一起，因而助人者很難直接接觸到受助者。因而在一定空間內，能夠為某個個體提供資源的助人者很少，他們所能夠貢獻的資源呈現分散性的特點。另外，單個個體所能夠提供的資源量較低，導致個人第三次分配難以從根本上解決受助者的問題。

因此，建立在個人幫助個人基礎上的直接型第三次分配存在單次數量少、頻率不穩定、來源較分散、分配不公平的特點，難以成為穩定的社會分配方式，難以承擔“基礎分配制度”的使命，亟待尋找破局之道。

（二）間接型第三次分配體系初具雛形

間接型第三次分配是指主要依托專業組織開展分配活動的第三次分配，較少受到個人偏好的影響，具有理性化運行、持續性供給、規模化操作的優勢，能在一定程度上彌補直接型第三次分配的不足。間接型第三次分配的基本框架如下（見圖4）。

首先，單純地執行間接型第三次分配的主要機構是民間慈善組織，泛指由民間資本或民間力量設立的慈善組織（靳環宇，2006）。具體而言，可以按照組織的專業化程度由低到高分為志愿者團隊、草根慈善組織、社會工作機構等不同層次，隨著慈善組織的分工復雜化，也出現了專門從事籌款及資助工作的慈善基金會，專門從事服務的社會服務機構，以及專門從事機構協調工作的樞紐型慈善組織（慈善行業協會）。也有一些以財產為核心，將慈善資源交由專業組織打理的慈善信托組織，它們并沒有固定的工作人員，但是有嚴密的資源管理體系。這些民間慈善組織將資源從相對富裕者手中傳遞到資源相對匱乏者手中，成為了間接型第三次分配體系的“第一支柱”。

其次，值得注意的是，間接型第三次分配并非全部由民間慈善組織承擔，即第三次分配與第一次分配、第二次分配融合，衍生出了一系列“混合型分配組織”。它們承擔了重要的第三次分配功能，同時也兼具其他兩種分配方式的特點。具體如下。

第一類“混合組織”被稱為“官辦公益組織”，主要是指由政府設立的公益組織（畢素華，2015）。我國有許多的公益組織從政府體系中脫胎而成。官辦公益組織有一定的政府背景，承擔了將第二次分配制度落實為具體服務的功能，同時它們也撬動大量的社會資源參與第三次分配。它們既承接政府購買項目，為政府指定范圍內的受益群體提供社會服務，同時它們向公眾或企業募集善款，發揮著重要的第三次分配功能。官辦公益組織提高了政府對社會的監管力、影響力和需求感知能力，也為第三次分配體系提供了較為穩定的資源。可以說，政府的第二次分配和慈善組織的第三次分配通過官辦公益組織緊密地結合在一起，形成了間接型第三次分配體系的“第二支柱”。

第二類“混合組織”被稱為“社會創業組織”，主要是指社會企業，它們是運用經濟方法解決社會問題的新型組織（梁海霞、張錦、嚴中華，2009）。我國已經存在數量龐大的社會企業，據《中國社會企業與社會投資行業掃描調研報告》寬口徑統計，2019 年我國社會企業數量已經達到175 萬家①。其中著名的社會企業，如殘友集團，幫助上萬名殘疾人解決職業培訓、就業創業問題。②這類組織運用商業手段解決社會問題，其利潤大多數情況下不分配，或有限度地分配給股東（比如僅僅償還本金），社會企業的大部分收入仍被繼續用于解決社會問題。按照“不由政府調控及市場調控”為標準界定的第三次分配，我們會發現社會企業實際上是不單純以市場理性支配的組織，它們身上兼具慈善組織的感性特點。社會企業包括各種經濟合作社、營利性社會組織、福利企業等等，比如為農民解決銷售問題的合作社、為殘疾人提供工作崗位的福利工廠、為窮人提供捐贈而來的廉價商品的慈善超市等等。它們將第三次分配與第一次分配緊密結合在一起，成為了間接型第三次分配體系的“第三支柱”。

