縣級國有公司參與未來鄉村建設的路徑探索

摘" 要：未來鄉村建設是促進鄉村發展的戰略性選擇，多元主體共同參與的合作生產已成為發展趨勢。如何在多元主體滿足各自需求的基礎上，構建未來鄉村建設的主體網絡是關鍵問題。未來鄉村建設行動重中之重是要以縣為單位，而縣級國有公司在縣城建設和發展過程中發揮極其重要的作用。縣級國有公司有基礎有能力參與未來鄉村建設。研究發現縣級國有公司參與未來鄉村建設，面臨支點村精準“識別難”、項目“落地難”、部門“協調難”和政策“打通難”等困境，進一步提出探索支點村的精準識別、強化鄉村建設項目落地、完善未來鄉村建設的部門協調機制等優化路徑。

關鍵詞：鄉村振興；未來鄉村；縣級國有公司；合作生產理論；鄉村建設

中圖分類號：C935" " " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）23-0052-04

Abstract： Rural construction in the future is a strategic choice to promote rural development， and cooperative production with the participation of multiple subjects has become a development trend. On the basis of multiple subjects meeting their respective needs， how to build the main network of rural construction in the future is a key issue. County-level state-owned companies have the foundation and ability to participate in the future rural construction. It is found that county-level state-owned companies are faced with difficulties such as accurate \"identification\" of fulcrum villages， \"landing difficulties\" of projects， \"difficult coordination\" of departments， \"difficulty of getting through policies\" and so on. Further put forward to explore the accurate identification of fulcrum villages， strengthen the landing of rural construction projects， improve the future rural construction department coordination mechanism and other optimization paths.

Keywords： rural revitalization; future countryside; county-level state-owned companies; cooperative production theory; rural construction

黨的二十大報告提出，堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。統籌鄉村基礎設施和公共服務布局，建設宜居宜業和美鄉村。鄉村振興戰略是黨的十九大為實現到2050年“鄉村全面振興，農業強、農村美、農民富全面實現”目標做出的重大決策部署[1]。《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》中明確指出，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系，加快農業農村現代化。2021年，《中共中央 國務院關于全面推進鄉村振興加快農業農村現代化的意見》為鄉村建設提供了強有力的理論指導與有效的支撐[2-3]。

2019年，浙江省提出“未來社區”“未來鄉村”新理念、新舉措，同時并將余杭區黃湖鎮列為未來鄉村的實驗區。未來鄉村旨在構建生態優美、宜居宜業、特色產業支撐、城鄉融合有活力的鄉村新形態[4]。未來鄉村建設是浙江新時代美麗鄉村迭代升級的“新版本”，也是打造共同富裕示范區鄉村振興樣板的“新載體”。浙江省在《關于開展未來鄉村建設的指導意見》中，明確提出了深入實施鄉村振興戰略，其中，提出要把打造未來產業場景作為鄉村建設的主要建設途徑。未來鄉村是以面向未來為鄉村特征、以可持續發展為鄉村導向、以高品質生活為中心的新型鄉村形態和“產社人文”聚合的現代化平臺，是鄉村的高級表現形式[5-9]。

當前關于未來鄉村建設的研究成果初步形成了基于建設內容、建設主體、建設路徑的研究視角，并且達成了一些初步共識。如何從多重視域對未來鄉村重新加以審視和界定，并在多元的研討和對話中尋找未來鄉村建設實踐的推進路徑。正是基于上述思考，本研究從合作生產理論出發，旨在依據未來鄉村建設需求與條件建構合作生產路徑。針對縣級國有公司參與未來鄉村建設的特殊性，嘗試回答縣級國有公司參與未來鄉村建設實踐邏輯和運行機制，面臨的突出問題以及創新路徑等問題。

1" 理論分析框架

1.1" 合作生產理論

20世紀70年代晚期，奧斯特羅姆在進行城市治理政策研究項目時提出合作生產概念。合作生產的概念被用來描述提供服務的常規生產者與希望借助服務改善生活的公民之間的潛在聯系。合作生產的模式有效促進了公民行為和政府行為的協同增效[10-11]。合作生產一般是指為確保或提升公共服務提供的數量和質量，政府和公民所作的共同資源貢獻[12]。合作生產模式意味著在公共服務的有效供給中，政府與公民是同等重要的有效參與者。

合作生產理論認為，無論是公民個人或團體都是積極參與。常規生產者和消費生產者的合作生產活動是為提高服務質量（數量）而做出的各自的有效努力[13-14]。公共服務的合作生產過程需要常規生產者和消費者的生產均投入一定的資源[15]。作為消費者的市民與作為供給方的政府，以及其他專業機構進行合作生產，這在一定程度上也有助于減輕政府所面臨的財政壓力；同時有助于促進政府在公共服務供給過程中的民主化。合作生產模式的適用范圍包括公共物品以及政府服務的提供、生產及配送[16-19]。

