鄉村振興視域下鄉村數字治理路徑研究

摘" 要：鄉村治理是國家治理的基石，沒有鄉村的有效治理，就沒有鄉村的全面振興，就沒有國家治理的現代化。當前我國正處于數字化和智能化蓬勃發展階段，在推進基層治理效能提升過程中要發揮數字化的奇兵作用，搭建好鄉村數字治理框架。該文以鄉村振興背景下農村基層治理的困境為突破點，強調鄉村數字治理的作用，分析鄉村數字治理建設現狀，進而提出加快鄉村數字治理建設的3條對策建議，即提升農民數字素養、完善配套政策體系、健全各級保障機制，以此來推進鄉村數字治理的建設進程，最終實現農業農村現代化。

關鍵詞：鄉村振興；數字鄉村；數字治理；農業農村現代化；治理效能

中圖分類號：D422.6" " " 文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）23-0084-04

Abstract： Rural governance is the cornerstone of national governance. Without effective rural governance， there will be no comprehensive revitalization of rural areas and no modernization of national governance. At present， China is in the stage of vigorous development of digitalization and intelligence. In the process of promoting the efficiency of grass-roots governance， we should play the role of digital soldiers and build a good framework of rural digital governance. Taking the predicament of rural grass-roots governance in the context of rural revitalization as a breakthrough， this paper emphasizes the role of rural digital governance， analyzes the current situation of rural digital governance construction， and then puts forward three countermeasures and suggestions to speed up the construction of rural digital governance， that is， to improve farmers' digital literacy， improve the supporting policy system， and improve security mechanisms at all levels， so as to promote the construction process of rural digital governance and finally realize the modernization of agriculture and rural areas.

Keywords： rural revitalization; digital countryside; digital governance; agricultural and rural modernization; governance efficiency

鄉村數字治理不僅是數字化智能化基層治理的重要實踐形式，也是推進鄉村振興戰略的重要舉措，對激發鄉村振興內生動力、實現鄉村善治具有重要的理論意義和實踐意義。2022年1月發布的《數字鄉村發展行動計劃（2022—2025年）》強調要“著力提高鄉村數字化治理效能”。同年6月發布的《國務院關于加強數字政府建設的指導意見》也指出，推進數字鄉村建設，以數字化支撐現代鄉村治理體系，加快補齊鄉村信息基礎設施短板，構建農業農村大數據體系，不斷提高面向農業農村的綜合信息服務水平。

盡管數字治理并非當前農村基層絕對的治理方式，但其在農村基層治理中越來越具有重要地位。鄉村數字治理因其投入大、專業性強，決定了其在系統推進的過程中進度緩慢。鄉村數字治理是一種融合型治理，要推動形成鄉村數字治理與自治、法治、德治緊密融合的治理體系。而鄉村振興戰略的實施也能夠倒逼我國農村基層治理的轉型升級，使鄉村多方主體真正參與到鄉村振興戰略中，進而推動鄉村數字治理的快速發展，做到為農民服務、為農村服務。

1" 鄉村振興背景下農村治理的困境

鄉村治理水平直接影響農民群眾利益能否得到維護，進而影響國家治理現代化的實現和黨執政根基的鞏固。目前農村社會空心化嚴重，治理模式落后，自治水平較低，鄉村服務能力不足。進入新時代，站在“兩個一百年”的歷史交匯點上，只有正面問題，立足實際，才能不斷探索出符合國情、鄉情、民情的現代化鄉村治理體系，才能推動我國鄉村的全面振興。

1.1" 鄉村治理主體缺失，鄉村社會空心化嚴重

隨著我國城市化進程的加快，城市的規模越來越大，因此城郊地區也逐漸進入城市的主區域。城鄉接合部的鄉村被慢慢蠶食。農村受地域條件和資源限制致使農村大量勞動力流入城市。城市配套齊全，生活便捷，發展機會多、生活條件好，吸引更多的農村勞動力進城，鄉村本就捉襟見肘的發展資源持續流失。農村從開始的只剩下老人和小孩，到年輕人在城市立足后又接走了老人和小孩后只剩下個老房子，農村由“空巢化”發展成現在的“空心化”。有的地區則是“候鳥型”生活，年輕人工作生活都在城市，房子土地在農村，而且只有在年節才會回到農村。這就出現鄉村基層治理過程中具備自治能力的村民不在村、在村的村民其能力不足的窘境。另一方面，農村人口大量外遷，也出現現實情況中的“村民自治”在實踐中異化為“少數人的自治”，這都深深影響著鄉村治理效果，加劇了鄉村治理難度。