簡言之，間接型第三次分配已形成“三大支柱”，成為了第三次分配的資源流動的主要渠道，將第三次分配從不穩定的直接型第三次分配，轉化為穩健運行的間接型第三次分配制度。雖然目前許多學者仍堅持以狹義的、單純的民間慈善組織作為第三次分配體系（白光昭，2020），但是我國官方背景慈善組織發揮著重要的兜底作用，而市場化運作的社會企業組織正在發展，間接型第三次分配體系的“三大支柱”逐漸成型。

（三）間接型第三次分配制度化體系仍待完善

從理論上來說，間接型第三次分配體系具有制度化的潛質，但從現實來看，我國間接型第三次分配體系仍面臨著如下挑戰。

一是官辦公益組織對行業支撐作用不足。如果把第三次分配資源總庫比作“可以開發的礦場”，那么官辦公益組織就類似于開發資源的國有企業。在市場上，國有企業發揮了社會經濟運轉的支撐作用，在保障通信、供電等方面發揮了正向作用。與之相較，在公益慈善領域，具有政府支持優勢的官辦公益組織，它們和民間慈善組織一樣，積極地致力于籌集善款，但是它們通過與政府的關系獲得競爭優勢卻缺乏“向下分配利益”的內在動力，容易造成組織自身過度膨脹，未能充分發揮其對公益慈善行業發展的支撐作用。因此，官辦公益組織承受著社會對于官辦公益組織公共性、透明性的高度期待，很容易受到公眾批評。

二是民間慈善組織專業化不足。民間慈善組織也被稱為“草根慈善組織”，意為“從泥土中生長出來的小草”，具有鄉土性、脆弱性和非正式性的特點。民間慈善組織往往脫胎于志愿團隊，是擁有慈善情懷的熱心人士自發組織的團隊，往往不具有公募資格。從業務內容來看，許多民間慈善組織在政府購買社會服務項目的背景下，它們能獲得什么項目就做什么項目，導致民間慈善組織的業務如同“大雜燴”，比如做養老服務的慈善組織，可能同時做兒童保護，甚至還兼做環境保護。在眾多專業細分領域四面出擊，缺乏焦點，導致民間慈善組織的水平始終難以提升。再從經營過程看，民間慈善組織往往脫胎于熟人網絡，員工之間缺乏正式分工，組織內部管理缺乏章程，往往需要創始人具有非常高的協調能力，但這也導致民間慈善組織規模難以超越創始人影響范圍，始終無法發展壯大。

三是社會創業組織保障機制不夠完善。社會創業組織（或稱為社會企業）雖然在國際上已經蔚然成風，但是在我國仍是一個較新的概念，尚未進入政策話語體系，尚缺乏全國性的關于社會企業的法規，僅有北京、成都、佛山、深圳等地方政府出臺了一些關于支持社會企業或社會創業的政策，但影響力仍然有限，導致社會企業無法獲得身份認證，只能注冊為企業或社會組織。其次，當前社會企業行業內缺乏支持型樞紐型組織，比如國外常見的社會企業孵化中心、社會影響力投融資平臺、社會企業行業協會等等。這些樞紐型組織的缺乏，導致我國社會企業仍處于各自為戰的局面。截至2022 年，我國獲得專業認證的社會企業數量不超過2000 家，星星之火仍顯暗淡（何立軍、李發戈，2022）。另外社會企業容易在經營過程產生運行不透明、使命漂移的問題，比如知名的水滴籌通過“掃樓宣傳”誘導患者家屬購買商業保險，其社會使命很容易被逐利動機取代。

