共同富裕背景下推進城鄉基本公共服務均等化的路徑研究

摘" 要：在新型城鎮化和鄉村振興戰略快速推進的背景下，實現城鄉基本公共服務均等化成為扎實推進共同富裕進程的重要目標。該研究基于新時代社會發展的宏觀背景和連云港市地方發展的微觀背景，通過探討城鄉基本公共服務均等化的問題及主要原因，同時借鑒先進城市有關措施經驗，探索尋找解決相關問題的對策建議，更好推進連云港市城鄉基本公共服務均等化的實現。

關鍵詞：城鄉基本公共服務；均等化；共同富裕；發展路徑；連云港

中圖分類號：F323" " " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）23-0028-04

Abstract： With the rapid implementation of the new urbanization and rural revitalization strategies， achieving equalization of basic public services between urban and rural areas has become an important goal in promoting common prosperity. Based on the macro background of social development in the new era and the micro background of local development in Lianyungang City， this study explores the issues and main reasons for the equalization of basic public services in urban and rural areas， and also draws on the experiences and measures of advanced cities to explore strategies and recommendations for addressing these issues， in order to promote the equalization of basic public services in Lianyungang City.

Keywords： basic public services in urban and rural areas; equalization; common prosperity; development path; Lianyungang

城鄉基本公共服務均等化是指在城市和農村地區，確保所有居民都能夠平等享受到一定質量和數量的基本公共服務，不論其居住地點。涵蓋了教育、醫療衛生、基礎設施、就業、社會保障、文化和娛樂，以及環境保護等方面，旨在確保城鄉居民在各個領域都能夠平等享受基本公共服務，促進社會的公平與和諧發展。在實現城鄉居民共同富裕的大背景下，推進城鄉基本公共服務均等化已成為各地區發展的主要趨勢[1]。改革開放后，伴隨著黨和政府一系列惠農政策的出臺和落地，我國農民居民享有的基本公共服務水平有了顯著提升。但理應看到，在新時代我國主要矛盾變化的情況下，城鄉發展不均衡問題已成為制約我國經濟發展的重要障礙之一，其中最顯著的體現就是城鄉基本公共服務水平差距較大[2]。

城鄉基本公共服務均等化有助于縮小城鄉發展差距，提高農村地區的生產力和消費能力，推動農村經濟發展，這對于國家整體經濟的增長和可持續發展具有積極作用，能夠促進城鄉經濟的互補和協調發展[3]。城鄉基本公共服務均等化有助于減少城鄉居民之間的不滿情緒和社會不公平感，維護社會的穩定和和諧。城鄉基本公共服務均等化可以吸引更多農村居民向城市流動，推動城市化進程。這有助于優化人口結構，提高城市和農村的人力資源利用效率，推動城市可持續發展[4]。研究城鄉基本公共服務均等化有助于深入了解不同地區、不同群體之間的公平問題，有助于政府制定更加公平合理的政策和措施，確保每個人都能夠平等享受基本公共服務。促使政府改革管理體制，提高政府部門協同工作的能力，實現資源的合理配置和高效利用[5]。

當前，關于城鄉基本公共服務均等化方面的研究主要包括數據研究、政策研究、社會調查、經濟學與社會學研究等方面[6-7]。數據研究主要是運用大數據和統計數據分析城鄉公共服務的供給、分布、使用和質量等情況，發現城鄉基本公共服務存在的主要差距；政策研究主要是分析城鄉公共服務均等化的政策措施和效果，如建立城鄉統一的公共服務體系、加大對農村公共服務的投入、推進城鄉融合發展等；社會調查研究主要是通過問卷調查、深度訪談等方法，調查城鄉居民對公共服務的需求、滿意度和獲得程度等；經濟學與社會學研究主要是運用經濟學和社會學的理論和方法，分析城鄉公共服務供給的影響因素和機制，如城鄉收入差距、地理條件、政府投入等因素對城鄉公共服務均等化的影響。

近年來，連云港市認真貫徹國家方針政策，圍繞總體發展要求，在鄉村振興工作方面取得了明顯成效。但同時仍存在著短板和不足，農民收入雖然有所提升，但處于全省平均水平以下，且收入差距逐年拉大；農村基礎設施有所改善，但整體水平較低，鄉村治理舉步維艱。尤其在城鎮化的大浪潮下，農村勞動力和人口的流失加速了城鄉差距的擴大。面對城鄉發展的不平衡狀況，精準定位和尋找發展路徑是連云港市亟需解決的問題。