1.2" 合作生產理論在未來鄉村建設中的適用性

未來鄉村建設是一個生產供給過程，同時也是建構多元價值的過程。鄉村建設主體包括政府、社會力量、市場力量在內的主體兼具雙重身份，既是需求方同時也是供給方。政府不僅需要謀劃未來鄉村以及為其發展提供相應支持，而且需要通過發展未來鄉村來實現公共目標以及自身目標的統一。

作為社會組織不僅承擔著未來鄉村組織管理以及服務提供角色，同時通過參與未來鄉村實現組織發展目標。正是由于不同行動主體的“雙重”身份，供需關系的平衡其實也是雙向作用的過程，這其中涉及到政府、市場、社會等多元主體就“創造什么樣的未來鄉村”以及“如何創造未來鄉村”進行共同討論與達成共識，并制定相應的“行動目標”固化價值建構結果。通過合作生產主體的價值建構，將增進不同主體間信任關系并達成共識，提高未來鄉村建設效率。

未來鄉村建設的實施門檻來看，未來鄉村建設具有建設周期長、資金規模大、政策變動風險高及鄉村治理能力要求強等實施“高進入門檻”特征。這相當于對有意向合作生產未來鄉村建設的公司（機構）設置了潛在的進入障礙。縣級國有公司一般是縣政府或縣財政局出資成立的投融資平臺，其核心功能是功能性與公益性。縣級國有公司在政策傾斜、運營經驗、資源整合等方面具有諸多優勢，合作生產鄉村建設有助于降低實施門檻。鄉村建設來自鄉村建設的傳承和基層創新，但卻在典型特征上與西方合作生產模式具有高度的契合性。鄉村建設過程中，不同行為主體通過資源的交換實現各自利益，并發揮著不同作用。例如，縣市區政府擁有鄉村建設運營的權力資源和信息資源，設立特色產業相關企業進入鄉村建設門檻；鄉村建設運營服務中，運營主體獲得相關利益等。合作生產理論中通常隱含著潛在的假設，即合作生產是過程也是目標[20-21]，因此，合作生產理論為未來鄉村建設研究提供了理論分析框架。

2" 縣級國有公司參與未來鄉村建設的問題呈現

未來鄉村建設的有序推進，縣級國有公司被賦予了更多職能。面臨的現實問題限制了其引領作用。根據對縣級國有公司、農業農村局、鄉村的訪談，深入剖析縣級國有公司合作生產未來鄉村建設面臨的現實問題。

2.1" 未來鄉村建設面臨點多面廣且投入大

據Y村測算，完善村基礎設施配套所需投入資金5 000萬元左右；若加上未來鄉村產業發展與培育，約需為1億元。截至2022年12月，浙江共有兩批未來鄉村數量為275個。根據《浙江省人民政府辦公廳關于開展未來鄉村建設的指導意見》，有農村區域的縣（市、區）每年開展1～3個未來鄉村建設，自2022年開始，全省每年建設200個以上未來鄉村；到2025年，全省建設1 000個以上未來鄉村。若考慮后續未來鄉村建設數量，需要大量投資。而且不同鄉村在資源優勢、歷史傳統、區位交通條件、特色產業及治理水平等方面差異性較大，鄉村建設項目的實施時序、主要內容以及建設重點的差異性較大，縣級國有公司進行選擇性投資項目識別難度大，要體現公平性難度更大。

2.2" 未來鄉村建設的資金難以有效落實

縣級國有公司實施鄉村建設項目一般包括項目方案論證、項目立項、項目招投標和項目財務審查等環節，其中，項目方案論證是關鍵環節。未來鄉村建設項目方案論證涉及部門多，相關部門的職責存在模糊地帶，目前缺乏可操作的項目論證實施方案。若無法完成方案論證，直接影響項目立項及招投標，從而導致縣級國有公司資金“出不去”的尷尬局面。另一方面，未來鄉村建設項目卻面臨融資難。未來鄉村建設項目涉及投資金額較大，在現有的法律制度及市場條件下，農村的土地經營權轉讓在實際操作層面面臨諸多困難。農民抵押權的實現和土地住宅資本化很難落地，無法實現與資本市場的有效對接。

2.3" 未來鄉村建設涉及部門較多

相關部門間尚未形成有效合力。國家向農村轉移資源由各個部委通過設立項目來實現。未來鄉村建設項目不僅與縣級國有公司有關，還涉及到發改、水利、住建和旅游等部門。有些職能部門雖下達的是指導性任務，但其也有明確具體考核指標，基層在實踐過程中不敢統籌整合，其擔心下年度的資金分配；有些職能部門對涉農資金統籌整合政策理解不透，對具體要求把握不準，畏難觀望；有些職能部門仍按照老辦法開展項目立項、招投標、財務審查等，既不利于鄉村建設的順利開展，也增加了項目實施成本。實踐中，縣級國有公司統籌協調能力欠缺，直接影響了未來鄉村建設項目的有序推進。

