采購人處理政府采購供應商質疑的規范性研究

［摘 要］政府采購供應商在政府采購實施過程中當其合法權益受到損害時，可以通過質疑與投訴的方式進行維權。與投訴由政府采購監管部門受理不同，供應商質疑需要由采購人或其授權的采購代理機構直接受理并答復。采購人處理供應商質疑涉及的環節和細節較多，在處理過程中需謹慎對待，確保質疑的受理、調查、答復和處理結果公平公正、合法合規。

［關鍵詞］政府采購；供應商；質疑；采購人

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2023.08.060

［中圖分類號］F812.45 ［文獻標識碼］A ［文章編號］1673-0194（2023）08-0184-03

0" " "引 言

供應商質疑制度是《中華人民共和國政府采購法》（以下簡稱《政府采購法》）及其實施條例建立的一種法律救濟形式，目的是維護供應商在政府采購活動中的合法權益，保證政府采購活動依法依規開展。在政府采購制度日益完善、供應商維權意識不斷增強和政府采購營商環境逐步優化的情況下，如何規范處理供應商質疑，成為采購人需要深入研究的課題。筆者結合多年工作實際，探討供應商質疑的受理、調查、答復等環節的規范性問題。

1" " "采購人受理供應商質疑事項的規范性研究

根據《政府采購法》《政府采購質疑和投訴辦法》（以下簡稱“財政部94號令”）的規定，供應商在參加政府采購活動時，如有證據認為采購文件、采購過程以及最終中標（成交）結果損害其合法權益時，可以在知道或者應知其合法權益受到損害之日起7個工作日內，通過提交質疑函的方式向采購人或其委托的代理機構進行質疑。從該規定來看，參加政府采購活動的供應商為維護其合法權益，有權對相關政府采購事項進行質疑，但并不代表任何供應商在任何時候均可對政府采購事項進行質疑，而是對質疑的主體資格和質疑時限有明確要求。

1.1" "質疑供應商必須符合法定質疑主體要求

根據“財政部94號令”的規定，有權提出質疑的供應商，須是正在或已經參與所質疑項目的采購活動，而且該采購活動損害了其合法權益，兩個條件缺一不可。此規定包含兩層含義：一是供應商參加的政府采購項目出現違法違規行為，且該行為已經損害其合法權益，如果該項目雖存在違法違規行為，但并未實際損害其合法權益，則供應商不能進行質疑，只能通過向政府采購監管部門舉報等途徑維護政府采購活動的公開、公平和公正；二是供應商只能對其參與階段政府采購活動中的違法違規行為進行質疑。比如，供應商如只獲取了采購文件而未參與后續采購活動，則其只能對采購文件進行質疑，對后續的采購過程及結果無權進行質疑。

1.2" "質疑須在法定時限內提出

政府采購活動是一個連續的整體過程，供應商如果認為采購活動損害其合法利益，應在第一時間向采購人進行質疑，確保采購人能及時糾正質疑屬實的事項，也可以避免提出質疑的供應商受到更大損失。因此，《中華人民共和國政府采購法實施條例》第五十三條明確規定了各階段的質疑起算時限，也就是供應商何時可以進行質疑。供應商如果對采購文件有質疑，則在其收到采購文件當日就可以提出；供應商如果對開標或評審過程有質疑，則在該過程各環節結束當日就可以提出；如果對中標或成交結果進行質疑，則在發布中標或者成交結果當日或公告期限屆滿時就可以提出。供應商提出質疑，必須在上述規定的質疑起算時限開始起7個工作日內提出，否則采購人或采購代理機構可以以超期為由不予受理。

1.3" "受理質疑的主體應當在采購前確定

按照《政府采購法》的規定，采購人是受理供應商質疑的主體。但政府采購項目實施，都是由采購人委托采購代理機構進行，因此《政府采購法》同時又規定，可以由采購代理機構在采購人委托授權范圍內受理和答復供應商提出的質疑。因此，采購人在簽訂政府采購活動委托代理協議時，須明確受理、答復供應商質疑的權限范圍［1］。如果采購代理機構收到超出采購人授權范圍的質疑，則應由其告知質疑供應商，因無授權，不能直接受理，須向采購人提出質疑。

1.4" "不得拒收供應商法定質疑期內的質疑函

有些采購人為了省事，僅憑主觀認為供應商質疑不合理或者不符合條件，就拒絕受理供應商在法定質疑期內提出的質疑函，甚至采取對質疑供應商避而不見的方法。按照“財政部94號令”第十三條規定，對供應商在法定質疑期內提出的質疑函，采購人或采購代理機構不能拒收。因此，上述做法明顯違背了供應商質疑制度設立的初衷，也違反了政府采購的相關規定。正確、穩妥的做法，首先應接收供應商的質疑函，并由供應商在質疑函接收單上簽字；其次，根據質疑內容進行答復。不符合質疑條件的，接收質疑函后再書面告知其不予受理及原因。當然，超出法定質疑期的質疑函，采購人或采購代理機構可以拒絕受理，并如實告知拒收理由。