1" 連云港市城鄉基本公共服務均等化存在的主要問題

1.1" 供給數量與質量落后

雖然連云港市整體經濟增速趨勢較好，但與其他大城市相比，在基本公共服務項目總量上偏少，取得的成效不夠大。2020年連云港一般公共預算支出為501.69億元，但在14個首批沿海開放城市中處于墊底地位，與上海、天津、廣州等城市相比相形見絀。同時當地的發展環境和待遇條件難以留住本地人口和吸引外來人才，從而在供給質量上明顯較低，使得連云港市整體基本公共服務的供給陷入“惡性循環”中。

1.2" 公共財政投入結構不合理

從連云港市人口構成上看，農村人口基數大，但公共財政投入相對較少。2020年城市人均一般公共預算支出為13 234元，農村地區為8 740元，在公共安全支出、教育支出、社會保障與就業支出等方面城市人均水平均高于農村地區。這表明政府將過多的財政投入到城市發展，農村地區資金供給不足。同時金融機構存款和貸款數量上也存在明顯的城鄉差異，農村各項存款和貸款指數低，融資渠道狹窄。

1.3" 基本公共服務建設效率低下

推進基本公共服務需要做好各項準備工作，精準定位各個環節，才能減少公共資源的浪費，有效惠及公眾。但連云港市存在偏向于基本公共服務的短期收益，忽略公共服務建設的持續性的現象，在長期效益與短期效益結合方面仍有待改進；建設周期長，缺少科學的調查和主次之分，容易造成顧此失彼的局面。

1.4" 城鄉基本公共服務資源配置不均等

公共教育資源方面，優質教育資源主要集中于市區，盡管連云港市農村地區中小學學校數量和教師人數有所增長，但學校等級、知名度、升學率方面存在較大差異，高素質教師人才不足；醫療衛生資源方面，城市衛生機構質量高于農村地區，尤其在婦幼保健院、社區衛生服務中心以及療養院的床位供應上明顯充足于農村地區；基礎設施方面，農村交通可達性不及城市地區，城市住宅外柏油路覆蓋率比農村地區高，城市的炊用能源主要是管道天然氣，而農村地區液化石油氣的比重較大，使用柴草的現象屢見不鮮。

1.5" 需求與供給錯配

把握供給與需求的關系是推動經濟發展、做好經濟工作的關鍵所在。目前連云港市基本公共服務的供給還是以政府包辦的方式為主，市場對資源的配置作用未得到充分發揮，眾多利用效率不高的形象工程、面子工程繁多冗余，而真正能夠滿足公眾需求的基本公共服務進展仍需提速。公眾需求與政府供給的不銜接，進一步阻礙城鄉基本公共服務均等化的實現。

2" 城鄉基本公共服務均等化問題的主要原因

2.1" 經濟發展基礎不穩固

經濟基礎決定上層建筑，一個地區的發展狀況很大程度上與經濟基礎的強弱相關。從整個連云港市的經濟發展來看，2020年連云港市GDP總量為3 277.07億元，人均GDP為71 303元，與其他首批沿海城市相比排名落后；從城市與農村分區來看，2020年城市人均GDP為88 028元，農村人均GDP為55 865元，城鄉差距明顯，且差距呈逐年增大趨勢。經濟的“內憂外患”使得連云港市在城鄉基本公共服務均等化的道路上發展緩慢。

2.2" “理性經濟人”觀念主導

落后地區地方政府偏向將經濟增長作為發展的重點，越是落后的地區其政府支出行為越靠近于短期經濟增長點。在經濟基礎不穩固的情況下，地方政府很容易受到“理性經濟人”觀念的影響，以追逐經濟效益增長為主導，將財政投入到收益率高的項目工程上，從而減少基本公共服務的供給，忽略整體的公眾利益。同時長期以來，各級政府對地方工作人員的評價和選拔都與GDP掛鉤，因此基層政府認為，經濟發展是上級政府所認可的一種社會福利，從而產生政績觀念的偏差。

2.3" 政府職能權責不明晰

政府作為公共服務供給的主體，把握著地區公共服務發展的方向和命脈。我國十八屆三中全會中提出市場對資源配置起決定性作用，但地方政府對市場過多干預的現象依然嚴重。同時在分稅制的影響下，事權和財權分離，往往出現兩者不相匹配，導致無法提供有效的基本公共服務；政府部門的監督力度不夠，問責機制不健全，也容易滋生互相推諉的不良風氣，使得基層公共服務需求難以得到滿足。

