論黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系基本構成

摘" 要：黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系主要包含三大部分，即治理主體、運行機制和方式方法。治理主體是對黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系中行動主體或治理主體的規(guī)定與設置，即“一核多元”的治理主體；運行機制是鄉(xiāng)村治理體系在具體實踐過程之中運行的具體程序和模式，即共建共治共享的治理運行機制；方式方法是鄉(xiāng)村治理體系進行治理、展開工作的具體方式方法，即自治、法治、德治“三治”融合的治理方式。這三部分有機結合、相互推動，共同發(fā)揮作用，實現(xiàn)黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系良性、可持續(xù)的發(fā)展實踐。

關鍵詞：黨組織領導；鄉(xiāng)村治理；治理主體；一核多元；三治融合

中圖分類號：D422.6" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）14-0101-04

Abstract： The rural governance system led by the party organization mainly consists of three parts， namely， the main body of governance， operating mechanism and methods. The governance subject is the stipulation and setting of the action subject or governance subject in the rural governance system led by the party organization， that is， the governance subject of \"one core and pluralism\"; the operation mechanism is the concrete procedure and mode of the rural governance system in the concrete practice process， that is， the governance operation mechanism of co-construction， co-governance and sharing. Ways and methods are the specific ways and methods for the governance and work of the rural governance system， that is， the combination of autonomy， the rule of law and the rule of virtue. These three parts， combined organically， promote each other， play a role together， and realize the benign and sustainable development practice of the rural governance system led by the party organization.

Keywords： party organization leadership; rural governance; governance subject; one core and pluralism; combination of three governance

作為農業(yè)大國和農業(yè)人口大國的中國，鄉(xiāng)村治理向來居于十分重要的地位。鄉(xiāng)村治理是執(zhí)政黨不可或缺的重要社會職能，這決定了黨的領導和引領是加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理工作中貫穿始終的根本性原則，也是做好加強和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理工作的關鍵所在。黨的領導要想落地，關鍵就是要有堅強的基層黨組織來貫徹落實黨的一系列方針、政策、舉措。構建好、完善好黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系無疑就是其中的核心問題。而要想構建好、完善好黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系，使其能夠持續(xù)良性發(fā)展成為推進鄉(xiāng)村振興和創(chuàng)新加強鄉(xiāng)村治理的基礎性保障，就需要對其的基本構成有著深入的理解和把握。只有對黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系本身有了深入的認識，我們才能知道其特點、了解其優(yōu)勢、清楚其面對的問題和成功的原因，最終讓其作用和功能得到更好的發(fā)揮。

總體來說，黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系主要包含三大主要內容，即治理主體、運行機制和方式方法。治理主體是對黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系中行動主體或者治理主體的規(guī)定與設置，治理主體并不是一成不變的，而是經歷了一個發(fā)展演進的歷程，經歷了從一元化主體到多元共治再到現(xiàn)在的一核多元治理主體。運行機制是指鄉(xiāng)村治理體系在具體實踐的過程之中運行、工作的具體程序和模式，具體來說就是共建共治共享的治理運行機制。方式方法是指鄉(xiāng)村治理體系進行治理、展開工作的具體方式方法，這就是黨的十九大報告中所提出的自治、法治、德治“三治”融合的治理方式。黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系的這三大塊基本構成，是一個有機聯(lián)系的整體，治理主體明確了鄉(xiāng)村治理體系在運轉過程之中的行動主體是誰；運行機制則明晰了鄉(xiāng)村治理體系在這樣的一個行動主體的帶領下如何推進工作，是一種什么樣的運作模式；方式方法則將鄉(xiāng)村治理體系在具體實踐中的微觀實施舉措和策略進行了具體化和清晰化的展示。這三大部分有機結合、相互推動，共同發(fā)揮作用，實現(xiàn)了黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系良性、可持續(xù)的發(fā)展實踐。

