基于財務視角下高校建設工程審計的風險識別與控制措施

虞晶燕 吳華萍

（無錫職業(yè)技術(shù)學院審計與法規(guī)處，無錫 214121）

引 言

高校為了增加財政資金收入、優(yōu)化師資結(jié)構(gòu)、提升教學質(zhì)量、擴大辦學規(guī)模，需要不斷加強基礎建設，涉及的建設資金也與日俱增。抓好工程建設質(zhì)量的同時，能有效提高資金的使用效益，規(guī)避可能存在的風險，成為學校關(guān)注的重點。因此，基于財務視角，高校審計部門如何利用專業(yè)特長有效提高工程建設資金的使用效率和安全性，通過對風險的有效識別和合理防控，充分發(fā)揮高校建設工程審計的監(jiān)督職能，有效提升高校工程建設的經(jīng)濟效益、文化效益和社會效益，成為目前亟待探索的方向。

關(guān)于高校建設工程審計風險問題的研究，不同學者分別從風險視角、財務視角和審計視角等方面進行了探索分析。萬瓊、鐘希余以高校一棟實驗樓的建設項目為例，對高校建設工程項目的決策期和實施期所面臨的風險進行了分析，并提出了立足建設項目內(nèi)部審計、建立審計結(jié)果運用機制等防范措施，以此為當前高校建設工程項目建設執(zhí)行的管理風險提供了可行性參考建議[1]。史建華將高校建設工程審計過程中存在的普遍性問題作為切入點，以財務視角總結(jié)概括了高校的工程建設項目從立項到?jīng)Q算過程中存在的項目管理不嚴和政策落實不到位等風險，提出加強內(nèi)控管理審計和推行大數(shù)據(jù)審計等意見，以此保障高校工程建設的質(zhì)量和效益[2]。徐雪峰基于審計視角，提出高校建設工程管理需要多角度、全過程、重規(guī)范和防風險，著重分析了高校建設工程管理中存在的問題，并提出了相應的防范策略，為提升高校建設工程的管理水平提供了一定的建議與幫助[3]。

一、審計的風險識別

（一）財政資金風險

高校工程項目的建設資金主要來自國家或地方的財政撥款，以貨幣形式體現(xiàn)的財政資金流動性強，是最容易引發(fā)風險的部分，這不僅關(guān)系到高校自身的立足發(fā)展，還影響高校的績效評估和審計監(jiān)督管理工作的開展。一些高校雖然重視對建設資金的管理，但是配套的管理制度和專業(yè)人員不足，缺乏對資金使用的風險預判。例如，高校工程建設項目管理的職能部門通常由具備工程現(xiàn)場管理能力的專業(yè)技術(shù)人員組成，但往往不會專門配備具有工程造價資質(zhì)的專業(yè)工程師對項目的成本進行控制和審核。一旦當?shù)厥袌霭l(fā)生了較大波動，項目現(xiàn)場管理者缺乏對市場的了解和全盤的預判，導致項目的建設會產(chǎn)生較大的變更，立項預算資金不足以承擔價格波動所帶來的項目成本的增加，會給高校財政帶來極大的資金風險和管理壓力。

另外，高校的基礎建設快速擴張需要廣泛籌集建設資金，一旦對融資成本和償還能力的考慮不充足，則容易造成高校的財務危機，甚至資金斷鏈，直接影響項目的實施進度，導致待建工程中止或在建工程爛尾等風險，進而加大了建設資金的使用壓力，甚至造成融資償債危機。

（二）績效考核風險

高校的建設工程項目，是指學校以國撥或自籌等資金配置投資的校內(nèi)各類工程建設。建設資金一般都需嚴格按照國有資金投資項目的標準和規(guī)范來進行監(jiān)督管理，不僅重視項目的功能需求、工程質(zhì)量、安全、成本和效益，對項目的實施計劃與工程進度也尤為重視。工程項目的按期完成關(guān)系到項目資金使用的計劃目標能否如期完成，否則將會影響高校項目預算執(zhí)行的最終績效考核。但是在項目的實施過程中，部分高校對績效目標的考核沒有根據(jù)不同部門職能分工的不同而做到全員有效參與和點對點考核，缺乏對相關(guān)負責人員進行的單獨培訓和風險防控的預警提示，導致項目績效考核不但無法促進項目效益的提升，反而會帶來無法預判的管理風險。年底各部門只是為了完成績效考核，倒逼審計部門縮短審核期限，影響工程審計的充分取證，加大了審計結(jié)果準確性的風險。