四、打造多主體多層次的第三次分配體系

第三次分配不僅是富人幫窮人，而是在不同的資源維度上，相對富裕者對相對匱乏者的幫助。從資源轉化過程來看，第三次分配資源的初始形態主要是具有高度流動性的資金，經過管理運營過程，最終轉變為提供給具體受助者的服務或問題解決方案。從資源流動的起點和終點來看，第三次分配并非最富的人幫助最窮的人，而是擁有相對富余資源的人幫助資源相對匱乏的人。這意味著存在著困難程度不同的受助者，應當采取不同的幫助方式。具體而言，對于面臨生存危機的人而言，應當由官辦公益組織對其開展救助；對于面臨生活困難的人而言，應當由民間慈善組織給予幫助；對于面臨發展瓶頸的人而言，應當由社會創業組織提供幫助，包括小額貸款、就業輔導、創業培訓等服務。由此，可以構建出多主體、分層次的第三次分配制度化理論模型，具體分析如下（見圖5）。

（一）橫向分區：從救濟到共創的多主體分配體系

1. 板塊一：發揮共富功能的社會創業體系

社會創業體系主要致力于打造社會企業，鏈接影響力投資者和相對低收入群體，幫助有一定創業和就業能力的相對弱者突破難關，實現授人以漁、創富共富的目標。在這個體系中，第三次分配的原始資金來源于影響力投資者，他們不僅僅追求利潤最大化，而且追求社會效益最大化，致力于與低收入者共同富裕。

主要采取以下方式：一是提供有針對性的低息借貸。富有愛心的資本持有者采用低息甚至無息借貸的方式，有針對性地賦能有潛力還款的相對低收入者，并輔之以創業咨詢服務，與受助者成為創業利益共同體。比如中國著名的宜農貸、世界知名的孟加拉格萊珉銀行（謝世清、陳方諾，2017）。二是給社會企業提供影響力投資。社會企業兼顧社會使命，其盈利能力不如一般的企業，且利潤不分配或限制分配，這意味著給社會企業的投資相當于支持社會創業。一些希望用金錢影響社會，促進社會健康發展的富翁傾向于影響力投資，而非簡單地捐贈，近些年這種方式越來越受到歡迎，比如萬向集團魯冠球以設立慈善信托方式捐出資產（周乾，2022）。三是帶領低收入群體創業。比如社會創業者帶領殘疾人、文盲、偏遠山區的農民等群體享受到市場經濟紅利，促進弱勢群體發展致富。

2. 板塊二：發揮幫助功能的慈善事業體系

慈善事業體系主要致力于通過專業的慈善組織分工體系，將擁有相對富裕資源的愛心人士與缺乏相應資源的受助者鏈接起來，幫助弱者解決生活困難。在這個過程中，專業慈善組織起到重要的中介作用，它們平等對待弱勢群體，尊重弱者的尊嚴，為弱者提供實際有效的問題解決方案。

主要采取以下方式：一是通過信托擴大慈善資源池總量。許多大額捐贈并不針對具體的資助對象，而且希望捐贈資金池能夠永續運營，即通過善款投資的方式用“錢生錢”的方式做慈善。慈善信托是實現這個目標的最佳方式，委托人將資金委托給專業機構（慈善組織或信托公司），由其代為投資理財，將理財收益及本金用于慈善活動，實現第三次分配資源池的“自我造血”；二是匯聚并轉化社會慈善資源。在現實情況中，捐贈者的資源的數量和形式往往難以直接滿足受助者的需求，這時專業慈善組織需要做好資源聚集、資源匹配和資源轉化的工作，通過在市場上購買物資、勞動力等方式將最初的慈善資源轉化成受助者需要的資源；三是鏈接助人者直接幫助弱者。專業慈善組織不僅僅管理物資，還管理人力資源。慈善組織將擁有時間及資源的助人者與受助者對接，建立守望相助的人際資源傳輸網絡。

3. 板塊三：發揮救濟功能的救助事業體系

救助事業體系主要致力于補充政府第二次分配所留下的空缺，幫助那些因各種原因無法被社會福利政策覆蓋到的弱勢群體，解決他們所面臨的緊迫生存問題。在這個過程中，官辦公益組織通過政府支持獲得了競爭優勢，需要更多地承擔政府第二次分配尚未完成的部分工作，即做好基礎性兜底慈善服務供給。