1.2" 鄉村自治水平較低，基層存在“三化”問題

村民自治制度對于推動農村民主政治發展、完善農村民主制度有著重要的價值和現實意義。村民自治取得了成績，但在運行過程中也暴露出一些突出的問題。就目前來看，我國的村民自治出現自治功能行政化和異質化，導致村民“一人之治”的不正常現象的出現。行政化表現在村民自治組織本應弱化政治功能，強化社會功能。但由于法律規定不明確和村民會議的長期缺席，現實中村民自治組織承擔了政府提出的大量建設任務和中心工作，包括落實許多支農惠民政策和民生工程，礙于繁雜的村級事務村民自治組織無暇顧及自治，行政化越來越明顯。異質化表現在由于對村民自治組織身份規定不明，認識不清，一些地方的村民委員會或村黨支部的干部掌握村務決策權和執行權。村民自治逐漸異化為村民委員會自治，甚至異化為村主任的一人之治。

作為貫徹落實黨的路線方針政策和決策部署的戰斗堡壘，基層黨組織目前還存在弱化、虛化、邊緣化的問題，基層組織力亟待提升，戰斗堡壘作用亟待加強。“有的黨組織以會議落實會議，以文件落實文件”，“三會一課”等黨的好傳統走了樣，甚至被拋到一邊；一些基層黨組織出現空缺、空轉等現象，有的黨務工作無人管、沒人抓，還有的經費短缺、人才流失嚴重等。這些問題制約了基層黨組織作用的發揮，使黨的路線方針政策在基層得不到有效的貫徹落實。

1.3" 鄉村治理模式落后，鄉村服務能力不足

在社會轉型的背景下，鄉村治理方面面臨著許多新問題、新挑戰。鄉村治理是與人民群眾最直接、最具體、最現實的治理，是促進共同富裕、打造高品質生活的基礎性工程。基礎不牢，地動山搖。鄉村治理好與壞，直接影響人民群眾的生產生活，關系人民群眾安居樂業和社會和諧穩定。而當前鄉村治理方式落后集中體現在：一是服務群眾不到位。隨著改革開放的深入發展和社會主要矛盾的轉化，我國的社會結構、原有的利益格局等都發生了深刻變化，群眾主體多元化，利益訴求多樣化，都增加了黨的群眾工作的難度。與此同時，服務群眾的機制不夠完善，加之部分黨員干部服務群眾的意識和能力不強，群眾工作方式方法陳舊單一，因而不能及時解決群眾訴求，損害了黨群關系，影響了黨的公信力。二是宣傳群眾不深入。作為黨支部的重要職責，宣傳群眾是黨的群眾工作的重要內容。而有的領導干部新階段新背景下不能及時有效地引導群眾、教育群眾，不能用群眾喜聞樂見的方式方法與群眾溝通，因此很難贏得群眾的擁護和支持。三是回應群眾不及時。尤其在關系到農村群眾切身利益問題，諸如農村集體土地征用、農村宅基地拆遷補償等方面，工作簡單、粗暴，透明度不高，群眾參與面不廣。

2" 鄉村數字治理的現實意義

數字鄉村是鄉村振興的發展方向，作為數字鄉村的有力支撐，鄉村數字治理對全面提升數字鄉村建設水平，進而實現鄉村振興的“治理有效”的要求具有重要的實踐意義和指導意義。習近平總書記強調：“要用好現代信息技術，創新鄉村治理方式，提高鄉村善治水平。”中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《數字鄉村發展戰略綱要》也明確提出，著力發揮信息化在推進鄉村治理體系和治理能力現代化中的基礎支撐作用，繁榮發展鄉村網絡文化，構建鄉村數字治理新體系。因此不斷完善鄉村數字治理體系，對于加強基層治理、提高農村現代化水平具有重要意義。

2.1" 鄉村數字治理是實現農村現代化的必由之路

進入新階段，我國農村社會結構變得更加復雜，村民利益訴求呈現出多樣化。農村事務繁雜，工作量大，農民訴求涉及面既寬又廣，客觀上亟待創新鄉村治理模式，提高基層服務水平。依托在線服務平臺，不少農村推動政務服務網上辦，不僅有針對性，還大幅提高了群眾辦事便捷程度；還有一些農村通過“‘互聯網+’公共法律服務”助推建設法治鄉村，農民群眾依法維權更方便，法治意識也明顯增強。鄉村數字治理給老百姓帶來諸多實實在在的好處。而加強和改進鄉村治理不僅要調動人民群眾的積極性主動性，強化鄉村自我管理、自我服務和自我監督的能力，還要實現鄉村治理的數字化，在數據采集、加工、利用等方面加大支持力度，從而協同推進鄉村治理現代化進程。

