鄉村振興下村莊規劃調查分析

摘" 要：在當前鄉村振興背景下，國土空間規劃體系構建之際，新疆已用的村莊規劃已經無法適應新時代的發展要求。為能夠科學有序地指導新疆村莊規劃編制工作，該文深入研究當前新疆村莊規劃現狀問題，以問題為導向尋求解決村莊規劃編制的方案。研究主要結果如下，新疆邊遠村莊由于法律法規未能完全統一、村莊規劃起步晚、規劃經驗不豐富等原因，其多年來村莊規劃存在多規并行管理混亂、村莊空間布局不完整、編制過程脫離實際規劃和村民參與落實不到位等許多問題，今后的村莊規劃要向生態良好、人居質量提升及可持續發展的方向轉變。針對當前村莊規劃的問題，首先村莊規劃理念和方法都需要轉變，在進行村莊規劃時，要注重增強公眾參與并明確村民的發展訴求，同時結合新疆不同區域的特色因地制宜引導村莊多樣性發展，并為村莊規劃時設置“留白”機制，靈活進行村莊規劃。對新疆地區新農村村莊規劃建設具有指導和借鑒意義。

關鍵詞：村莊規劃；鄉村振興；國土空間規劃；新疆村莊；編制方案

中圖分類號：F320.3" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）14-0093-04

Abstract： In the current context of rural revitalization， at the time of the construction of the territorial space planning system， the village planning used in Xinjiang has been unable to meet the requirements of the development of the new era. In order to scientifically and orderly guide the work of village planning in Xinjiang， this paper studies the current situation of village planning in Xinjiang， and seeks to solve the problem of village planning. The main results are as follows： Due to the lack of complete unity of laws and regulations， late start of village planning， lack of planning experience and other reasons in remote villages in Xinjiang， for many years， there are many problems in village planning， such as chaotic parallel management of multi-regulations， incomplete spatial layout of villages， separation of compilation process from actual planning， inadequate participation of villagers， and so on. In the future， village planning should change to the direction of good ecology， improvement of the quality of human settlements and sustainable development. In view of the current problems of village planning， first of all， the concepts and methods of village planning need to be changed. In village planning， we should pay attention to enhance public participation and clarify the development demands of villagers. At the same time， according to the characteristics of different regions in Xinjiang， we guide the development of village diversity according to local conditions， and set up a \"blank\" mechanism for village planning to carry out village planning flexibly， which has guiding and reference significance for the planning and construction of new rural villages in Xinjiang.

Keywords： village planning; rural revitalization; territorial space planning; Xinjiang's village; compilation plan

近幾年來，農業、農村、農民問題是國民經濟社會發展面臨的根本性問題，農村的建設發展成為現階段國家工作的重中之重。農村的合理規劃是解決“三農”問題的基礎。另外，國內外的村莊規劃不斷優化發展。如德國城鄉差別幾乎可忽略不計[1-2]，村莊擁有著城市所不具備的獨特魅力，村莊發展水平極高。國外在鄉村規劃引導上，鼓勵公眾參與，征求發展意見；十分注重保護村莊傳統景觀文化；而且基本實現了城鄉一體化[3-6]，可以作為我國當前鄉村振興戰略背景下鄉村發展的參考模板。就國內研究而言，在鄉村規劃實踐過程中，我國學者從多方向入手，對村莊規劃做出了不同研究。村莊規劃的基本思路是強調應因村而異、分類引導，聚焦村莊發展現狀并分析村莊發展存在的問題，重點保護村莊農業發展空間與村莊閑置地的集約利用。其次。尊重村民意愿在鄉村規劃中的重要性，梳理了鄉村發展與村民意愿。最后，將村莊自然山水、村落空間、歷史文化等優勢資源及游客對旅游產品的需求融合進村莊規劃建設之中[7-9]。

根據以往的研究可以看出，充分發揮鄉村特色資源是發展村莊規劃的基礎，在鄉村振興戰略和國土空間規劃的背景下，如何有效地指導村莊發展，是新農村建設面臨的主要問題。本文通過對新疆維吾爾自治區村莊當前存在的問題調研，結合當前的問題，提出針對新疆村莊規劃的建設意見。

