公路建設全過程環境保護與水土保持管理對策分析

摘要 新時代環保工作已滲透到各行各業，“標準高、監管嚴、處罰重”成為新常態，環境問題困擾公路建設狀況始終存在。文章聚焦公路項目在立項決策、規劃設計、具體施工、竣工檢驗等階段可能面臨的環境保護問題，探究原因，著手公路項目級環保管家建設，從而優化公路項目建設中的環境問題，并在增加投資、完善標準、提高認識等方面提出建議，為該模式落地實施提供幫助。

關鍵詞 公路工程項目；全過程環境管理；環境保護；水土保持

中圖分類號 U415.1 文獻標識碼 A 文章編號 2096-8949（2023）07-0163-03

0 引言

近些年來，“美麗中國”“交通強國”戰略以及“雙碳戰略”等正引導我國交通環保事業走向正軌，強化監管、提高標準和嚴格處罰已經成為新時代環境保護的趨勢。公路建設項目中面臨的環保問題，亟須制定新的環境管理模式予以解決。該文結合工程實踐，探究公路項目建設不同階段所面臨的環境問題，如設計階段、決策階段、施工階段和竣工階段。以問題為導向，給予科學合理的建議，真正降低項目進程中的環境破壞問題，盡最大努力實現環境修復，竭力實現行業綠色發展。

1 公路建設全過程存在的環境問題

環境保護管理是公路建設項目管理的重要內容，包含制定水土保持方案、編制環境影響評價、設計環水保措施等，專業性很強，牽扯面很廣。公路項目工程量和投資很大，且施工周期很長，這種大型線型工程采用傳統環境管理模式已經落伍，存在咨詢單位分別開展、各自為戰的問題，對于項目內在聯系關注不夠，工作前后連貫性不強，出現脫節現象。不僅如此，工作內容大量重復堆疊，業主咨詢需要多部門對接，十分麻煩，工作效率低、成本高成為困擾公路項目環保工作的嚴峻問題[1]。

1.1 立項決策階段

廊道環境比選以及生態保護紅線核查是立項決策階段關鍵的環境保護工作內容，是決策的關鍵所在，決定著項目選址，要落腳于走廊帶有無重大環境制約因素方面，充分考慮選址選線的科學性。根據相關統計描述，我國陸域面積中有25%作為暫時的生態保護紅線面積，由于線形交通廊道的特殊性，與塊狀區域的生態保護紅線極易產生矛盾，可能會因禁閉或限制建設受到制約。

1.2 設計階段

公路項目設計階段工作量非常大，制定水土保持方案、編制環境影響評價、設計環水保措施等設計都是基本工作。關于水保的相關法律法規日新月著異，加之“雙探戰略”的影響，整治公路項目存在問題，深化公路環境保護治理，已經成為當前公路建設的主旋律。面臨諸多問題，尋根究底原因如下。

（1）項目缺少決策指導者，咨詢工作存在滯后問題。公路項目開工前，需要編制水土保持方案、環境影響評價報告等工作，但是很多單位往往是在開工后才安排這些工作，導致前期工作無法為選址選線提供合適的決策支持。

（2）咨詢中溝通交流不夠。設計階段的工程可行性分析、預可行性研究、施工圖設計、初步設計等工作，都要以生態專題論證、環境影響評價篇章、水土保持方案報告、環境影響評價報告及其批復中的有關要求，做好環水保方面的措施設計。現實管理中，環水保咨詢單位與設計單位之間互動性差，環水保不科學的情況廣泛存在，對項目竣工驗收產生了不利影響。環水保專家基本沒有參與工程可行性分析、預可行性研究、施工圖設計、初步設計等工作，還有很多套用標準圖紙的臨時工程，造成審查過程以永久工程和主體工程為主，對于臨時工程和環水保措施關注度不夠，最終造成環水保設計不合理，可行性不足。

（3）設計目標連續性不強。公路項目建設設計階段參與設計的咨詢單位繁多，相互之間各自為戰，以自身目標為主要方向，受制于自身主管部門和專家，措施出現理想化，忽略整體設計的可行性，從而影響建設單位、設計單位和施工單位，如全線徑流收集系統和全封閉屏障等設計[2]。一些環水保措施太過理想，落實起來非常困難，可能會導致設計變更、工期延后等問題，對項目竣工驗收也有負面影響。