1.5" "針對質疑答復函的質疑無須受理

處理供應商質疑時，有一種特殊情況，即在采購人答復供應商后，供應商認為答復未達到其質疑初衷，因此針對答復函內容再次提出質疑。對這種情況下的質疑，采購人可以不予受理。為穩妥起見，采購人可以根據“財政部94號令”相關規定，在采購文件中明

確規定供應商在質疑期內，應一次性提出對同一采購程序或采購環節的質疑［2］。而對于供應商來說，如果對同一質疑事項有新的意見或新的證明材料，可以在收到采購人或采購代理機構書面答復后，依法到同級政府采購監管部門投訴，而不應再次質疑。

2" " "采購人對供應商質疑事項進行調查的規范性研究

供應商質疑事項是否屬實必須通過調查才能進行判斷，因此，調查是處理質疑事項的重要手段，也是采購人作出合理、合法質疑答復的基礎。這一階段，主要是由采購人或采購代理機構根據供應商提供的證明材料對質疑事項進行調查。

2.1" "質疑供應商應提供必要的證明材料

為避免供應商隨意進行質疑，甚至捕風捉影、捏造事實進行惡意質疑，《政府采購法》及其實施條例、

“財政部94號令”都明確要求供應商質疑時必須提供必要的證明材料。但在處理供應商質疑時需注意兩個方面的問題，一是要正確看待“必要的證明材料”［3］。有的采購人受理供應商質疑時，要求必須提供確鑿的證據來證明質疑事項屬實，這明顯不符合“財政部94號令”的規定。供應商因能力或權力有限，在采購過程中一般無法取得充分、確鑿的證據來證明質疑事項屬實，只能提供相應的證明材料為采購人調查提供線索，這些必要的證明材料不見得必然推斷出質疑事項屬實。二是處理供應商質疑事項不適用“誰主張誰舉證”的原則。“誰主張誰舉證”適用于民事訴訟案件，

此類案件要求當事人對自己的主張承擔舉證責任，如不能舉證將承擔不利后果。但政府采購活動不同于民事訴訟案件，因其實施主體的特殊性，政府采購活動具有行政屬性。因此，采購人不能以“誰主張誰舉證”為由來逃避調查責任。

2.2" "質疑事項調查取證應做到內外兼顧

采購人對質疑事項進行調查時，一般都習慣從內部入手，從編制的采購文件、供應商投標（響應）文件或專家評審資料中獲取與質疑事項相關的證明材料，特別是委托的采購代理機構，更是以沒有行政調查權為由，疏于從外部獲取證明材料。實際上，在搜集與供應商質疑相關的證明材料時，采購人或其委托的采購代理機構是可以向相關部門、供應商了解情況或者組織原評審專家協助答復，相關部門、單位或個人也應予以配合，以便采購人及時認定供應商質疑事項是否屬實，并依此作出有理有據的答復。

2.3" "可組織原評審委員會成員協助調查

采購人或采購代理機構在處理供應商質疑時并非只能單打獨斗，可以借助被質疑項目原評審人員的意見進行答復，這也符合“財政部94號令”第十四條的規定。《財政部關于進一步規范政府采購評審工作有關問題的通知》也作出過類似規定，對供應商質疑事項，采購人可以組織原評審委員會協助處理，答復供應商質疑時可以將評審委員會出具的意見作為依據。需要注意的是，處理供應商質疑是采購人或其委托的采購代理機構的責任，原評審委員會出具的意見只能作為參考，并不是答復質疑事項的決定性因素，質疑答復的最終意見仍由采購人或委托的采購代理機構決定［4］。

2.4" "網上信息能否作為依據應區別對待

供應商進行質疑時，經常將行政機關依法公開的信息、商業查詢網站或相關供應商網站信息作為質疑事項的依據。對此類信息，采購人或采購代理機構應認真甄別，區別對待。在處理質疑的過程中，政府部門官網依法公開的信息可直接作為證明材料，不需要政府部門蓋章確認。如國家企業信用信息公示系統、信用中國、中國政府采購網及其地方分網等查詢到的相關供應商信用信息，可直接作為證明材料。但在天眼查、企查查等商業查詢網站或相關供應商企業網站上的信息只能作為參考，不能作為處理供應商質疑的決定性依據。