1" 研究方法

1.1" 文獻研究法

通過閱讀指導村莊發展的相關國家政策、國土空間規劃領域的法律法規與村莊規劃研究領域的相關文獻，掌握國內外村莊發展與振興的相關研究動態與實踐經驗，分析梳理村莊規劃的相關理論研究，為本文研究提供基礎資料。

1.2" 實地調研法

通過對全疆部分村莊實地調研、走訪，收集現狀發展一手材料，梳理地理、交通、文化和旅游所處區位，對村莊社會經濟、村域概況、村莊布局、基礎設施及居住現狀等村莊建設進行逐一分析概括。

1.3" 歸納分析法

總結全疆村莊現狀發展優勢與發展困境，歸納鄉村振興戰略背景下村莊規劃相關理論研究，分析國外村莊發展經驗可借鑒之處。

1.4" 實證研究法

根據多地調研成果，以城郊融合類村莊規劃為例，對村莊規劃與鄉村振興進行了研究與探索，力求實現理論與實踐的結合。

2" 研究結果分析

2.1" 自治區村莊規劃存在的主要問題

2.1.1" 多規并行管理混亂

當前自治區村莊規劃所涉及的法律法規較多，在城鄉規劃領域內主要有《中華人民共和國城鄉規劃法》（以下簡稱《城鄉規劃法》）、《村莊和集鎮規劃建設管理條例》《歷史文化名城名鎮名村保護條例》《村鎮規劃編制辦法（試行）》《村莊整治規劃編制辦法》等，見表1。其中除了《城鄉規劃法》是法律外，其他皆為行政法規或部門規章。城鄉規劃領域外，涉及村莊規劃較多的是專項規劃，此類專項規劃一般都配備專項資金，對規劃的編制及實施給予一定的資金報告。而在村莊規劃編制過程中，并無此類專項資金的配套，更多的由政府承擔，導致政府在編制村莊規劃中“有心無力”。

在眾多相關的法律法規中，《城鄉規劃法》一般被認為是與村莊規劃最相關、最重要的法律依據。該法對鄉、鎮人民政府編制村莊規劃提出了明確要求，并試圖將村莊規劃納入到城鄉規劃體系中，實行城鄉統籌的規劃路徑。但在實際操作過程中，村莊規劃在整個規劃體系中仍屬于從屬地位，被認為是市鎮所轄地區總體規劃的補充部分，體現了地方一級政府運用規劃權力對轄區內農村地區的發展進行干預的行政管理思路，與村民自治的村莊發展思路形成了一定的沖突。自上而下和自下而上的決策系統互相沖突，使得村莊規劃權責劃分不明確，管理中難免產生混亂。

2.1.2" 規劃內容單一，空間布局不完整

盡管國土空間規劃改革對這些相關規劃進行了整合，使得村莊規劃能夠一次性對整個用地空間進行統籌安排。但一方面，由于長期以來多類規劃并行，許多村莊規劃在空間布局安排上仍存在分割式的思維，不能從全局全域的角度來考慮規劃安排，僅僅簡單地將各類原有規劃拼接在一起，或者以其中某類規劃為主體，如以土地利用規劃為基底，加上一些基礎設施建設、生態保護的內容，使得統籌安排全空間的目標落空；另一方面，許多長期從事土地利用規劃或村莊建設規劃的規劃師，出于工作慣性在規劃村莊空間時仍然側重生活空間和農業生產空間、而輕非農生產空間和生態空間，在編制規劃內容上仍然重用地和建筑物等硬件安排，而輕配套的軟件建設。盡管自然資源部在2019年6月下發的《自然資源部辦公廳關于加強村莊規劃和促進鄉村振興的通知》中，明確提出了“八個統籌”，即統籌村莊發展目標、統籌生態保護修復、統籌耕地和永久基本農田保護、統籌歷史文化傳承與保護、統籌基礎設施和基本公共服務設施布局、統籌產業發展空間、統籌農村住房布局以及統籌村莊安全和防災減災，全面覆蓋了村莊的生活、生產和生態空間，涵蓋了村莊發展的幾大基本面。但在實際操作中，由于對已有的大量土地利用規劃和村莊建設規劃工作的路徑依賴，一些目標被相對忽視了，比如產業發展空間，不少農村地區嚴重缺乏產業規劃，或者同一地區的產業類型單一、村與村之間形成惡性競爭，又比如歷史文化傳承與保護，規劃過程中未能深入挖掘鄉村的歷史價值，新的建設工程破壞了原有的鄉土文化，未能實現對村莊的人文景觀及自然風貌的保護和把控。