2.2" 鄉村數字治理可以有效提升基層治理效能

“數字治理”讓鄉村由“人治”向“數治”轉變。通過構建數字化、一體化的鄉村治理服務平臺，可以提高涉農事項全程網上辦理比例，實現“網上辦、掌上辦、一次辦”，為群眾提供優質、便捷的辦事指引和多元化辦事渠道，實現讓數據多跑路，讓群眾少跑腿的目的，從而打造基層治理“一張網”，提升鄉村治理成效。比如有的鄉村數字平臺，融合了“智慧黨建”“村務公開”“便民服務”“環境整治”等服務模塊。通過“智慧黨建”可實現黨支部對黨員動態管理，實時發布黨建動態，尤其在疫情期間可以組織黨員開展線上學習，避免了線下的直接接觸；通過“便民服務”模塊，閱讀辦事指南，居民即可對要準備的材料、進行的步驟一目了然，從而快速獲取所需服務。作為線下政務服務大廳的補充，該板塊的設置讓市民和企業在辦事時，不僅知道“到哪兒辦”，也能知道“怎么辦”，切實解決了居民的“急難愁盼”問題，全面提升了鄉村基層治理能力和水平。

3" 當前天津鄉村數字治理的現狀分析

2020年9月，中央網信辦正式公示國家數字鄉村試點地區名單，天津津南區、西青區赫然在列。為貫徹落實鄉村振興戰略，三年多來天津市加大財政投入力度，普及網絡化、數字化技術在農業農村經濟中的應用，切實推動農業農村現代化發展，促進農業結構轉型升級，在鄉村數字治理方面取得了一定的成績。如：依托2019年12月建成的全市一體化社會治理信息化APP“津治通”，利用信息化手段，通過四級聯動體系，全面整合農村的黨建、綜治等信息資源，進而提升社會治理“智治”水平；制定《XX區加快數字化發展三年行動方案（2021—2023年）》，圍繞“加強基層智慧治理能力建設”的主線，突出場景牽引、數字賦能、生態打造，不斷推進數字技術與基層治理深度融合，推動基層治理從現實社會向網絡空間覆蓋，著力提升數字化能力，形成數字化治理新模式、協同治理新格局。同時農村數字基礎設施建設持續推進，應用場景不斷拓寬，部分鄉村率先實現了治理的精細化、現代化。但基于鄉村數字資源稟賦的參差不齊，天津鄉村數字治理在未來推進過程中仍需不斷提高和完善。

3.1" 數字建設投入不足，基礎設施建設薄弱

鄉村數字治理建設資金投入不足，各級政府支持力度較弱，有限的投入不足以支撐鄉村數字治理的建設，另外運維費用也是不小開支。這些原因使得鄉村數字治理工作的持續推進和高水平發展難以得到保障。目前，鄉村數字治理僅僅作為數字鄉村建設的子項目，其基礎設施建設還要依托數字鄉村建設資金，投入以政府財政支出為主要支撐。少數集體經濟強的鄉村會拿出一部分資金用于鄉村數字治理建設，但還是難以維持鄉村數字治理的大量資金投入。因為網絡搭建成本高，網絡升級更新迭代速度快，就造成網絡基礎建設的不平衡、不充分，制約了鄉村數字治理的推進進程。

3.2" 農民數字素養薄弱，數字技術人才短缺

目前，以“鄉村電商”為主的鄉村數字經濟建設如火如荼，鄉村數字化建設也已經開展多年，但是農民的數字素養并沒有隨著互聯網的普及而提高。相反，由于農民的認知能力和學習能力不強，農民對數字化的理解僅僅停留在新聞瀏覽、視頻觀看等層面，無意運用或無法直接運用數字化進行鄉村基層治理。同時鄉村數字人才隊伍建設緩慢。現有工作人員專業背景不能勝任鄉村數字治理工作需要，存在數字知識老化，年齡、專業不盡合理等問題，尤其復合型人才缺乏。加之農村生活工作的各項配套不完善，也導致鄉村很難引進人才，即使來了也存在留人難的困境。

4" 鄉村數字治理對策建議

鄉村數字治理是鄉村治理現代化的發展指向。在鄉村數字治理建設過程中，要在提升農民數字素養、完善配套政策體系、健全各級保障機制等方面持續發力，讓鄉村數字治理更切合實際，進而真正發揮實效。

4.1" 提升農民數字素養

作為鄉村數字治理的主體，農民數字素養的高低直接決定鄉村數字治理的成效。提升農民數字素養，既是夯實鄉村數字治理的必然舉措，也是全面推進鄉村振興的根本要求。但在現實中，廣大農村仍然存在著大量的“數字貧困者”，他們的數字化水平不高，掌握的數字資源十分有限。而在鄉村數字治理發展過程中，要充分發揮先進農民的典型示范作用，激勵其他農民學習數字技術的興趣以謀求共同發展，進而提高農民參與鄉村數字治理建設的積極性。由于數字化信息更新速度快、網絡信息安全風險不斷增加，加上農民抵御信息安全風險能力不足，因此還要加強農民網絡安全教育，著力培養農民防范網絡詐騙、保護個人隱私的意識，提高農民安全利用數字技術的能力。