（4）專項資金面臨缺口。公路建設全過程環境管理缺少明確的規定，公路工程投資概算預算編制辦法、投資估算編制辦法相對模糊，尤其是水保措施費存在核算不科學的情況，最終導致“有心搞環保，無處出費用”。

1.3 施工階段

公路建設環境管理的關鍵在施工階段。該階段的環境保護管理工作主要包括環境監理、環境監測、水土保持措施等，相關工作決定了項目是否能圓滿落成。施工階段也是問題頻出的階段，比如噪聲排放超標、越界施工、違法取土棄渣、偷排污水等。問題產生的原因與資金不配套、臨時工程設計不科學關系很大，當然也不排除水土保持監理和環境監理失職的可能[3]。

（1）環水保監理監督不力。公路項目建設中的環境問題，尚未形成嚴密系統，部門規章并不完善，環境監理公路建設項目工作缺位，對生態破壞和環境污染等問題視而不見，監督不力，最終導致項目面臨巨大損失。

（2）環水保監理存在滯后。公路項目一旦開建，環水保監理單位應立即到位，對相關問題及時采取措施，具體如環水保措施變動情況、項目規模、性質以及選址等。特別是對項目施工組織設計、“三同時”制度落實情況，以及環境敏感區工程內容狀況等，要及時提出補救措施。假如該項工作沒有提前介入，就難以發揮指導作用。施工單位不顧后果，很可能造成環境破壞。假如環水保重大失誤直到驗收階段才被發現，采取措施已經為時已晚，而且極有可能造成二次破壞，這時施工單位離場，于整改非常不利。

（3）環水保監理不作為。公路項目建設監管逐步強化，尤其是事中事后措施，甚至將水土保持監理和環境監理放在重點位置，委托和招標都單獨完成，不過仍有部分地區，由主體監理兼職開展環水保監理工作。項目建設主體監理與環水保監理工作中心差別巨大，工作專業性不一致，國家環水保政策及法規更新較快，導致主體監理人員認知不清晰、了解不及時，容易出現指導專業性欠缺的問題。同時，一些項目環水保監理僅關注施工監督，不關心專項報告、設計文件等措施落實，最終付費而沒有成果[4]。

1.4 竣工驗收階段

調查環境保護竣工驗收、編制環境風險應急預案報告以及水土保持設施驗收等是竣工驗收階段主要工作。設計階段遺留問題極易造成環水保專項驗收受阻，具體如投資概算不足、措施設置不力等問題，都會給驗收造成巨大隱患。不僅如此，對公路項目重大變更核查不及時，環水保監理存在失職情況下，驗收工作也將面臨阻礙[5]。

2 公路建設全過程環境管理對策

筆者基于多年經驗，對公路項目建設不同階段面臨的難題進行分析，通過建設全過程環境管理模式，以全程實踐證明管理的有效性。特別是公路項目相對敏感更為適合，比如人口密集線路、生態紅線保護、居民維權強烈以及環境保護標準嚴格的地區，還有一些城區項目、線路多耕地項目，或者是示范和重點工程等，實施全過程環境管理有重大意義[6]。

2.1 全過程環境管理工作思路

公路建設項目環保管家一般可以做如下闡述，以全面統籌為標準，為公路建設提供全方位、全過程、一站式的環境保護服務。這種工作模式大多由實力強大的咨詢單位承擔，也有聯合體提供服務的情況，該模式具有全程性特點。

