鄉村政務服務數字化轉型的現實困境及優化路徑

摘" 要：鄉村政務服務數字化轉型是鄉鎮數字政府建設的一環，也是鄉村治理現代化的一環。一方面數字化轉型有助于提高基層群眾在政治生活中的獲得感，提升基層政務服務效能，助力鄉鎮政府職能轉變。另一方面，在推進數字技術與鄉村政務服務結合過程中，存在人民群眾主體性缺失、基層滋生數字形式主義和缺乏大數據治理思維等問題。因而，鄉鎮政府應以數字技術強化農村民主政治建設，深化基層管理體制機制創新，深度挖掘鄉村數字要素賦能鄉村善治，助推基層治理現代化。

關鍵詞：鄉村治理；政務服務；數字化轉型；鄉村振興；數字鄉村

中圖分類號：D422.6" " " "文獻標志碼：A" " " " " 文章編號：2096-9902（2023）08-0080-04

Abstract： The digital transformation of rural government services is not only a part of the construction of township digital government， but also a part of the modernization of rural governance. On the one hand， digital transformation helps to improve the sense of achievement of grass-roots people in political life， enhance the efficiency of grass-roots government services， and promote the transformation of township government functions. On the other hand， in the process of promoting the combination of digital technology and rural government services， there are some problems， such as the lack of subjectivity of the people， the digital formalism at the grass-roots level and the lack of big data-based governance. Therefore， the township government should use digital technology to strengthen the construction of rural democratic politics， deepen the innovation of grass-roots management system and mechanism， discover rural digital elements to empower rural good governance， and promote the modernization of grass-roots governance.

Keywords： rural governance; government services; digital transformation; rural revitalization; digital countryside

黨的二十大報告中明確指出，在社會基層堅持和發展新時代“楓橋經驗”，完善正確處理新形勢下人民內部矛盾機制……暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善信息化支撐的基層治理平臺[1]。意味著未來鄉村政務服務數字平臺建設不僅是優化鄉村政務服務質量，促進鄉鎮政府職能轉型的重要動力，更是落實鄉村振興戰略的題中之義，建設數字中國的重要內容。

1" 鄉村政務服務數字化轉型價值意蘊

在鄉村振興戰略基調下，鄉鎮政府應遵循數字化潮流，積極推進政務服務數字化轉型，利用數字技術賦能政務服務，加快鄉鎮政府職能轉變，滿足鄉村人民日益增長的美好生活需要。

1.1" 建設鄉鎮服務型政府

鄉鎮政府作為扎根農村的基層政府，既有貼近群眾的優勢，也有脫離群眾的危險，傳統政務服務中的政民雙向互動已不能適應時代發展需要，但數字化轉型內含的技術創新為政府職能轉變提供了新思路[2]。鄉村政務服務可與現代數字技術結合，便于廣泛收集并科學處理政務信息，政務信息經過數據化處理和分析后，有助于尋找鄉村治理中的“堵點”，為鄉村政務服務提質增效尋求“突破點”。從而精準把握村民所需，探尋鄉村治理的新模式，重塑鄉鎮政府與村民關系，推進鄉鎮服務型政府建設。

1.2" 提升鄉村政務服務可及性

數字技術能夠快捷聚集政務服務資源，打破政務服務條塊壁壘、時間和空間限制，鄉鎮政府提供服務更高效、群眾獲得服務更便捷[3]。在形式上，村民辦理業務拘泥于線下直接與基層干部接觸才能在特定的時間、地點獲得特定政務服務，取而代之的是使用計算機、移動互聯設備隨時獲取所需政務服務，為群眾節約大量辦事出行距離及辦事時間。在內容上，得益于互聯網技術的開放性，村民在數字政務平臺更容易表達自己的政務服務需求，鄉鎮政府隨之針對村民各種政務服務的需求程度對鄉村政務服務內容進行調整，更準確地滿足村民所需服務。

1.3" 提升農村基層自治水平

隨著我國脫貧攻堅工作取得全面勝利，鄉村地區居民物質生活條件得到改善，村民權利意識日漸覺醒，傳統行政式的政務服務已無法滿足人民群眾所需。鄉鎮數字政府建設的核心目標在于促進公眾與政府的良性互動[4]。一則完善農村民主參與。在數字化環境下，村民民主參與渠道更加豐富，促使鄉村民主治理不再流于形式的參與，實質性開展鄉村全過程人民民主。二則完善農村民主監督。數字政務平臺有助于村務、財務、黨務等信息公開透明，切實保障村民的監督權，降低農村民主自治中村民民主權利遭受侵害的風險。

