農民工市民化進程中社會保障制度困境及優化研究

摘" 要：農民工市民化是社會經濟發展的必然趨勢，是解決農民工問題的根本途徑。農民工享有社會保障是其市民化的關鍵，然而，農民工社會保障存在著法規不完善、制度碎片化、項目不健全和供給模式單一等制度困境，以整體性治理理論為指導，系統地分析農民工社會保障的制度困境，完善農民工社會保障的政府治理體系和支撐制度，優化農民工社會保障的制度環境，創新農民工社會保障制度，維護農民工社會保障權益，促進農民工市民化。

關鍵詞：農民工市民化；社會保障制度；整體性治理；社會經濟發展；制度困境

中圖分類號：F121" " " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）14-0034-04

Abstract： The citizenization of migrant workers is the inevitable trend of social and economic development and the fundamental way to solve the problem of migrant workers. Migrant workers enjoy social security is the key to their citizenization. However， there are some institutional difficulties in migrant workers' social security， such as imperfect laws and regulations， fragmented system， imperfect projects， and single supply mode. Guided by the holistic governance theory， this paper systematically analyzes the institutional dilemmas of social security of migrant workers， and improves the government governance system and supporting system of social security of migrant workers. We should optimize the institutional environment of social security for migrant workers， innovate the social security system for migrant workers， safeguard their social security rights and interests， and promote the citizenization of migrant workers.

Keywords： citizenization of migrant workers; social security system; holistic governance; social and economic development; institutional dilemma

改革開放后，隨著我國市場經濟的發展，數以億計的農民工持續地由傳統農業到非農產業、由鄉村到城市實現了職業的轉換和空間的轉移，這釋放了巨大的人口紅利，是推動我國經濟發展的重要動力。國家統計局發布的《2021年農民工監測調查報告》顯示，我國農民工總量為29 251萬人，比上年增長2.4%，平均年齡為41.7歲，平均年齡繼續提高，比上年提高0.3歲。農民工市民化面臨著個人意愿、自身素質、經濟和制度等方面的障礙，制度障礙是農民工市民化的主要障礙，制約農民工市民化的制度主要有農村土地、戶籍、就業、社會保障、教育及住房等方面的制度。社會保險、社會救濟、社會福利等社會保障制度是制約農民工市民化的核心制度。農民工參與社會保險的比例較低，據調查，農民工參加工傷保險、醫療保險、養老保險和失業保險的比例分別為26.7％、19.2％、31.9％和18.1％。受戶籍制度的限制，農民工難以享受與城市居民同等的社會福利和社會救濟。健全的農民工社會保障制度促進農民工完全融入城市，加快城市化的進程，促進和諧社會建設。因此，農民工社會保障問題是社會各界廣泛關注的一個熱點問題，深入研究這一問題，具有重要的現實意義。

整體性治理是20世紀末提出的一種新興理論，英國著名學者佩里·希克斯首次系統地論述了整體性治理理論，經過20多年的實踐檢驗和理論發展，這一理論的價值受到越來越多人的認可和贊譽，整體性治理以公民需求為導向，關注治理的功能、層級和權力的碎片化，主張多元主體之間的合作。但是，其最大價值不僅在于反對碎片化，還在于其重視政府管理的責任性和公共性的回歸，強調政府自身的建設，主張從頂層設計組織結構和加強中央政府的作用，倡導政府組織權力的合作和調整，這使整體性治理適用于部門化、分權化、多頭化、重復化和碎片化的治理體系。同時，整體性治理尋求多元主體之間的協同，與其他主體結成伙伴關系，但又不過于依賴其他主體，鼓勵其他主體發揮積極作用，使政府能夠跨越主體分裂、部門分裂、層級分裂導致的功能障礙，適應全局戰略和環境的變化需要，為公民提供更優質的無縫隙的整體性服務。整體性治理強調運用迅猛發展的信息技術，信息技術是實施整體性治理理論的關鍵，不僅使整合、跨界、協作變為現實，而且提供了整合、準確、科學的信息數據，提高政府工作的透明度和效率。整體性治理所蘊含的公民需求、公共服務、整合、跨界、協作及應用信息技術等理念，與當下我國農民工社會保障制度的改革是相適應的，面對農民工社會保障制度的碎片化，應將整體性治理的理念滲入農民工社會保障的政策制定、政策執行、制度設計的過程中，推進農民工社會保障可持續發展。