項目級環保專家具有專門化、定制化特點，與建設單位需求關系密切，提供服務范圍非常廣泛，下述五方面僅是部分內容。

（1）指導完成制度、機構、職責等項目管理架構。

（2）提供信息化平臺建設及環水保臺賬管理服務。

（3）完成環水保專業培訓及咨詢服務。

（4）協調環保單位具體工作，并將其整合到環保管家系統中，形成利益相關共同體。

（5）公路項目建設過程中，可能面臨的環保特殊需求，具體如科研課題研究、綠色公路建設及科技示范路咨詢等[7]。

2.2 全過程環境管理服務內容

專家和技術團隊在環保管家服務單位是基本構成，主要達成目標為綠色低碳交通，往往以立項決策為起點，服務于設計、施工、驗收等各個階段，優化重疊部分，補救脫節部分，為公路項目建設提供全面定制服務。環保管家服務范圍更加廣泛，不僅承擔先前管理中的環水保咨詢工作，也參與立項決策相關工作，主要是提供環水保投資咨詢、路線優化、環保選線等方面的服務工作；設計階段主要是提供環水保措施的科學性分析、環水保措施審查、環水保費用概算、預算、估算等服務；施工階段主要提供環水保需要和指導服務；竣工階段主要是提供環水保措施運維等服務。環保管家服務在項目介入時機上選擇較為科學，能夠全方位統籌項目建設階段，從而形成項目環境保護整體工作格局，有利于項目環保問題完成一站式解決[8]。

2.3 全過程環境管理優勢

全過程管理機制能夠選擇科學的環水保介入時機，按照流程化工作程序，形成公路項目建設全過程信息交流互動機制，對項目建設中面臨問題進行統籌管理，保證項目全過程中無環保漏洞。該模式杜絕了階段性工作局面下各單位的推諉扯皮問題，管理效率更高，提供決策更加科學，生態環境治理水平更優。

3 全過程環境管理發展建議

該模式的順利實施依賴于公路項目建設行業的關注度，需要在投資保障管理、標準制定出臺等方面加強建設，才能夠真正實現全過程管理。

3.1 加強行業重視程度

經上述分析可以明確，環水保措施設計的科學性關系到項目最終驗收。根據前述分析可知，科學的環水保措施設計是影響項目驗收的關鍵因素，其在環境問題負面影響力上等同于生態保護紅線識別，應該引起交通行業主管部門的特別關注。鑒于以上原因，交通行業主管部門要提高工作認識，完善相關管理策略，注重落實細則補充，從而優化公路項目全過程管理中的環水保措施，提升經濟性。對于重點項目要進行專項報告審查，對于一般項目要進行可行性研究以及設計文件的審查，保證環水保設計的科學性[9]。

3.2 加快標準制定

伴隨著全過程環境管理規章制度的出臺，行業規范得到進一步加強，行業標準更為清晰。環保全過程管理預示著未來行業發展方向，許多單位也著手探究全過程管理，并在實踐中收獲實效。不過由于單位研究方向不同，以及工作內容和方式等差別，導致行業綜合性理論發展較為緩慢，對行業規范進步作用較小。所以，如何在全過程環境管理方面完成綜合性標準建設，成為全方位、全過程、一站式服務能否落地的關鍵環節。

3.3 增加投資保障

國家十分重視項目環保問題，相繼出臺《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》和《水利部辦公廳關于印發生產建設項目水土保持設施自主驗收規程（試行）的通知》，明確公路建設項目環水保應加強自驗，責任主體就是建設單位。行業主管部門對于環水保督查日趨嚴格，環水保工作也被建設單位高度重視，公路環水保投資呈現出持續上漲態勢。環水保驗通過率全由環水保措施執行情況決定，相關措施在公路項目建設全過程的具體落實，要取決于預算、概算以及估算等工作[10]。

基于上述的相關探究，與行業法規分析以及主管部門標準相結合，該文提出在《公路工程建設項目投資估算編制辦法》《公路工程建設項目投資概算預算編制辦法》專項評價（估）費中，對相關費用明確規定，比如水土保持、環境保護專項監理費和水土保持、環境監測費，以及突發環境事件應急預案編制費等。

4 結語

面臨新的行業環境，環境問題已經成為困擾公路建設項目的難題。該文根據實踐經驗，分析了問題產生的根源，提出了環境管理新模式，對公路項目建設進行全流程管理，并指明了具體實施方向。新模式提出需要長時間實踐，多部門通力合作，技術人員持續優化，行業主管部門高度重視，才能夠更好地服務公路項目環水保工作。研究重點是順利通過環水保專項驗收，促成環保生態的良好局面，助力項目落地。但是面臨新的環境，“碳達峰”“碳中和”重大戰略給公路建設行業提出了更高要求，相關建設單位應該堅持“低碳、凈零碳、零碳”理念開展項目建設，將減污降碳貫穿于公路項目建設全過程管理，從而實現雙碳目標。

參考文獻

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