2" 鄉村政務服務數字化轉型現實困境

數字技術與鄉村政務服務相結合的實際工作中存在的數字政務供需不匹配、滋生數字形式主義和政務數據管理不善等問題，逐漸成為鄉村政務服務數字化轉型不可忽略的挑戰。

2.1" 人民主體性缺失

根據一項針對農村地區“互聯網+政務服務”社會調研顯示，目前農村居民對政府網站、政務微信、政務微博和移動客戶端的知曉率、使用率和滿意度都不高，卻普遍期望政府在教育、醫療、戶政和交通等基本公共服務領域提供“互聯網+政務服務”[5]。這是由于部分地方盲目推行政務服務上網、全程無紙化辦公，錯把達成目標的手段當作目的，忽視為民服務才是數字化轉型的根本目的。

2.1.1" 平臺建設缺乏民主參與

鄉村政務平臺建設缺乏民眾參與渠道，導致政務服務供給與需求結構性失衡。鄉鎮政府在建設“互聯網+政務服務”平臺方面，本質上依舊是從鄉鎮部門自身職能權責出發，缺乏相應的群眾參與機制。在傳統政府門戶網站中不難發現，越是缺乏民主參與的地方，政府門戶網站中越是重視開發以政府視角的宣傳、公示、信息公開等功能，越是弱化數字政務平臺服務群眾功能。長此以往，數字政務發展逐漸脫離基層實際情況，無法準確把握群眾的服務需求，不利于政務服務數字化轉型可持續發展。

2.1.2" 平臺運行服務功能欠缺

鄉村政務平臺運行中為民服務理念貫徹不到位，未能實現工具理性及價值理性統一?！盎ヂ摼W+政務服務”區別于傳統電子政務注重政府內部辦公自動化，作為鄉村政務轉型的新模式，差別主要體現為更重視人民群眾在數字政務中的地位。部分鄉村政務平臺缺乏配套業務辦理指南，群眾面對新式辦理形式遇到問題時無處申訴，沒有借助技術真正實現為民辦事的社會價值。這些復雜且不能解決群眾問題的運行流程無不在削弱群眾網上辦理業務的獲得感，最終形成傳統行政模式弊端附加數字技術弊端的局面。

2.2" 數字形式主義滋生蔓延

數字化向基層治理延伸的同時，部分地方也誕生出形式主義的變種——數字形式主義，存在一個基層干部上班要照管60個小號、3部手機，上廁所開會都需要“刷分”的現象[6]。數字形式主義既蠶食基層有限的物力、人力，也無法真正服務人民群眾，成為鄉鎮政府數字化轉型的絆腳石。

2.2.1" 數字監管異化下基層工作痕跡化

我國鄉鎮政府所需處理事務繁多，要貫徹落實黨中央各項政策，也要妥善處理鄉村群眾日常所需，為實現脫貧攻堅向鄉村振興平穩過渡，增強鄉鎮政府抗風險能力，監管無疑是最好的“防腐劑”[7]。然而，不合理利用數字技術的監管極易加劇基層痕跡主義。為了完成上級部門下達的超額指標，基層干部不乏“重留痕，輕實績”思想，把工作目標從落實政策轉向豐富上報材料和數據，上級部門表面是數字監管，實際不過是數字材料監管，進一步催化基層痕跡主義。

2.2.2" 數字問責異化下基層干部不擔當不作為

監管制度形式化會導致問責制度泛化，形成上面決策下面執行、上面負擔重下面責任多、權責不對等現象[8]。問責過程中上級干部往往會將責任層層推卸給下級，直到落到基層干部身上。下級部門為躲避上級部門問責不敢擔當、不敢創新，只求完成自身職責范圍內的事項，選擇性忽視實際工作中出現的問題，不愿應對數字技術嵌入治理帶來的風險，造成多樣化避責方式逐漸盛行。最后，問責機制成為束縛基層積極性的枷鎖，基層部門往往基于風險最小化的原則應對嚴格的規章制度要求，滿足政策執行的最低標準，做足表面數字文章[9]。

2.3" 政務數據資源管理分化

數據資源是當今最重要、最基礎的生產要素，大數據賦能國家治理技術，能夠為政府提升科學決策、社會監管和公共服務能力創造良好契機[10]。然而，在實際中基層政務服務數據分化嚴重，存在大量沉睡數據未被利用。