1" 一核多元的治理主體

厘清鄉(xiāng)村治理體系中的治理主體，是構建完善黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系的前提性、基礎性工作。鄉(xiāng)村治理的主體并不是一成不變的，而是伴隨著中國農村社會的發(fā)展以及鄉(xiāng)村治理的持續(xù)改革，在不同的歷史發(fā)展階段，有著不同的主體。新中國成立之后，中國農村先是進行了全面徹底的土地革命，之后又進行了社會主義改造，在一系列的改革進程中，中國農村社會建立起了集體主義的經濟制度，在這個過程之中，中國鄉(xiāng)村逐漸建立起了一元化的，以基層黨組織為主體的鄉(xiāng)村治理格局。這一時期，基層黨組織，特別是村級黨組織得到了全面建立并不斷完善，其功能也逐步拓展，并逐步形成了一種高度集中的管控式的鄉(xiāng)村治理組織體系，基層黨組織的功能囊括了對鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展的整合協(xié)調管理功能；上情下達、貫徹各級政府政策、方針、改革舉措的宣傳和落實功能；對鄉(xiāng)村各組織、生產要素的組織功能。最終形成了一個管理鄉(xiāng)村各方面事務、維系鄉(xiāng)村不同行動主體的組織體系，基層黨組織成為這個組織體系的主體和主導，實現(xiàn)了黨組織職責、職能和功能的全能化發(fā)展。

改革開放以后，改革的大幕以農村為始緩緩拉開，對農村的變革翻天覆地。一方面是政治社會體制方面，推行政社分開，在公社一級建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，同時在村一級開始推行村民自治制度，鄉(xiāng)政村治的治理格局形成；另一方面是從經濟制度、土地產權制度方面，家庭聯(lián)產承包責任制在農村推廣，農民開始了自種自收自己發(fā)展。這些改革讓農村社會發(fā)生著越來越大的變化，農民的自我意識逐步覺醒，農民的自我利益逐步形成，農村的各種經濟組織、社會組織不斷涌現(xiàn)，這也讓農村社會從以往集體主義的、一元化的利益和訴求的狀態(tài)開始向利益多元化、訴求多樣化方向轉變。在這個大環(huán)境之下，鄉(xiāng)村治理主體也在逐步發(fā)生著變化，從單一的基層黨組織向基層黨組織和以村民委員會為代表的新的利益主體并列化發(fā)展，由此產生了二元化的治理主體。但這種二元化的治理主體在實踐中卻難以維持一種平衡，往往產生基層黨組織的權威和影響力不斷弱化的現(xiàn)象，基層黨組織在新的條件新的環(huán)境變化之下如何更好地加強領導、發(fā)揮影響，成為鄉(xiāng)村治理實踐面臨的亟待解決的重大問題。

2003年推行的農村稅費改革，讓農村經濟社會發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)和機遇。一方面，農村的發(fā)展愈來愈依靠上級政府的轉移支付，由此新的治理體制項目制開始日益凸顯其越來越重要的地位和作用，另一方面這也直接導致了鄉(xiāng)村兩級的功能弱化，與基層農民的聯(lián)系弱化，以及對鄉(xiāng)村治理的調控、管理能力的弱化。與這種由于制度變化導致的內生變革相伴隨的是，外部大環(huán)境變化帶來的沖擊。快速推進的城鎮(zhèn)化發(fā)展，讓城市對農村的虹吸效力持續(xù)增強，從數(shù)量上講大量的農村勞動人口外流，去城市打工；從質量上講農村的高素質人才也持續(xù)性外流，讓農村豐富的勞動力紅利損耗巨大，造成了農村的萎縮、空心化，以及人口老齡化的不斷加劇。可以說鄉(xiāng)村治理面臨著一個復雜、嚴峻的局面，新問題凸顯。在此背景之下，中央提出了新農村建設和美麗鄉(xiāng)村建設，同時制定了大量的優(yōu)惠政策投向農村，各種惠農、助農資金也通過項目制的方式投入鄉(xiāng)村建設，這也在客觀上讓鄉(xiāng)村基層黨組織的功能更加強大，影響力和管理能力得到了持續(xù)增強。隨著農村的快速發(fā)展，農村基層的組織也呈現(xiàn)出多元化、異質化快速發(fā)展的格局。在農民作為個體的主體利益訴求日益強化和多元，鄉(xiāng)村多元化利益組織的不斷增加，以及他們相互之間多元互動運行方式的形成，由此也衍生出了新的鄉(xiāng)村治理的主體變革，即多元治理主體共存的組織體系[1]。