1" 農民工社會保障的制度困境

1.1" 農民工社會保障法規不完善

農民工社會保障的缺失具有其法律方面的因素，我國農民工社會保障法規普遍存在立法內容面窄、立法層次低、體系不健全、協同性不足及法律效力弱等問題，主要體現為權威性和約束性不夠。我國出臺的一系列維護農民工社會保障的制度一般停留在決定、通知、意見等層面，沒有形成強制性和規范性的法律，而且由于多個部門和地區存在著不協調的問題，甚至發生沖突，難以發揮社會保障作用。缺乏全國性的農民工社會保障立法，這不僅不利于實施地方的農民工社會保障制度，也不利于構建全國的農民工社會保障制度，甚至在社會保障權益遭到侵害時農民工也難以維權。此外，法律空泛和缺少實施細則也是導致執法不力的一個主要原因，一些法律缺少維護農民工社會保障權益的具體懲戒措施，難以真正保護農民工社會保障權益。在市場經濟中，追求最大化利益是企業的目標，企業在不繳納農民工社保而又不需要承擔相應責任時，往往為了節約成本選擇拒交農民工社會保障費用而獲取最大利益。由于農民工的相關法規和司法救濟缺失，政府在企業拒交或拖欠農民工社保時沒有有效的強制性措施，這損害了農民工社會保障的權益。

1.2" 農民工社會保障制度碎片化

我國城鄉社會保障制度存在著不平衡的問題，無論在養老、工傷、醫療、生育和失業等方面的社會保險政策，還是在社會救濟和社會福利等方面的社會保障政策，農民工與城市居民比較具有巨大的差異。各級政府沒有充分考慮農民工就業的流動特性，只根據各自的實際情況制定農民工社會保障政策，這些政策在統籌層次、覆蓋范圍、待遇水平、繳費比例和繳費基數等方面存在較大的差異，社會保障的相關部門缺乏協同合作機制，表面上看農民工社會保障的政策和法規較多，但是，農民工社會保障制度缺乏中央政府的主導，陷入了碎片化的困境。農民工社會保障制度的碎片化導致農民工難以享有平等的社會保障權利，破壞其公平性。在勞動力市場化的環境下，農民工異地就業是一種常見的現象，農民工希望能夠公平和便捷地轉接社會保險關系，但是，這種城鄉間、區域間、不同用人單位間的農民工社會保障制度的分割，導致農民工社會保險的異地轉移接續困難，這直接影響農民工參與社會保險的積極性。

1.3" 農民工社會保障項目不健全

農民工社會保障制度的供給具有非平衡和結構簡化的特征，忽視了農民工的社會福利和社會救助，偏重社會保險，農民工受戶籍制度的影響很難獲得與本地居民同等的社會福利和社會救助。農民工主要從事周期性波動和流動性較大的崗位，不能與城市居民同工同酬，具有偏低的收入。農民工難以享受城市住房保障政策，難以購買商品房，不享有與城市居民平等的居住權利，在城市具有明顯的邊緣化和非市民化特征，缺乏城市居民身份認同。缺乏全國統一的農民工職業培訓的組織機構和配套機制，農民工職業培訓的內容與就業崗位需求脫節，農民工的職業培訓的需求難以得到有效滿足，這就影響到了他們擇業、薪酬水平和市民化的能力。農民工子女難以享有城市中小學優質的教育資源，難以進入城區公立學校就讀。城鄉二元結構體制下，由于農民工社會救助意識薄弱、政府的社會救助資金不足、社會救助法律體系不健全和非營利組織發展不完善等方面的原因，農民工的社會救助缺失，農民工難以享受城市的最低生活保障、教育救助、醫療救助和失業救助。

1.4" 農民工社會保險供給模式單一

農民工社會保險的制度供給具有單一性，不能滿足農民工多樣的社會保險的需求。農民工具有就業不穩定、技能單一、收入偏低等方面的特點，占有技術、資金、生產資料等不同的社會資源，面臨著不同的社會保險風險，具有不同的規避社會保險風險的能力，具有多樣的社會保險的需求。現行的社會保險制度沒有考慮農民工社會保險需求的多樣性，適合就業較為穩定和收入較高的農民工。我國社會保險的繳費是企業和個人共同承擔，個人的社會保險的繳費在農民工的工資結構中具有較高的比例，超出了農民工的承受能力，增加了農民工負擔。大多數農民工為了確保眼前的生存及小孩教育等方面必需的支出，選擇較高的工資，不愿意再繳納相關社會保險費用，用人單位往往尊重農民工的選擇，不繳納農民工的社會保險費用，降低人工成本。例如，農民工在達到退休年齡時必須累計繳費15年以上才可以領取養老金，如果農民工繳納社會保險費沒有達到15年，一次性領取個人賬戶的金額。農民工在企業很難累計15年繳納養老保險費用，很難獲得國家的基礎養老金。