主要采取以下方式：一是針對福利政策盲區開展補充工作。我國建立了相對完善的社會福利兜底保障機制，但仍有一些處于生存困境中的人，他們由于各種原因不符合現有的社會保障政策，難以獲得足夠的第二次分配資源。比如處于貧困線邊緣的群體、未購買社保但遭遇困難的群體等。官辦公益組織通過承接政府項目，或者向社會募集善款的方式，為這些處于政策盲區中的人們籌集資源，利用基層治理網絡，向有需要的人輸送慈善資源。二是搭建民眾參與慈善事業基本渠道。從某種程度上來說，第三次分配是社會的“剛需”，社會中普遍地存在助人、志愿服務、捐贈的需求，那么就需要有一些常設機構來滿足人們的需求。在很多慈善捐贈并不發達的地區，光靠慈善捐贈收入提取管理費難以養活慈善組織，因此需要依靠政府幫助建立慈善組織，從而滿足當地人們的助人需要。比如偏遠地區郵局往往入不敷出，但是政府仍需要設置郵局，這是為了保障人們通信的基本權利。同理，在資源貧瘠的地區設立官辦公益組織，也是為了保障人民助人和被幫助的基本權利。

（二）縱向分層：構建從資源到服務的匹配體系

1. 層次一：金融化運作的資源層

第三次分配資源最終來源于人們創造的財富，如果把分散的小額捐贈財富聚集起來，則可以進行金融化操作，從而讓流向受助者的財富形式和數量發生變化。可能的變化主要發生在兩方面：一方面是資源形式的變化。比如慈善信托公司、慈善基金會等資源運維組織，將流動性和標準化水平低的第三次分配資源（如房產、食物、衣服等）轉化為流動性強和標準化高的資源（如現金、債券、股票等），使其便于被金融賬戶高效管理，而非使用高成本的倉庫囤積物資；另一方面是繼續做大第三次分配資源池。資源進入第三次分配資源池后，并非不能流回第一次分配資源池，實際上可以采用投資金融衍生品、對社會企業進行影響力投資等方式獲取利潤，從而讓慈善資源回流第一次分配市場，最終做大第三次分配資源規模。

2. 層次二：高效透明的組織層

第三次分配資源在完成形式轉換、資源增值環節后，一般是捐贈給專業的樞紐型慈善組織或樞紐型社會企業，或與人們直接捐贈給樞紐組織的財富匯合，由樞紐組織將財富分配給專業服務機構。在這個過程中，樞紐型慈善組織或社會企業主要完成三類工作：一是繼續籌集善款。來自慈善信托、影響力投資基金及政府福利基金中的財富數量和形式有限，仍需要向社會公眾募集更多資源。二是分配資源給服務機構。主要通過發布項目招標方案，篩選合適的受托服務組織，制定合適的慈善項目合同，分階段提供慈善資源，監督服務組織按照合同實施項目。三是保持財務的透明。處于運營層的樞紐型組織需要向利益相關方（捐贈者、受益人、社會公眾、政府監管部門等）提供財務公開報告，從而提升自身的公信力。

3. 層次三：解決問題的服務層

服務層的組織是與受助者直接接觸的組織，包括專業的社會工作服務機構，以及半專業的慈善團體、志愿服務機構等等，它們扎根基層，掌握受助者的真實情況，能夠設計有針對性的具體解決方案，并根據實際執行情況反饋信息，調整助人方案。評價服務層的慈善組織績效的維度主要有三方面：一是讓受助者感到滿意。受助者的主觀評價反映出其自身對于助人服務的看法，由于受助者本身對自身的情況最為清晰，因此該指標能夠反映解決問題的程度。但是如果無限制滿足受助者的需要，又會使得原本僅限于解決問題的第三次分配變味，故仍需考量其他維度；二是提升資金使用效率，這個維度主要是衡量服務組織在多大程度上按照合同規定完成任務，如果大部分資金損耗在行政事務上則說明效率不高，如果大部分資源能夠按照合同規定轉移到受助者手中，則意味著效率較高；三是優化問題解決效果。這是客觀衡量服務組織工作產出的指標，主要站在社會影響的角度，衡量項目產生的社會效益。