2.3.1" 政務數據跨部門流通受阻

在“互聯網+政務服務”的改革進程中，數字化政務服務平臺應與相關部門保持緊密聯合關系，協調處理跨部門業務，實際卻未能達到理想狀態，協同困境使得基層諸多問題沒能有效解決，影響政務服務的供給效率[11]。鄉鎮政府每天面對復雜、龐大的數據源，這些數據部分可能是一次性數據或已被其他部門采集過的數據。由于缺少數據協同機制，造成數據資源臺前調動低效，浪費政務資源。同時，部門間業務發展不平衡，業務流程同步困難，群眾在辦理跨部門業務時，往往需要反復奔波于各個部門辦理相關手續，提交重復證明材料，沒能實現讓數字技術服務于民的目標。

2.3.2" 政務數據分析應用不足

數據煙囪也稱為數據孤島，是提高基層政務服務效率一大障礙，在數字政府建設階段中數據煙囪問題在一定程度上得到了緩解，但基層政府部門間信息共享不充分問題仍然普遍存在[12]。在基層運行機制上，鄉鎮政府實行的是扁平化治理結構，縱向層級和橫向層級并存，以縱向協同為主，橫向協調較弱。各個部門傾向于根據本部門的職能對事務制定特定標準，輕視部門間數據共享，并且缺乏數據資源共享保障機制，各個部門為了規避數據共享中的數據安全問題，會通過部門條款限制本部門數據外流，形成數據壟斷局面，破壞數據資源庫的全局性。

3" 鄉村政務服務數字化轉型優化路徑

鄉村政務服務數字化轉型應在延續電子政務硬件設施基礎上，從封閉的政務專網走向開放的互聯網。在思想層面，應貫徹以人民為中心的發展理念；在技術層面，應避免新技術成為基層的新負擔；在組織層面，應以部門協同帶動數據跨部門共享。

3.1" 以數字化改革建設農村民主政治

鄉村群眾是鄉村建設數字政務的主體力量，只有始終堅持人民群眾的歷史主體性地位，調動人民群眾的力量，數字技術才能在鄉村政務服務中施展最大化的效果。

3.1.1" 完善基層群眾參與機制，提升人民群眾話語權

社會參與是數字政府建設的基本保證，鄉村群眾是鄉村數字政務的受眾，也是深化政務服務數字改革的推動力量，政務平臺搭建應傾聽村民的合理需求，多以村民的角度考量提供什么樣的政務服務。第一，在制度和法律保障方面，建立制度化、規范化的社會參與保障機制，按照民主集中制原則，確保協商依法有序開展，轉變鄉鎮政府本位的格局，讓村民真正成為政務服務平臺的參與者和建設者。第二，數字政務運行方面，鄉鎮政府要利用好數字技術廣泛聯系和團結群眾，針對村民在平臺中表達的訴求，要借助大數據分析檢索協商過程中的關鍵詞，準確獲悉群眾最為關切的政務服務，解決好廣大村民普遍關注的政務服務供給問題后，逐步過渡到解決個別群眾關切的問題。

3.1.2" 轉變政府治理理念，深度融合互聯網思維

鄉鎮干部需充分認識到“互聯網+政務服務”中數字技術本身不具備價值，利用數字技術滿足人民群眾的需求才有價值。第一，汲取互聯網思維填補鄉鎮政府服務思想漏洞，推動政務服務由被動服務向主動服務邁進，充分利用政府門戶網站、公眾號、視頻號等新媒體工具，主動公開政務信息，及時回應鄉村群眾關切的民生問題。第二，融入互聯網思維提升鄉鎮政府公共服務能力，將人工服務與智能服務相結合，增加政務平臺辦公期間在線咨詢功能，形成事前引導、事中協助、事后回訪的全過程服務，不斷優化政務服務流程，數字技術深刻嵌入鄉村政務服務，讓人民群眾切實感受到數字政務的人性化，構建政民良性互動格局。

3.2" 以數字化改革重塑基層管理體系

基層干部是鄉村改進數字政務的核心力量。厘正數字形式主義不是簡單的技術性問題，而是技術與組織運行相互作用的權力問題。杜絕數字賦能異化為數字“負能”，關鍵要利用數字技術改善部門運行中的考核機制與問責機制，為基層干部減“事”負增“事”權。