黨的十九大的召開，宣示著中國特色社會主義建設進入了新時代，農村的經濟社會發(fā)展也面臨著新的變革。十九大報告中明確提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。這是在大力推進脫貧攻堅戰(zhàn)略，歷史性地實現(xiàn)了在中國消滅絕對貧困之后，在全面實現(xiàn)了小康之后，社會站在了一個更高的新的起點之上時提出的一個新的目標、新的任務、新的發(fā)展路徑。這其中一個核心和基礎的要求就是鄉(xiāng)村治理要實現(xiàn)治理有效。其實這也是在新時代新的歷史節(jié)點之上，對農村發(fā)展、“三農”問題和鄉(xiāng)村治理提出的新任務、新方向，即要在實現(xiàn)政社協(xié)同的基礎之上，能夠充分動員最廣大的農民群體，在充分團結吸納農村社會精英、各類農村社會團體、利益主體的基礎之上，進一步強化黨的領導、改善黨的領導，實現(xiàn)黨組織引領下的多元主體協(xié)商共治的鄉(xiāng)村治理體系[2]。由此要求，在農村經濟社會發(fā)展新的條件變化之下，鄉(xiāng)村治理體系的主體又發(fā)生了新的變化，即“一核多元”的鄉(xiāng)村治理主體開始逐步顯現(xiàn)，并成為新時代鄉(xiāng)村振興大背景下構建黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系中的治理主體。這一治理主體組織體系，進一步強調了黨的領導，同時也明確了在鄉(xiāng)村治理體系中實現(xiàn)黨的領導的根本路徑。所謂的“一核”，就是堅持黨的領導，堅持黨的基層組織在鄉(xiāng)村治理體系中的核心主導地位，這是根本，也是保證。在此基礎上，要更加廣泛地團結、凝聚農村最廣大農民的利益，代表最廣大農民的訴求，兼顧鄉(xiāng)村各類組織、各個利益主體的利益和多元化訴求，在協(xié)調的基礎之上更加強調統(tǒng)合，其最根本的目標還是能夠建立起堅強、高效的治理主體體系，最終實現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理的改善和創(chuàng)新，實現(xiàn)治理有效，最終推動鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略落到實處，推動鄉(xiāng)村現(xiàn)代化良性、可持續(xù)發(fā)展。

2" 共建共治共享的治理運行機制

明確了鄉(xiāng)村治理體系的主體之后，如何切實組織好、充分發(fā)揮出各主體在鄉(xiāng)村治理中的作用，實現(xiàn)治理效能的最大化，就是構建黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系實踐中亟待解決的核心問題了。這就需要構建起完善的機制，以實現(xiàn)在黨的領導及多元主體共同作用下對鄉(xiāng)村社會的有效治理。可以說共建共治共享治理運行機制的提出正逢其時，實現(xiàn)了精準對接，也正契合了“一核多元”治理主體的現(xiàn)實要求和需要，讓黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系的運作有了可遵循的機制。這一機制的提出和完善也顯示出中央對鄉(xiāng)村治理工作認識的不斷深化和精準化。十九大報告中提出了打造“共建共治共享”社會治理格局的要求，并對其進行了明確界定；黨的十九屆四中全會上，再次明確強調了要“堅持和完善共建共治共享的社會治理制度”，將共建共治共享的社會治理上升為新時代現(xiàn)代國家治理的根本制度之一[3]，這是對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措，同時也是對新時代鄉(xiāng)村振興背景下構建黨組織領導鄉(xiāng)村治理體系工作的持續(xù)深化；黨的十九屆五中全會上通過的“十四五”規(guī)劃建議中進一步提出了建設“人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”要求，其核心關鍵就是共建共治共享治理機制的構建和完善。具體來說，新時代下黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系的運作機制，就是在一核多元治理主體組織體系下，共謀共治共存理念成為共識，充分發(fā)揮多元主體功能和作用，以共建共治共享治理為聯(lián)結的治理模式機制。