2.1.3" 編制過程脫離實際，規劃實用性低

村莊在聚落布局、治理方式、生產模式和生活習慣上與城市有著顯著的區別，但由于我國村莊規劃起步晚，而城市規劃起步早、規劃體系相對比較成熟，許多村莊規劃便照搬城市規劃的理念和方法，規劃師在沒有深入了解村莊的情況下，僅通過有限的城市規劃知識判斷村莊的發展方向和需求，導致與村莊實際情況脫節，極大降低了村莊規劃的實用性。比如，一些村莊規劃在布局居民點時，沒有考慮到農村固有的農耕生活模式，采用城市社區的集中安置模式，強行將所有村民集聚在一個居民點內，給日常農作物的耕作造成了極大不便；在規劃居民區內部布局時，又忽視農村特有的宗族生活模式，以及農民對農用機械歸放、谷物晾曬、家畜養殖等方面的需求，生搬硬套城市社區的建筑標準和審美，建造了許多外觀相同的聯排別墅，抹殺了鄉村原本錯落有致的獨有風貌；在規劃生活設施和基礎服務設施時，按照城市小區的標準進行配置規劃，建造了文化館、籃球場等文化體育設施，雖然本意是滿足村民對于休閑娛樂的要求、豐富村民的生活，但這些設施一方面沒有考慮到村民的年齡結構，如許多村莊青壯年流失現象嚴重，則應當多規劃一些適合老人和小孩休閑和玩樂場所，另一方面忽視了村莊原有的公共場所的作用，如戲臺、禮堂等，圍繞這些建筑進行擴建，能取得更好的規劃效果。

此外，由于我國地域廣闊、村莊數量十分龐大，截至2020年全國約有69萬余個行政村，村莊與村莊之間在資源稟賦、地理條件、人口規模、民族文化及經濟發展水平等方面千差萬別，有的甚至超過了與城市之間的差異，因此村莊規劃應當因地制宜，在規劃方法、內容和最終成果上體現不同的特色。然而，在實際操作過程中，由于村莊規劃資金保障不了、規劃時間緊迫、規劃師經驗不足等諸多原因，規劃前期的實地調查被形式化和簡單化，規劃內容模式化、規劃方案粗糙。

2.1.4" 村民參與落實不到位

長期以來我國實行自上而下的規劃管理思路，村莊規劃也不例外。在幾輪村莊規劃試點中，雖然各部門強調規劃一定要結合當地的發展需求來做，要求規劃師駐村進行實地調研，鼓勵村民積極參與到編制過程中，但現實往往是實地調研流于形式，村民參與嚴重不足，規劃成果雖然通過了上級部門的審批，但實用性不大，得不到村民的支持，后續實施起來比較困難。

2.2" 鄉村振興下村莊規劃的建設意見

2.2.1" 村莊規劃理念的轉變

1）由“照搬城市經驗”向“關注村莊本身”轉變。與城市相比，村莊的生活節奏相對較慢，生產方式多以農業為主，許多傳統的鄉村社會都是圍繞宗族建立起來的，村民的生活習慣和價值觀念與城市有很大不同，因此，在規劃理念上決不可一味借鑒城市規劃的經驗，而應針對村莊獨特的空間利用方式和社會組織模式，從村民的切身利益和需求出發，進行大膽的理念創新和技術改革。

2）由“自上而下”向“多元協同”轉變。我國試行農村基層自治的治理制度，農村土地所有權為集體所有，村民是村莊空間資源分配和公共事務的決策主體，因此，應當轉變過去“自上而下”的規劃編制和管理思路，以村民為規劃的編制主體，在落實上位規劃各類要求的基礎上，尊重村民意愿，通過橫向協同、多方參與、上下聯動的規劃模式，充分吸納公眾參與，實現規劃中的民主管理與決策。

3）由“單角度單空間”向“多角度全空間”轉變。村莊規劃要增加“以人為本”的社會內涵，要認識到村莊規劃并不等同于居民點建設加農業生產空間安排，而是對生產、生活和生態空間的統籌安排。不僅要保持耕地紅線、堅持集約用地，又要結合村民的需求，配套基礎設施和服務設施，在居民點建設方面有所創新，還要考慮到農村地區普遍的青壯年外流情況。