另外，項目資金往往會因前期使用不足或滯后于原本的用款計劃，而影響學校工程建設的工作進度。為了推進項目的實施，部分發(fā)包方（學校）會采用增加預付款的比例來完成用款計劃。這樣的做法雖然完成了用款計劃和績效考核目標，但是勢必會增加建設資金的使用風險。

（三）稅務管理風險

隨著高校業(yè)務的不斷擴展，涉稅事項也隨之增加，稅務風險的控制也成為內(nèi)部控制不可或缺的重要部分。在高校工程項目的建設過程中，工程項目管理部門容易忽視稅務管理，內(nèi)部審計部門在對工程項目進行審計的過程中，常常會發(fā)現(xiàn)因工程項目管理部門對稅收政策不了解、解讀不全面和籌劃不合理，而引發(fā)一系列涉及財務、法律或行政等方面的稅務風險。

總體來說，高校所涉及的稅務風險主要是未遵守當?shù)鼗蛘邍业南嚓P(guān)稅收法律法規(guī)，導致高校的利益受損，甚至是高校工程項目管理部門對稅務管理業(yè)務的認識不高、學習不透和研究不深等問題，導致外部社會單位對涉稅事項有了“趁虛而入”的機會，應納稅而未納稅，或者偷稅漏稅，連帶高校面臨補稅、處罰甚至刑事責任。

例如，高校建設工程項目所需的物資采購和工程竣工結(jié)算等都會涉及稅務事項，承包單位在投標和結(jié)算時切換不同的企業(yè)身份，以高稅率獲取工程款，又以低稅率繳納增值稅，通過這種方式增加工程結(jié)算款，抬高了高校工程建設項目的成本，使得高校陷入涉稅風險，嚴重損害了高校的利益和形象。同時，這種行為一旦被上級稅務部門查實，發(fā)包單位（學校）不可避免地也要承擔連帶處罰，加大了高校的稅務風險，極大地影響了高校的聲譽。

二、風險的控制措施

（一）建立財政風險指標體系

高校的財政資金風險指標，會根據(jù)不同類型的財務狀況而有所不同，建立一系列能夠反映高校建設工程項目的財務狀況或債務風險等財政指標體系，以此從多角度來反映高校建設工程審計項目的財政資金運營情況，全方位評價高校建設工程審計項目在資金運行過程中可能會面臨的風險。在結(jié)合高校財政現(xiàn)狀合適定位的基礎上，對提高高校建設工程財政資金的可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實性意義。對于高校建設工程審計來說，借助財政風險測評系統(tǒng)進行有效的風險防控具有建設性意義。高校建立的財政風險指標體系應遵循以下原則。

一是科學性原則。要求指標體系是建立在多方統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下的，指標的設計具有代表性和完整性，指標之間既獨立又互補，最重要的是能夠科學地反映出高校財政資金的各項風險指標。只有遵循了科學性，才能確保指標評估結(jié)果的準確性和權(quán)威性。

二是有效性原則。風險指標體系既要有科學性，又要兼具實際操作的可行性。因此，在建立財政風險指標體系時，要確保所有數(shù)據(jù)均由財務處從現(xiàn)有的財務資料和會計數(shù)據(jù)中真實提取，進一步增強數(shù)據(jù)的有效操作性。

三是整體性原則。由于高校的財政風險來自多個方面，因此風險指標體系應該是一個多變量的復雜系統(tǒng)，不能采用局限性的單一指標體系來進行風險評估，而要從多角度、多方位，全面建立多個任務點的評價指標，從而完整反映高校的財務狀況。

四是可比性原則。建立高校財務風險指標體系的目的是防范高校建設工程審計中可以提前預判的財務風險，是對高校建設工程項目進行的綜合評估，這種評估不僅可以通過單一自評，也可以通過校內(nèi)指標互評和校際互比的方式，構(gòu)建指標之間的互通性和可比性，將高校建設工程審計所面臨的風險提前量化，合理規(guī)避，有效防范。

（二）推行績效目標公開研判

高校的項目預算和績效目標公開提供的信息非常有限，尤其是涉及資金量大的建設工程項目[4]，在審計前進行工程建設項目績效目標的公開，意味著直接將高校工程建設項目擬定完成和需要達到的目標及指標告知全校師生和社會大眾，加大公眾對高校建設工程項目的提前公開審計監(jiān)督。在監(jiān)督是否按期完成工程建設項目績效目標的同時，進一步與審計部門一起提前介入過程監(jiān)督，研判工程是否存在違規(guī)、違建和腐敗等問題，發(fā)揮公眾和審計的監(jiān)督“觸角”，開展廣泛全面的督查，規(guī)范項目建設的整體管理，提高項目績效的考核質(zhì)量。關(guān)于如何實施高校建設工程績效目標的公開研判，建議從以下幾個方面展開。