五、總結、建議與展望

（一）研究總結

本文研究了如何打造契合“基本分配制度”定位的第三次分配制度化的問題，提出了第三次分配體系制度化理論模型，主要探討了以下三部分內容：

首先，通過梳理我國第三次分配相關政策及研究共識，提出第三次分配制度化分析框架。研究發現，我國第三次分配政策制度經歷了從提出概念（啟蒙期1992—2002 年）、發展制度（發展期2003—2013 年）、規范制度（規范期2014—2020 年）、明確制度定位（爆發期2021年至今）的四個階段；另外，本文通過梳理第三次分配研究共識，發現第三次分配具有相對獨立的運行邏輯，其雖是情感道德的產物，但是組織化后能夠成為促進共同富裕的重要制度。文章進一步提出第三次分配體系制度化理論模型，認為隨著現代慈善發展，第三次分配的核心動力逐漸從道德同情轉換為社會責任，第三次分配內容不僅包括金錢資源，也包括非物質的精神資源及心理資源；第三次分配的效果將不再局限于扶貧濟困，而會更多地關照弱勢群體的長期發展需求。

其次，通過分析我國第三次分配現狀及問題，揭示我國第三次分配現實與理論的差距，尋找第三次分配制度化方向。研究發現，直接型第三次分配存在分配資源數量少、頻率不穩定、來源太分散、分配不公平等問題，難以成為制度化的第三次分配，間接型第三次分配具有成為制度化的第三次分配的潛力。從現實來看，我國基本形成了以官辦公益組織、民間慈善組織、社會創業組織為“三大支柱”的間接型第三次分配組織體系。然而該體系仍存在官辦公益組織對行業支撐不足、民間慈善組織專業性不足、社會創業組織定位不清晰的“三大問題”，這意味著間接型第三次分配仍需繼續完善。

最后，在分析間接型第三次分配體系問題的基礎上，提出完整的“多主體多層次第三次分配體系”的理論解決方案。本文根據受助者的困難層次劃分，將第三次分配體系分為三個功能互補的板塊，一是帶領有潛力的弱勢群體共創共富的社會創業體系，運用市場手段解決社會問題，旨在優化市場主導的第一次分配效果；二是促進社會成員之間互幫互助的慈善事業體系，旨在做大社會主導的第三次分配規模；三是為處于社會福利政策盲區、面臨生存危機的困難群體提供救助服務的救助事業體系，旨在彌補政府主導的再分配不足。這三個體系各有側重，相互配合，與初次分配、再分配體系相協調配合。同時，本文按照第三次分配資源流動層次，將第三次分配體系分為資源層、運營層、服務層三類，它們的定位分別是做大慈善資源、用好慈善資源、發揮慈善資源作用。由此，本文構建起“橫向分領域、縱向分層次”的第三次分配制度化理論模型。

（二）政策建議

本文提出與初次分配和再分配相協調的“多主體多層次第三次分配體系”理論模型，但就目前的發展現狀來看，該體系仍存在一些薄弱的部分，按照第三次分配資源流動方向（慈善捐贈－信托合同－基金會－服務機構）的邏輯，給出以下建議：

一是完善個人慈善捐贈稅收優惠機制，激發第三次分配源頭活水。雖然目前我國的第三次分配相關法律制度框架基本建立，如《中華人民共和國慈善法》《基金會管理條例》《社會組織登記管理條例》①《中華人民共和國信托法》等，但是我國個人捐贈仍未充分涌現。據統計，我國個人捐贈規模僅占社會捐贈比例不到30%，明顯小于企業捐贈占60% 的規模，其重要原因在于我國激勵個人慈善捐贈的稅收制度仍不完善（韓麗娜、李林木，2022）。我國尚缺乏完善財產稅和贈與稅，人們習慣于將財富傳給子孫后代，而不愿意捐贈給社會公益事業。建議在擴大所得稅征繳范圍的同時，鼓勵人們以捐贈的方式換取稅收優惠，將利息、股息、紅利所得，固定資產轉讓所得和經營所得納入個人所得征稅范圍，鼓勵人們向弱勢群體捐贈，從而讓第三次分配資源充分涌流。