2.2.2" 規劃方法的轉變

1）由“多規拼湊”向“一張藍圖”轉變。村莊規劃涵蓋了土地利用規劃、建設規劃、生態保護規劃等多個相關規劃的內容，但不可理解為將各個規劃的數據進行簡單的拼湊和疊加，而是在技術方法上實現將多張圖整合為一張圖，即“一張藍圖繪到底”。各類專項規劃在用地分類標準、管控范圍和指標等方面存在重疊和沖突的部分，要對這些問題進行逐一識別和理解，在銜接并落實上位規劃指標的基礎上，按照統一的標準進行空間布局，同時，以國土空間基礎信息平臺為基礎，同步搭建村莊規劃“一張圖”的信息平臺，指導規劃村莊的發展和管理。

2）由“剛性管控”向“彈性引導”轉變。國土空間規劃背景下的村莊規劃，需要嚴守“三區三線”的管控要求。但由于村莊未來的發展有一定的不確定性，特別是大力推進非農產業發展的村莊，對于建設用地的需求變動比較大，過去“剛性管控”的規劃方法不再適用，而是需要在規劃內容、用途、實施等方面，為村莊發展預留一定的彈性空間，即用“彈性引導”的思路和方法，提升規劃的實用性。一些探索的彈性規劃方法包括：增加混合用地、兼容性用地等特殊類用地，以方便不同類型建設用地之間的功能轉換、對村莊內部部分存量建設用地進行用途和空間上的“留白”等。

3）由“千村一面”向“分類指導”轉變。編制具有實用性的村莊規劃，要依據村莊自身的自然資源、歷史文化、區位交通及社會經濟狀況等因地制宜，對村莊進行差異化的分類指導，切不可對所有村莊套用一個模板，導致做出來的規劃千篇一律。鄉村振興戰略將我國的村莊分為4類，即集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類。在編制村莊規劃時，要對村域的資源要素進行全面梳理，明確村莊所屬類型，在規劃中突出該類型的特色。在4類村莊之外再進行細分，遵循問題導向和需求導向，深入了解鄉村的發展訴求和目標，從而提出有針對性的、切實可行的村莊規劃方案。

2.2.3" 村莊規劃編制路線

本文結合以往的規劃經驗和現行的政策要求，對村莊規劃系統進行了解剖和簡化，構建了以需求分析、目標定位、行動實施為“三步走”的規劃編制路線。

第一步需求分析。主要由現狀診斷和類型判別兩部分組成?，F狀診斷要求規劃師深入村莊調研，通過數據收集與整理、現場勘察、入戶調查等多種方式，全面了解村莊的土地權屬與土地利用現狀、基礎與公共服務設施配置、生態保護情況、歷史文化背景及村民對于農業生產生活的訴求等，分析村莊在空間安排上存在的問題，明確村莊發展的長處和短板。在此基礎上，結合上位規劃的要求，對村莊的發展類型進行判別，判定其屬于集聚提升類、城郊融合類、特色保護類和搬遷撤并類中的哪一大類。

第二步目標定位?？紤]到鄉村振興戰略的指導思想及國土空間規劃總體要求，由生態目標、產業目標、文化目標和社會目標四大總目標構成，在各個總目標之下，根據第一步驟的需求分析，再制定具體的目標內容。

第三步行動實施。分為行動清單、彈性機制、管理監督3部分。采用行動清單的形式將實施內容分解為各個項目，大幅降低規劃的解讀和實施難度。而彈性機制主要解決實施過程中可能出現的變動。管理監督主要由政府管理和公眾監督兩部分組成。同時，積極引進規劃師駐村制度，鼓勵規劃師在完成編制后，擔任村莊的規劃實施顧問，幫助村民了解規劃內容、甄別建設項目，并作為政府、村民及開發商等相關主體之間的有效溝通橋梁，幫助協調多方之間的利益訴求。

3" 結束語

本研究分析了當前自治區村莊發展與規劃現狀，剖析現階段村莊發展所面臨的問題，以尋求最優規劃方案為目標，提出了適宜自治區鄉村發展的村莊規劃策略及建議。

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第一作者簡介：王正剛（1979-），男，高級工程師。研究方向為自然資源領域研究和地質災害、礦山地質環境調查評價等。

*通信作者：楊磊（1979-），男，博士，副教授。研究方向為人地耦合與可持續發展。