2" 完善農民工社會保障的政府治理體系

2.1" 強調政府在農民工社會保障建設中的主體地位

強調政府在建設農民工社會保障中的主體地位，這體現了社會主義制度的優越性。政府是社會管理機關，是公共產品供給的主體，只有政府才能通過國民收入的再分配，實現農民工的社會保障。因此，政府應從我國的基本國情出發，根據農民工收入低和就業流動性強等特點，通過法律等具有強制力的手段，調動社會多方面的資源和力量，構建靈活的農民工社會保障模式，保證農民工社會保障制度的可行性、可操作性、科學性，滿足農民工多樣的社會保障需求。政府應嚴格監管農民工社會保障資金的投資和儲存，防止貪污或挪用事件的發生，保證農民工社會保障資金的保值、增值和不被挪作他用。政府要通過電視、網絡、廣播、報刊及雜志等媒體，宣傳農民工社會保障的相關法規，創造維護農民工社會保障權益的良好輿論氛圍和社會環境，增強農民工維護社會保障權益的意識，促進農民工社會保障制度建設，保障農民工的合法權益不受侵害。政府要提高農民工社會保障相關工作人員的專業化水平，幫助和引導農民工根據實際情況理性選擇社會保障項目，提高農民工社會保障的服務水平。

2.2" 構建農民工社會保障制度整體性框架

建立和完善農民工社會保障制度是一項長期的系統工程，關鍵在于建立和完善農民工社會保險制度。應充分考慮農民工的特點，以提高農民工社會保險的覆蓋率為目標，采用分類和分層的辦法，分步驟和有重點地建立和完善農民工醫療保險制度、工傷保險制度、養老保險制度和失業保險制度等社會保險制度。首先，根據農民工就業的穩定性、收入情況及市民化意愿，建立農民工勞動檔案，對農民工進行分類管理。其次，根據不同類型農民工對社會保險的需求不同，制定不同的社會保險政策，并劃分農民工社會保險的層次，滿足農民工多樣的社會保險需求，制定便捷、有效和公平的轉接農民工社會保險的管理辦法，促進農民工在區域間的流動。建立和完善農民工的醫療救助、失業救助、最低生活保障等方面的社會救助制度，農民工在面臨意外傷害、疾病、失業等困難時，或在生活陷入困境時，能夠得到臨時性和應急性的社會救助，這能幫助他們克服生活的困難，使他們成為城市的居民。建立和完善農民工的住房、就業、教育和公共衛生等社會福利等制度，農民工能夠享有與城市職工同等的福利性的服務支持和物質支持。

2.3" 建立和完善農民工社會保障法律制度

建立和完善農民工社會保障法律制度是深化農村改革的需要，也是提高城市化水平的需要。有利于兼顧經濟效率與社會公平，有利于保持社會經濟的可持續發展，有利于構建和諧社會。堅持以人為本的理念，調整不符合市場經濟的利益關系，從制度創新入手，在法治層面上解決農民工的社會保障問題。建立和完善農民工社會保障的法律體系，在農民工的社會保險、社會救助、社會福利等方面作出明確具體的法律規定，保證農民工享有與城市居民同等的社會保障權益。制定《反就業歧視法》，杜絕農民工就業的歧視。清理和修改不合理的農民工社會保障的相關法規，保證農民工社會保障法規的統一性。在《勞動法》中細化農民工勞動權益保護的相關內容，保證農民工在就業時與用人單位簽訂勞動合同，為農民工參加社會保險提供基礎條件。為了避免法律內容過于空泛，防止法律變成一紙空文，在立法調查研究的基礎上，制定法律的實施細則，增加農民工社會保障法規的可執行性和可操作性，在各項法律互相配合的過程中達到落實農民工社會保障權益的目標。

2.4" 完善農民工社會保障信息化管理制度

農民工社會保障是一項全局性、影響深遠、牽涉面廣的復雜系統工程，牽涉到農民工的社會保險、社會福利、社會救濟和公共服務均等化等諸多方面的內容，農民工群體具有流動性強、分布廣泛、數量龐大等特點，如果缺乏有效的農民工社會保障的信息化手段去調查、分析、評價農民工社會保障的現狀，不僅難以構建符合農民工特點的社會保障制度，也難以實施農民工社會保障制度。因此，加快農民工社會保障信息化建設顯得十分緊迫和尤為必要。加強農民工社會保障的基層平臺信息化建設，按照服務向下延伸和數據向上集中的要求，構建全暢通、廣覆蓋、高效率的社會保障信息服務網絡，建立網格化的農民工社會保障管理體系，提高聯網的農民工社會保障數據應用層次，擴大聯網農民工社會保障數據應用范圍，將人力資源信息、政策咨詢、技能培訓、勞動監察、就業創業、勞動人事爭議調解、社會保險、社會福利和社會救助等納入農民工社會保障信息化建設內容，轉變農民工社會保障的管理模式，實現業務經辦網絡化、基礎臺賬電子化、業務辦公自動化、業務流程規范化、業務管理現代化和公眾服務多樣化，切實提高農民工社會保障的服務能力。