首先，列出備選的需公開績效目標的工程項目清單，對完成項目績效目標可能面臨的風險點進行梳理和排查，列出風險清單，以供項目審計和大眾監(jiān)督。

其次，各項目分管部門對初步擬定公開的項目清單和各自對應的績效目標進行一一核對檢查，判斷其一旦向大眾進行公開是否會同步引發(fā)系列風險，并對風險程度進行研判和反饋，最終由校級層面會商具體公開清單。然后，對項目和風險清單進行排序，參考前期與各方的調(diào)研交流結(jié)果，綜合學校的實際情況和項目的建設特點，提出風險防范的預判解決方案。

最后，高校負責建設工程項目的相關(guān)職能部門和建設工程審計部門對項目風險防控建議的方案進行初審后，移交分管領(lǐng)導層進行審定，按照高校信息公開的要求和流程，在規(guī)定的時間期限內(nèi)在學校主頁的工程建設項目信息公開欄對社會大眾開展公開研判，從而強化對高校建設項目財政資金績效目標考核的有效審計監(jiān)督。

（三）完善稅務監(jiān)督長效機制

隨著高校建設規(guī)模的不斷擴大，高校在稅務管理方面的強度和難度也會隨之加大，因此會面臨更多的問題和挑戰(zhàn)[5]。尤其是涉及較多資金的高校工程建設項目，一旦管理不當，則會給高校帶來相關(guān)稅務風險[6]。因此，高校務必完善稅務管理制度，建立稅務監(jiān)督長效機制，提出可行性的內(nèi)部控制措施，提高稅務管理者的能力與意識，進而提升高校稅務管理的整體水平，有效減少因稅務風險給高校帶來的不利影響和危害。可以采用以下幾種可行性長效措施和機制。

一是構(gòu)建稅務風險預警框架和控制機制，并及時進行更新。加大高校內(nèi)部審計對稅務監(jiān)管的力度，將合理規(guī)避稅務管理風險落實到日常的風險常態(tài)化管控之中。

二是加大對工程項目發(fā)票的監(jiān)管，將發(fā)票和收據(jù)的管理制度納入學校內(nèi)部控制制度和手冊之中，以此來優(yōu)化對票據(jù)核查的風險管控。

三是設置專門的稅務崗位，并且提高稅務管理部門的崗位獨立性，將其與財務工作分開。派專人進行稅務管理與核查，其崗位職責主要是稅收、統(tǒng)籌和監(jiān)督等，加強審計對稅務風險的雙重監(jiān)督管理，以便發(fā)揮出該崗位對稅務風險管理的有效控制。

四是搭建信息交流平臺。高校分管稅務工作的管理人員可以將稅務信息在公開的交流平臺上通過跨部門和跨院校的方式進行實時共享和集思廣益，從而加深高校建設工程項目的管理人員對國家稅務相關(guān)政策和法律制度的認知與理解，進而自覺地約束自身與他人。此舉加強了對建設工程項目的公開審計與監(jiān)督，降低了審計時涉稅風險發(fā)生的可能性，促進了高校的健康可持續(xù)發(fā)展。

結(jié) 語

隨著高校建設工程審計在資金成本控制和工程質(zhì)量監(jiān)督等方面發(fā)揮的作用越來越大，工程審計的重要性也越發(fā)突出，內(nèi)部審計部門的工作任務和要求也在不斷加重。各地各高校內(nèi)部審計部門必須立足審計的主要職責和目標，從財務視角切入，以增強資金管理使用的合法性和效益性為目標，緊扣財務經(jīng)濟監(jiān)督的定位、財政收支業(yè)務的管理、建設資金的使用效率和項目績效的目標考核，聚焦重大建設項目經(jīng)濟活動的決策執(zhí)行和效益落實，對財務管理引發(fā)的系列經(jīng)濟風險進行提前預判和防范，扎實做好各項風險的防控措施，有效規(guī)避內(nèi)部建設工程項目可能會產(chǎn)生的各類違規(guī)現(xiàn)象和資金管理不規(guī)范等問題，盤活存量資金，進一步推動高校建設工程審計制度和政策的落地，促進建設資金績效考核目標的合法提升，開拓基于財務視角下高校建設工程審計的精準度和有效性，實現(xiàn)工程審計在高校發(fā)展治理中的意義和價值。