2.5" "供應商非法取得的證明材料不能作為證據

供應商進行質疑時，應提供相應的證明材料，但證明材料必須具備合法性，其來源不能侵犯其他供應商合法權益。比如，有的供應商通過偷拍或偷錄等手段獲取其他供應商投標或響應文件、評審資料的，都屬于采用非法途徑獲取證明材料。如果供應商不能說明此類信息來源的合法途徑并提供證明材料，則該證明材料不僅不能作為認定質疑事項屬實的依據，非法獲取證明材料的供應商還應承擔相應的法律責任，受到相應處罰、處理。

3" " "采購人對供應商質疑答復的規范性研究

采購人或其委托的采購代理機構在對供應商質疑事項進行調查后，需根據調查情況及調查結果及時答復質疑供應商，這一階段需注意以下問題。

3.1" "嚴格按法定時限要求進行答復

根據《政府采購法》和“財政部94號令”相關規定，采購人、采購代理機構在收到供應商質疑后，不能無限期進行調查或延誤，須在7個工作日內做出答復，答復需采用書面形式，不能口頭答復，同時還需通知其他有關供應商。這是采購人必須嚴格遵守、不能突破的法定期限。如未在法定期限內對質疑事項進行答復，則應由財政部門根據“財政部94號令”的相關規定，責令采購人或采購代理機構限期改正；違法情節嚴重的，給予警告。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由行政主管部門或者有關機關給予處分，并予以通報。

3.2" "質疑答復內容應全面準確、事實清楚

答復供應商質疑時，采購人應根據調查情況，對供應商提出的質疑事項和質疑請求進行答復，答復內容要全面準確、事實清楚、有理有據，不能避重就輕、片面失實、敷衍了事。答復內容要嚴格按照“財政部94號令”第十五條的規定執行，包括質疑供應商的名稱、收到質疑函的日期、答復的具體內容、答復日期等，特別是一定要說明認定供應商質疑事項成立與否的事實依據、法律依據，不能僅僅答復質疑無效或質疑不成立。同時，要告知供應商在其質疑答復期滿后15個工作日內依法進行投訴的權利及具體受理投訴的部門名稱。

3.3" "對質疑結果處理不能“一刀切”

采購人對質疑事項進行調查后，結果無非是質疑事項成立或者不成立，采購人應根據調查結果，對質疑事項采取不同方式作出處理。根據“財政部94號令”第十六條的規定，供應商質疑不成立的，繼續開展政府采購活動；供應商質疑成立的，則應視情況而定，如未對采購結果構成影響，采購人可以繼續開展采購活動［5］。但有的采購人為避免承擔責任或避免供應商投訴，只要質疑成立，不區分具體情況一律采取重新采購的方式，既助長了供應商亂質疑的歪風邪氣，也嚴重影響了政府采購效率。值得注意的是，如果質疑事項屬實并改變了最終采購結果，采購人應當將相關情況報同級財政部門備案。

3.4" "高度重視供應商質疑的處理工作

供應商質疑不僅嚴重影響了政府采購效率，而且如質疑事項屬實，更容易導致政府采購過程出現違法、違規行為，進而影響政府采購公開、公平、公正的良好形象和政府聲譽。采購人和采購代理機構應高度重視供應商質疑的處理工作，一方面，要避免在處理供應商質疑時出現膽小怕事、和稀泥或蠻橫處理等各種不規范行為；另一方面，要注重采購從業人員政府采購專業知識儲備量和專業能力的提升，從根本上減少或避免供應商質疑的發生。條件允許的采購人或采購代理機構，可以指定政府采購專業能力完備、實際操作經驗豐富、法律專業知識突出的人員專門負責政府采購供應商質疑處理工作，或者將政府采購質疑處理崗位與實際采購操作執行崗位相分離，將可能存在的法律風險消滅在萌芽狀態。

4" " "結束語

處理供應商質疑的政策性和專業性都很強，需具備較高的處理技巧。采購人或采購代理機構應及時、合法、準確處理供應商質疑，在有效保護質疑供應商或其他供應商合法權益的同時，保障政府采購活動的連續性，進一步提高采購效率，降低采購人糾錯成本，確保政府采購活動在合法、合規的前提下開展。

主要參考文獻

［1］吳華.政府采購代理機構如何依法做好質疑答復［J］.中國招標，2021（4）：27-32.

［2］賈靜.談談政府采購活動中的質疑［J］.中國招標，2022（1）：79-81.

［3］李瑩，王旖旎.政府采購質疑及答復的規范性探討［J］.中國政府采購，2021（5）：47-49.

［4］孟千.質疑答復相關原則、基本流程及優化建議：以某項目為例［J］.中國政府采購，2021（3）：63-66.

［5］張松偉.采購人或代理機構如何進行質疑答復？［J］.中國招標，2020（10）：87-88.