2.4" 城鄉二元體制的束縛

戶籍制度在我國不同的歷史階段發揮著不同的作用。隨著新中國工業化的發展，城鄉分割的二元戶籍結構逐步顯現。在這種體制的束縛下，政府偏向將各項資源投入到城市中心，尤其是優質資源的使用，而被邊緣化的農村備受“冷落”，使得農村基本公共服務出現明顯短板，與城市相比差距愈來愈大。

2.5" 公眾需求表達缺失

雖然我國居民整體教育素質得到很大提升，權利制度逐漸健全，但公眾的主人翁意識淡薄，尤其是農民群體仍處于被動接受的狀態，“多一事不如少一事”的思想盛行，對于自身權益的維護意識弱化。另一方面，政府自上而下的決策模式促成了公眾的“慣性思維”，使公眾過度依賴于政府的下放政策，成為公眾對基本公共服務需求表達的嚴重阻礙。

3" 先進經驗與啟示

3.1" 先進城市的經驗

3.1.1" 成都經驗

成都自2007年被批準為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，以戶籍、農地產權等基礎性制度改革和強化農村地區基礎設施建設等為著力點，針對傳統管理體制和失衡的公共資源配置方式等進行改革，全方位地推進“全域成都”的地鄉公共服務一體化建設，至今取得了顯著的成效。

公共道路建設方面，實施了“五網”建設，初步建成了連接城區、覆蓋鄉村、城鄉一體的交通基礎設施體系，并率先在西部實現了縣縣通高速路、村村通水泥路和城鄉客運一體化。教育設施方面，實施了農村中小學標準化建設工程。公共醫療衛生機構建設方面，以社區衛生服務中心建設為重點，加強城市社區衛生服務機構體系建設。戶籍制度改革方面，打破城鄉居民的身份分割；就業與社會保障方面，將鄉村勞動力的就業與城鄉居民的社會保障納入統一體系。城市管理方面，成立郊區（市）縣工作處，改革郊區（市）縣城市管理體制。基層民主建設方面，構建新型村級治理體制，積極推行村民自治機制。醫療衛生方面，整合縣級人民醫院、中醫醫院、婦幼保健院等衛生機構技術力量資源，利用網絡化管理平臺實現民政醫療救助。社會救助方面，建設全市社會救助信息平臺，整合救助資源以實現信息共享。公共文化方面，推行“公益性事業，社會化管理，市場化運作”的改革模式。

3.1.2" 浙江海鹽經驗

作為浙江省基本公共服務均等化改革唯一試點縣，近年來海鹽縣以“城鄉一體化”為載體，致力推進城鄉均衡發展，積極在基本民生性服務、公共事業性服務等領域開展探索實踐，構建了覆蓋城鄉、可持續發展的基本公共服務體系，城鄉之間、群體之間、區域之間的差距顯著縮小，有效助推了經濟社會協調發展，率先在全省實現“七個率先”“九個全覆蓋”。一是以標準化體系引領基本公共服務均等化，建立“一張清單”“一套標準”“一套評價指標”，把基本公共服務項目的對象、標準、責任落實落細；二是完善社會多元參與機制，鼓勵社會組織、社會資本參與衛生、教育、養老等公共服務，既增加服務供給，又帶動這些組織的發展；三是通過支援協作、資源共享等方式，使農村老百姓在村里就能享受到城市優質服務。

3.2" 主要啟示

一是要在全面梳理各部門基本公共服務項目的基礎上，制定服務項目和內容覆蓋全面的基本公共服務清單；結合實際需求，以群眾利益為著眼點，編制全方面重點項目服務標準；將基本公共服務均等化實現度納入部門工作考核標準中，建立結構合理、務實、適用的評價指標體系。

二是要完善以政府供給為主導、社會多元參與的長效機制，在加大對基本公共服務領域財政投入的基礎上，注重發揮市場和社會組織的專業化優勢，鼓勵社會資本參與公共服務供給。同時創新優質資源區域共享機制，發揮周邊城市的區位優勢。

三是要秉持為人民服務的宗旨，沖破“自上而下”固有的決策模式，更充分地了解社會公眾的需求，使公眾參與到公共決策中來；簡政放權，減少管理機構重疊，增加民眾溝通渠道，優化升級管理部門結構，提高基本公共服務管理的工作效率；同時建立基本公共服務反饋機制，不斷完善基本公共服務的制度優化。