4.2" 完善配套政策體系

政策體系是否完善對戰略行動具有關鍵性作用。當前鄉村數字治理還存在政策體系不適配及基層貫徹落實難等問題。關于鄉村數字治理的政策文件，宏觀規定較多，微觀規定較少，由此導致政策指向差性、針對性不強，基層在推進鄉村數字治理過程中感到手足無措、無所適從。同時，農村基層工作內容眾多，“上面千條線，下面一根針”，使得基層在落實鄉村數字治理過程中積極性不高，工作意愿不強烈。

一方面在配套政策體系的完善上，國家對于鄉村數字治理宏觀政策覆蓋已經很全面，但面對農村社會不斷變化的現狀，在對本地區廣泛調查研究基礎上，借鑒國內先進地方的鄉村數字治理經驗，實時調整相關政策體系與本地實際現狀的結合，制定適宜于本地區鄉村數字治理的地方性文件，加快鄉村數字治理有益探索融合工作的發展進程。還要做到政策指向明、落地實，能夠真正解決鄉村數字治理的實際問題，進而利用好政策紅利。另一方面，基層工作繁重，肩負著落實國家政策和服務群眾的重要使命。如何激發基層更好地落實鄉村數字治理的各項政策？習近平總書記強調“各級要強化執行力，把各項任務落到實處，不能打折扣，不能搞變通”。因此要鼓勵基層政府在結合鄉村數字治理建設進度的基礎上，結合本地實際發揮工作主動性，做到任務分解明確、權責界定清晰，形成鄉村數字治理工作的合力。

4.3" 健全各級保障機制

鄉村數字治理的順利推進離不開各級保障機制的完善，各級保障機制的建立健全，可以為鄉村數字治理提供更好的支撐。為此，應強化鄉村數字治理建設的經費支持、技術支撐和人才保障。

一是經費保障。鄉村數字治理是系統性工程，需要各種軟硬件的支撐，這也意味著鄉村數字治理的建設需要大量的資金投入。而經費、設備不足也是造成各地工作進展不一致的主要原因。一方面合理使用鄉村數字治理建設專項經費，對重點地區的鄉村數字治理建設經費應適度給予傾斜；對重點建設領域，比如數據要素采集、數據要素分析等方面加大資金投入力度。另一方面還要適度引入社會資本，鼓勵社會資本參與鄉村數字治理的建設。社會資本是鄉村振興的重要參與力量，鄉村數字治理同樣需要社會資本的加持。《社會資本投資農業農村指引（2022年）》強調，鼓勵社會資本投入農業農村基礎設施建設、數字鄉村和智慧農業建設等重點產業和領域。因此，社會資本要穩妥有序投入，在政策指導下發揮應有的支撐作用。

二是技術保障。數字技術對鄉村數字治理的支撐作用毋庸置疑。通過數據匯集、數據共享、數據驅動來提高農村社會綜合治理的精細化、現代化水平。數字技術通過記錄村情村貌數據信息，集中呈現鄉村概況；可以對鄉村生態與基礎設施的登記與監控，保障鄉村生態環境與基建設施的正常維護與管理；可以推動黨務、村務、財務實現網上公開，暢通社情民意。同時還要鼓勵中國聯通、騰訊、阿里和字節跳動等科技企業在鄉村數字治理中發揮技術優勢，積極參與鄉村數字治理平臺的搭建、運維等工作。

三是人才保障。鄉村數字治理要構建多層次鄉村數字治理建設人才選拔和培養體系，建立人才發展、激勵、保障政策，鼓勵數字人才聚焦于鄉村數字治理。一方面優秀人才要引進。數字人才的短缺是制約鄉村數字治理建設進度的重要原因，在鄉村數字治理推進過程中，應注重引進數字技術人才。對于緊缺的數字人才，要不拘一格使用，同時用足用好“海河英才”行動計劃的相關政策，吸引更多優秀人才來津。另一方面本地人才要培養。充分動員和吸收有能力有熱情的村民參與鄉村數字治理活動，擴大數字技術人才隊伍的培養范圍，充實鄉村數字治理建設人才隊伍。這樣才能形成多領域、多層次的人才隊伍。

鄉村數字治理是實現鄉村善治的必然選擇，兼顧好線上和線下的平衡，方能達到鄉村治理的精細化、智慧化、公平化。而鄉村數字治理不是一蹴而就的，需要持續發力、久久為功，各級政府部門在推進鄉村數字治理過程中一定要有高站位，眼光放長遠，才能使鄉村數字治理真正落地生根、為民造福。

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