二是完善慈善信托配套激勵機制，做大第三次分配資源。根據《營業稅改征增值稅試點實施辦法》②和《關于公益股權捐贈企業所得稅政策問題的通知》③，非貨幣形式的慈善信托應當減稅甚至免稅，然而至今還未出臺切實可行的辦法。在此背景下，我國具備公開募集善款的慈善組織有2459 家，而能開展慈善信托業務的信托企業僅有68 家，因為相較于高利潤的商業信托業務，慈善信托顯得“油水不足”，信托公司往往缺乏開展慈善信托的內在積極性（姜燕、上官利青，2022）。慈善信托財產增值部分仍屬于公共慈善資源，建議給予慈善信托增值部分免稅資格，采用年度退稅的方式，由受托的信托公司或慈善組織根據當年的經營項目發票向稅務部門申請退稅，鼓勵信托公司開辦慈善信托業務，從而進一步做大第三次分配資源池。

三是完善慈善基金會參與基層社會治理機制，分好第三次分配資源。壯大基層第三次分配力量的重要抓手是慈善基金會為核心的慈善組織體系。然而在我國基層社區，慈善基金會普遍面臨基礎資源支撐少、內部治理效能低、社會效益難發揮等問題。建議打造“慈善基金會+ 社區居委會”的聯動機制，采用聯席會議、參與治理、信息共享的方式鼓勵慈善基金會深度參與基層社會治理，鼓勵社區居委會與基金會共同承辦活動，擴大慈善基金會在基層社會的影響力，從而優化第三次分配資源管理效果。

四是提升基層社會服務機構運營能力，用好第三次分配資源。第三次分配資源流動通道的“最后一公里”是根植于社區的服務機構，它們直接接觸社區中的弱勢群體，承擔著為弱勢群體提供具體服務和問題解決方案的工作，決定著第三次分配的實際效果。然而基層服務機構仍存在著專業水平低、人員流動率高的問題，服務弱勢群體的能力仍然不足。建議政府加大力度培育孵化基層社會服務機構，特別是當前緊缺的養老服務、托幼服務、助殘服務等專業化服務機構，鼓勵社區居委會開放社區公共空間，吸引基層服務組織進駐，營造“鄰里慈善”的良好氛圍，從而增加弱勢群體的第三次分配資源獲得感。

（三）未來研究命題

本文針對第三次分配制度化發展的問題，提出了“多層次多主體第三次分配制度化理論模型”，但是該模型仍有可以繼續完善的地方。主要包括兩個命題：

一是如何協調第三次分配體系內部的利益關系，形成助力共同富裕的合力。由于生存模式不同，官辦公益組織、民間慈善組織、社會創業組織之間存在非均衡競爭關系。具體來看，官辦公益組織與現有的社會治理體系共生，能夠更加方便地獲得來自政府的支持，而民間慈善組織在獲取資源方面可能存在劣勢；另外，社會創業組織在市場較為發達的地區較容易生存，但是在慈善傳統觀念濃厚、民間慈善組織較多的地區反而不容易被接受。這意味著不同類型的第三次分配渠道之間存在內部競爭，值得未來學者進一步考察。

二是如何平衡第三次分配體系自身利益和受助者利益之間的矛盾。第三次分配體系本身容納大量人口就業，需要持續地吸收第三次分配資源，以維持體系本身的運轉。從某種程度上來說，第三次分配體系是“依賴”第三次分配資源池存活的，其與同樣需要第三次分配資源的受助者而言也存在資源競爭關系。很多時候慈善組織為了自身生存，選擇延緩發放善款以存在銀行賺取利息，甚至發生刻意挪用善款的行為。如何減少第三次分配體系自身利益與受助者利益的沖突，值得未來學者繼續探索。

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