3" 完善農民工社會保障的支撐性制度

3.1" 深化農村土地制度改革

我國的土地制度在城鄉分割體制下具有二元特征。農村土地制度是我國二元土地制度的重要組成部分，已成為阻礙農民工市民化的制度障礙，是農民工市民化不可回避的重要議題。農村集體經濟組織擁有農村土地的所有權，如果農民工退出農村集體經濟組織也就失去了曾經擁有農村土地的權利，農民工沒有農村土地的退出權，這是我國農村土地制度的主要缺陷。農村土地仍承擔著農民工的養老和就業等保障功能，農民工要想成為城市居民，就要放棄農村的承包地，這不符合農民工的利益。農民工沒有城市居民身份，也難以獲得城市的社會保障。在農民工市民化背景下，農民工對土地的需求發生了變化，農村土地的社會保障功能正向農村土地的資產功能轉化。由于農村土地的流轉制度不完善，農民工在市民化的過程中并沒有獲得農村土地的增值收益，降低了市民化能力。隨著城市化和工業化的發展，賦予農民工農村土地的退出權就成為創新農村土地制度的焦點。因此，要加快農村土地制度改革步伐，以城鄉一體化為目標，推行農村土地所有權國有化改革，消除城鄉不合理的制度、機制、政策，剝離農村土地的社會保障功能，構建城鄉一體化的土地制度。完善農村土地產權制度，賦予農村土地完整的財產權屬性，允許農村土地出租、轉讓、繼承、贈與及抵押等流轉行為。建立和完善農村土地流轉市場，構建農村土地退出機制，提高農民工土地財產性收入，促使農民工市民化。

3.2" 深化戶籍制度改革

我國的戶籍制度作為一項基本的國家行政管理制度，不僅是國家依法收集、確認、登記公民基本信息的法律制度，還包含了依附于戶籍的公共服務的管理制度。20世紀50年代，我國實行計劃經濟體制，將城市的就業、糧食、教育和醫療等社會資源與戶籍相關聯，限制農村戶口向城市轉移，這強化了城鄉二元戶籍體系。農民工為城市的社會經濟發展作出了巨大的貢獻，由于受到城市落戶條件的限制難以在城市落戶，也難以享受與城市居民同等的社會保障待遇。隨著老齡化時代的到來，人力資源在社會經濟發展進程中已經成為最寶貴的資源，現行的戶籍制度已難以適應社會經濟的發展要求，各地區不斷優化農民工在城市的落戶條件，探索具有各自特色的改革戶籍制度的新模式，促進社會經濟的可持續發展。農民工社會保障問題的根源是戶籍制度，因此，在建立和完善農民工社會保障制度過程中，要深化戶籍制度改革，剝離與戶籍綁定的社會福利，消除依附在戶籍之上的城鄉居民的社會保障的差別，實現城鄉居民享有平等的社會保障權益，讓戶籍制度回歸到人口信息管理制度。推行居住證制度，改變農民工難以享受城市的社會保障的狀況，賦予居住證更多的社會保障權益。城市政府應擴大公共服務供給范圍，提高公共服務供給質量，讓社會保障均衡地惠及非戶籍人口與戶籍人口。縮小城鄉間和城市間公共服務的差距，構建完善的公共服務體系，促進農民工有序合理流動。

3.3" 深化政府績效管理制度改革

政府績效管理是指以績效評估為手段，運用科學的程序、標準和方法，監控與評價各級政府及其部門完成工作任務的過程、效果和績效，在此基礎上降低行政成本，改革政府工作，改善和提高政府績效。政府績效管理的主要內容包括目標完成、依法行政、職責履行和成本控制等方面的情況。考評各級政府及其部門履行公共責任過程中的績效，有利于調動公職人員工作的有效性和積極性，有利于政府樹立正確的發展方向，有利于政府提升依法履職的水平和能力，有利于提高人民滿意度和政府的公信力。目前，我國政府績效評價忽略綜合的社會指標，偏重經濟指標，這促使農民工社會保障發展緩慢。應堅持以人為本的治理理念，樹立科學合理的政績觀，明確評價的主體、目標、方法、程序，提高公眾的參與度，注重提高公共服務的績效，加強評價結果的應用。應在農民工的社會保險、社會救助、社會福利等方面建立績效評價指標體系，激勵地方政府完善和落實農民工社會保障的相關政策，提高農民工社會保障水平，維護農民工社會保障的相關權益，促進農民工市民化。

參考文獻：

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基金項目：江西省高校人文社會科學研究2020年度規劃項目（GL20154）

作者簡介：周以瑞（1966-），男，副教授。研究方向為農民工市民化。