四是要城鄉同等化提供教育學位，標準化提升校園條件，一體化提升教育質量，從而推進城鄉公共教育均等化；注重優質公共文化資源向下延伸，讓更多基層群眾享受到同等的文化服務，從而推進文化服務均衡化；借助網絡技術與基層醫療機構實現城鄉醫療資源、設備和人才資源的深度對接共享，從而推進醫療資源共享化。

五是要加大城市基礎設施向農村延伸，推動城鄉公交、城鄉供水、污水處理等一體化實施進程；改善農村生態環境和風氣風貌，綜合強化城鄉生態共治。

4" 推進連云港市城鄉基本公共服務均等化的路徑

4.1" 推動經濟高質量發展

經濟發展仍是政府關注的重點，但同時也要注意公平正義的價值觀念。政府不僅要做大“蛋糕”，還要分好“蛋糕”，讓發展成果更多、更公平地惠及公眾。在制定政策方針時，要充分綜合各方意見，維護廣大人民的利益，真正將基本公共服務的均等化落到實處。理順政府與市場的關系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時在市場失靈的情況下加強政府的宏觀調控；積極引導社會力量的參與，規范基本公共服務機構設立的標準原則；大力發展社會組織，提供稅收優惠政策，加強人才培育。

4.2" 完善均等化公共財政體制

根據地方現行的財政狀況、法律條例等情況，因地制宜地在財政收支合理界線范圍內劃分明確的職責要求；相應調整財政部門結構，分配好事務處理人員和財政資金的具體投入；積極調動政府部門的積極性，通過激勵政策鼓動工作人員的熱情，從而提高公共事務的工作效率。借鑒其他城市的成功經驗，設立特定的稅收款項，完善相關的轉移支付制度；加強對轉移支付資金的審核力度，確保資金來源的可靠性以及資金使用的合理性；創新財政供給形式，積極鼓勵與社會組織合作，拓寬融資渠道，提高供給水平和質量。

4.3" 厘清政府公共服務職責

堅持以人民為中心的發展思想，加快政府職能轉變，切實管好自身事務，將為人民服務落到實處；針對基本公共服務現狀，以滿足公眾利益需求為導向，合理劃分職責和安排工作。科學制定績效考核評估體系，不斷擴大考核范圍和內容，將基本公共服務均等化的完成度納入其中，避免錯誤政績觀的擴散；合理定位發展情況，總結發展階段的經驗教訓，建立長效的監督機制，發揮相關部門和規范的威懾作用，遏制資金浪費和官員腐敗現象的發生。

4.4" 優化城鄉公共資源布局

全面梳理各部門基本公共服務項目，從公共教育、醫療衛生、住房保障和文化體育等方面制定基本公共服務清單，并涵蓋每個項目的具體服務對象、服務標準、責任單位，嚴格把控基本公共服務落實程序，做到實施步驟有條不紊。提升農村地區基礎教育資源質量，制定合理有效的優惠政策吸引高素質教師人員，從而推動城鄉基礎公共教育同質化；深入推進高水平醫療機構建設，擴大農村醫療衛生優質資源的覆蓋率，從而推動城鄉公共醫療衛生同等化；提升養老標準的普惠性，補齊低收入困難人群短板，優化城鄉社會保障服務；加大農村地區基礎設施建設，帶動農村良好文化風貌形成，統籌協調城鄉一體化發展。

4.5" 健全公共需求表達機制

通過借鑒相關立法經驗、征詢群眾意見、咨詢相關專家的方式，推動法律法規的完善，完善法律服務中心、法律咨詢窗口等基礎設施的建設，積極在學校、基層開展有價值的普法活動，使法治觀念深入人心。借助互聯網技術搭建公眾互動平臺，以官方網站、微信公眾號、視頻號等形式拓寬公眾參與基本公共服務建設的渠道。同時可以通過這些平臺實現政府與公眾的答疑反饋，促進雙方的友好交流，形成良好的社會風氣。

5" 結束語

城鄉基本公共服務均等化對于維護社會的穩定和諧、彌補城鄉發展差距、促進人口流動和資源配置、強化社會保障體系有著不可替代的作用。黨的二十大報告也明確強調“健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性，扎實推進共同富裕”。因此，要在堅持客觀規律的基礎上，不斷加強基本公共服務工作的針對性和主動性，扎實推動公共服務產品標準不斷提高、品質不斷提升，更好促進城鄉之間更好更充分享有優質均等的基本公共服務，進一步增進民生福祉。

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