要深入理解共建共治共享的治理運行機制，需要將其放在一核多元的治理主體組織體系之下來進行，只有這樣我們才能將這兩個部分相互貫通起來，真正深入理解和把握。共建，從本質上看就是多元治理主體優(yōu)勢互補下的創(chuàng)新變革。無論是以往的一元治理還是之后的二元治理，其本質都是單向的、獨斷性的，是一種自上而下的管控或者管理，這種模式的好處是效率很高，政策和改革舉措都便于快速低成本的落實。壞處就是在面對多元化的利益群體和紛繁多變的改革形勢的時候沒有很好的感知和反饋的能力，很容易形成一刀切的改革局面和無法很好地應對改正實踐中的問題。而在多元利益主體之下的鄉(xiāng)村社會，“人人參與，人人共享”的社會建設、發(fā)展理念逐步深入人心形成共識，從個人到各種類型的社會組織形成了五彩斑斕的鄉(xiāng)村利益主體群，他們有動力有能力來推進社會建設更快更好發(fā)展，同時他們本身利益的增強也是社會發(fā)展的目的所在，所以通過共建的方式，讓他們全部參與進來，形成利益的最大公約數(shù)，與黨和政府一起實施治理、推進建設，這也必然會產生最為強大的發(fā)展動力，厘清最為正確的發(fā)展方向，最終推動黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系的良性可持續(xù)發(fā)展。共治，從本質上看就是多元主體協(xié)同治理下的資源整合優(yōu)化實現(xiàn)效益最大化的創(chuàng)新改革。鄉(xiāng)村治理和城市治理有很大的不同。如何更好地立足各地不同的經濟發(fā)展情況、社會發(fā)展情況，特別是民俗文化的發(fā)展情況，來有針對性地推進改革，實施治理，這是鄉(xiāng)村治理的特點，也是難點所在。以往單向的，自上而下的改革，由于政策制定者和政策實施者都無法完全掌握千差萬別的不同地域鄉(xiāng)村發(fā)展的實際情況，從而導致很多好的政策一旦落實到基層就產生了“變異”或出現(xiàn)“水土不服”的局面，最終嚴重影響了鄉(xiāng)村建設和鄉(xiāng)村治理的推進。而共建機制的提出和推行，可以從根本上解決這些問題。共建就是一方面充分發(fā)揮治理主體中“一核”的作用，以堅強的黨的領導來將所有的多元利益主體凝聚起來、團結起來，同時起到協(xié)作統(tǒng)籌的作用；另一方面就是讓多元主體在密切互動中有機結合，將不同主體的資源進行整合，發(fā)揮其最大的功效，最終都落實在鄉(xiāng)村建設之中，落實在鄉(xiāng)村的有效治理之上。充分發(fā)揮出黨總覽全局、協(xié)調各方的政治優(yōu)勢，同時將各方統(tǒng)籌結合起來進行協(xié)商治理，建立諸如多元矛盾糾紛化解機制、人民調解機制等等具體工作機制，實現(xiàn)彌合意見分歧、化解利益糾紛、凝聚鄉(xiāng)村共識、優(yōu)化鄉(xiāng)村治理，最終達到推進鄉(xiāng)村振興、鄉(xiāng)村發(fā)展的目標。共享，本質上就是基于以人民為中心基本邏輯下的多元利益共享理念。共建和共治的出發(fā)點與落腳點，都是共享。正如黨的十九大報告中深刻指出的“必須堅持人民主體地位……踐行全心全意為人民服務的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中[4]”。人民是鄉(xiāng)村治理成果的受益者也是鄉(xiāng)村治理具體工作的踐行者，更是治理規(guī)則建構的核心主體。黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系的構建和完善的基本遵循和方向，就是要基于始終維護好、發(fā)展好人民的利益這一議題，共建和共治推進好壞的標準最終也是要落在能否更好地實現(xiàn)人人共享上面。鄉(xiāng)村治理體系的構建最終就是要建構一個基于共建共治前提下的利益共享機制，以預期治理成果的分配權為激勵動力，參與共建共治的多元治理主體最終也將共同分享由此帶來的治理紅利和鄉(xiāng)村振興所帶來的豐碩成果。

3" 自治法治德治相結合的治理方式

自治法治德治“三治”融合治理是黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系真正貫徹落實于鄉(xiāng)村實踐中的強有力的治理方式。2014年中共中央 國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》中分別從自治、法治和德治三個方面進行了全面論述，這是第一次在國家正式文件中提出“三治”的思想[5]。黨的十九大報告中明確提出了“健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系”。黨的十九屆四中全會上，進一步完善了相關提法，提出要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”。從構建黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系的角度來說，“三治”融合的治理方式是貫徹落實鄉(xiāng)村治理體系建設于鄉(xiāng)村實踐之中，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的根本性手段。這一手段的實施是扎根于構建起來的黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系之中的，也就是說，是建立在一核多元的治理主體和共建共治共享的治理運行機制基礎之上的。也正是從這個意義上來說，“三治”融合是推進鄉(xiāng)村治理體系構建和完善，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效的根本性手段。也正是在這個語境之下，“三治”融合治理方式的實現(xiàn)應從以下幾個方面展開。