2.4" 未來鄉村建設政策落實穩定細化不到位

有些鄉村建設政策執行不到位。部分地方推進未來鄉村建設中的優惠扶持政策落實不到位、涉農投資限制過多、審批流程復雜繁瑣。例如，現行政策規定閑置鄉村廠房可以再利用，但現實中卻因沒有明確具體部門負責而面臨落地難。每個縣每年盤活存量掛鉤新增指標普遍較為緊張，能夠用于未來鄉村建設的土地指標則更為短缺，直接影響了相關項目的有效落地。涉及鄉村建設的相關政策變動性大，直接導致鄉村建設項目投資風險增大。部分鄉村建設政策時常反復，政策調整太快，實踐中面臨“一刀切執行”的困境。例如，鄉村拆大棚房運動，較少給予賠償損失，影響了社會資本參與未來鄉村建設的積極性。部分未來鄉村建設的政策側重原則指導，基層實踐中缺乏政策執行依據，尤其缺乏明確、系統、可操作的實施辦法。例如，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中提出，積極探索實施農村集體經營性建設用地入市制度。在允許農村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市，但目前還未出臺實施細則，尚無法實際操作。

3" 縣級國有公司參與未來鄉村建設的現實路徑

3.1" 探索支點村的精準識別機制

未來鄉村建設應堅持分類指導、精準施策、循序漸進，堅決避免“一刀切”。建議根據獨特核心競爭力、區位優勢、輻射帶動周邊能力、鄉村治理能力且自身發展意愿等方面條件，將未來鄉村分為發展潛力較弱、發展潛力較大和發展較為成熟三類。根據實際需求確定不同建設路徑。除享受普惠性政策外，對發展潛力較弱類以“減法”為主，采取穩步遷徙人口的辦法，盡量減少非必要性鄉村建設項目落地；發展潛力較大類以“加法”為主，堅持高起點規劃建設，培育發展區域特色產業，打造具有鮮明產業特色的支點村；發展較為成熟類以“乘法”為主，重點提升鄉村對城鎮人才、科技、資本等現代要素和消費者的吸引力。探索建立鄉村建設的項目儲備庫。根據鄉村建設類型，推出適應招商要求、可行性程度高的項目。

3.2" 強化未來鄉村建設項目落地保障

鼓勵銀行等金融機構，在充分利用互聯網技術的基礎上，建立與縣級國有公司貸款相關的業務支持平臺，積極推動縣級國有公司實施未來鄉村建設信息資源共享，降低縣級國有公司的信貸風險，推動縣級國有公司轉型發展。借鑒四川崇州市的村莊共營制改革，探索構建“管委會+社區”組織架構、“管委會+投資公司+共營制”村莊運營模式，加大未來鄉村建設資金保障力度，優化縣級國有公司投入未來鄉村建設資金的使用流程，實現未來鄉村建設資金管理的規范化，切實提升未來鄉村建設資金的使用效能。

3.3" 完善未來鄉村建設項目的部門協同機制

完善縣級國有公司實施未來鄉村建設項目論證機制。探索出臺未來鄉村建設項目管理細則，明確規定未來鄉村建設項目論證的合作生產部門及其職責。積極發揮縣級國有公司的統籌協調作用，加強不同部門間協作聯動，推動形成多部門多主體利益聯結機制，不斷降低未來鄉村建設項目的實施成本與潛在風險。鼓勵縣級國有公司探索未來鄉村建設的運營資源、成本收益、服務合作模式等，積極推動形成政府搭臺、社會資本導演、老百姓合作生產得實惠的發展局面。

3.4" 優化未來鄉村建設項目實施機制

開展未來鄉村建設項目試點工作，出臺相關指導意見，鼓勵縣級國有公司先行先試，指導縣級國有公司在試點中高起點規劃、建設和運營鄉村特色產業。加強縣域內統籌協調。建議由發改局牽頭，農業農村局、自然資源局等部門合作生產，以未來鄉村建設項目為紐帶，探索建立縣級國有公司、工商資本、農村集體經濟組織的項目協調機制，增強縣域內未來鄉村建設項目的可預期性。構建未來鄉村建設項目的評估機制。聯合政府、企業、高校科研機構制定科學、規范、動態調整的未來鄉村建設評估指南。定期委托第三方對未來鄉村建設項目進行年度評估，評估結果為縣級國有公司參與未來鄉村建設行動提供決策依據。

4" 結束語

未來鄉村建設是一項創新性、前瞻性工作。隨著未來鄉村建設不斷推進，鄉村逐步成為各種政策落地空間，不斷優化未來鄉村建設路徑是其高質量發展的重要保障。本文以未來鄉村建設為研究對象，基于合作生產理論，對縣級國有公司參與未來鄉村建設的現實困境進行了探索，但是囿于實際情況，目前研究稍顯不足有兩方面：一是缺乏對不同類型未來鄉村建設的比較研究；二是部分未來鄉村建設起點和條件不同，這意味著未來鄉村建設路徑可能具有一定差異性，本文缺少對未來鄉村建設中涉及到的基礎條件分析。這2點有待于進一步深入研究。

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