一是要突出以自治為核心，統(tǒng)籌形成鄉(xiāng)村社會各階層多元參與的治理體系。自治是“三治”的核心，而自治的核心在于面對鄉(xiāng)村日益的陌生人化和異質化的發(fā)展趨勢，面對鄉(xiāng)村利益的不斷分化、多元化的發(fā)展狀況，如何能夠尋求最大公約數(shù)，如何能夠團結、凝聚最廣泛的群體，將其團結在推進鄉(xiāng)村振興、促進鄉(xiāng)村良性可持續(xù)發(fā)展這一主題之下，激發(fā)動力，產生推進鄉(xiāng)村發(fā)展的內生合力。這就需要基層黨組織充分發(fā)揮其核心地位和引領作用，通過多元主體自治發(fā)展的方式，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理體系的有效落地，一方面，積極營造良好的政治經濟社會氛圍，充分發(fā)揮各類社會組織的積極作用，引導社會組織參與鄉(xiāng)村治理，推進鄉(xiāng)村建設；另一方面，基層黨組織需要充分更新觀念，轉變思維，以引領者、服務者和設計者的角色來團結領導最廣大的民眾投入到鄉(xiāng)村振興的偉大實踐之中，發(fā)揮出多元主體的最大效用，實現(xiàn)整體功效大于部分之和[6]。

二是要以法治為保障，構建完善多元主體參與的切實有效的監(jiān)督保障體制。無論是良好的營商環(huán)境還是良好的經濟社會發(fā)展環(huán)境，在當今社會之下，都是需要以法治的有效實施為保障的。一方面，作為核心領導的基層黨組織，要切實保持其先進性與純潔性的本質屬性[7]，要敬畏法律，自覺按照法律和紀律的要求行政，保持公正透明的工作狀態(tài)，營造起科學規(guī)范可預測有保障的行為模式，從而為鄉(xiāng)村治理的有效開展提供制度保證；另一方面，通過法制的完善和法治的推行，打造人人遵紀守法、事事依法而行的社會運行氛圍，從而規(guī)約鄉(xiāng)村治理多元主體的行為，將所有人所有組織的行為都規(guī)范在法律的框架之內，同時也讓所有人和組織都具有自下而上監(jiān)督的底氣和制度依據(jù)，形成風清氣正的制度環(huán)境。這也為鄉(xiāng)村治理的順暢推進，鄉(xiāng)村建設最大化地減少交易成本和摩擦損耗奠定了堅實的基礎。

三是要以德治為補充，充分發(fā)揮鄉(xiāng)村豐富的民俗資源和文化資源中的優(yōu)秀部分，為有效的自治和法治實施，提供最大化的促進和保障作用。中國的鄉(xiāng)土社會發(fā)展至今，雖說從近代以來飽受現(xiàn)代化的沖擊而發(fā)生了翻天覆地的變化，但是深厚的文化底蘊仍是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的底色，我們不僅不應該回避、對立，而且應該充分提煉其中積極有利的精華加以利用，用道德熏陶、道德教育、道德規(guī)約的方式來助推鄉(xiāng)村治理和法治建設，同時善加利用鄉(xiāng)村豐富多彩的文化特色，打造各地鄉(xiāng)村社會文化的產業(yè)鏈，為鄉(xiāng)村社會的經濟發(fā)展找到新的增長點[8]。總之，鄉(xiāng)村社會的德治建設是應對鄉(xiāng)村深厚文化慣性和文化觀念的有效手段，是應對城鎮(zhèn)化快速發(fā)展導致的鄉(xiāng)村一系列社會問題的有效方式，通過以德化人、以德育人、以德勵人，鄉(xiāng)村治理的良性可持續(xù)發(fā)展，黨組織領導的鄉(xiāng)村治理體系的有效構建，都會取得事半功倍的成效。

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基金項目：2021年度河南省哲學社會科學規(guī)劃項目階段性成果（2021CSH030）

作者簡介：張侃（1982-），男，碩士，副研究員。研究方向為應用社會學。