3.2.1" 構建數字化綜合考核體系，形成有效激勵機制

由于基層工作繁雜多變且大部分工作不可量化，監督機關若僅憑數字材料認定基層干部工作實效，必然會造成主觀或客觀數字形式主義泛濫，忽略基層工作的本質——治人理事、為民服務。因此，必須利用數字技術建立綜合考評機制，正確對待工作留痕，為基層干部減負從而能夠全身心投入到服務群眾工作中。第一，實行多維度考核方式。電子臺賬的初心是為了消除無效留痕并規范基層干部行為，防止權力在基層發生膨脹致使貪污腐敗，但不能限制干部行為，干部才能根據實際工作環境落實各項政策，更好地服務群眾。第二，強化考核結果運用。考核結果的應用是考核工作價值所在，直接關系到未來鄉村數字政務發展。明確數字形式主義問題是基層領導干部不可推卸的責任，處理大搞數字形式主義的領導干部，提拔獎勵重實際、有作為的干部，發揮領導干部表率作用。

3.2.2" 健全基層干部容錯機制，培養干部數字創新能力

鄉村政務服務數字化轉型不單純是技術問題，也是基層權力運行問題，數字政務服務的人性化、規范化離不開管理的人性化、規范化，基層干部既要嚴管，也要厚愛[13]。應著力推動治理重心向基層移動，激發基層干部利用數字技術干事創業的積極性，為基層干部發揮主觀能動性創造足夠條件和空間。第一，善用數字技術調整基層干部權限。上級部門可以利用網絡政務溝通平臺精準把握群眾需求動向，根據群眾需求精準賦權，并根據群眾需求變化、實際工作情況，盡早調整基層干部權限，強化基層干部服務群眾需求的職能建設，減少無益于社會治理的形式主義事項。第二，建立相應容錯糾錯機制。過度依賴問責機制落實工作，只會打消干部創造性，阻礙數字技術在政務服務領域縱深發展。容錯機制是基層干部充分發揮主觀能動性前提條件，必須分清楚原則性問題與非原則性問題，在保證大體方向不變的前提下，充分發揮基層干部的創造力。

3.3" 以數字化改革激活鄉村數據內在價值

數據資源是鄉村發展數字政務的關鍵要素。鄉鎮政府推行數字化政務服務時，應重視數據資源，克服基層政務服務的數據碎片化困境，從根本上推動基層政務服務數據高效流通使用，建立以數據資源為核心要素的科學化決策體系和政務服務體系。

3.3.1" 優化數字政務平臺頂層設計，加強跨部門數據協同管理

實現鄉鎮各部門數據要素互聯互通的當務之急是打破信息孤島。鄉鎮政府不僅要在技術端發力，還要加強各部門數據互聯互通，利用互聯網、大數據、區塊鏈等技術，以組織體系變革為核心，推進以業務協同聯動為特征的流程再造，優化整合各部門職能。第一，明確各部門數據共享工作的業務指導，破除各個部門數據壁壘。鄉鎮政府應及時統一明確各部門信息共享的種類、標準、范圍和流程，加快推進部門政務信息聯通共用，實現跨部門跨地區跨層級政務信息可靠交換與安全共享[14]，逐步構建部門間數據共享機制。第二，推行業務辦理從“串聯審批”到“并聯審批”的容缺辦理新模式。申請材料缺失時可通過其他部門數據認證作為補充材料，或將該環節審批設置補充材料條件，先進行其他部門審批工作，最后群眾只需要對問題環節進行補充，重新進入一體化平臺進行審批，避免重復認證、采集、審批兼顧數據留痕管理。

3.3.2" 強化數據要素分析應用，提高政府行政效能

鄉村政務服務數字化轉型不是現代信息技術與傳統治理理念的沖突，而是現代信息技術與先進治理理念相交融，在轉變鄉村政務服務流程和傳統管理方式的基礎上，培育大數據治理思維提高鄉鎮政府的決策效率、服務水平，實現基層治理現代化。第一，以大數據為支撐提升鄉鎮政府科學決策能力。通過數據分析輔助鄉鎮政府做出前瞻性政策，有益于鄉鎮政府做出更貼合鄉村實際的決策，從而將數據負擔轉化為數據優勢，真正實現鄉村治理現代化。第二，以大數據為引擎提升鄉鎮政府公共服務能力。有效利用大數據技術分析人民群眾需求是政務服務數字化轉型的主線。在大數據技術影響下，鄉鎮政府能夠精準把握村民的服務需求、傾聽村民關切的熱點問題，加快公共政策的響應速度。最終實現數字政務平臺科學性與民主性相交融，打造村民與數字政務服務最自然的交互，降低鄉村政務服務成本，引導基層干部為鄉村群眾提供更加人性化的政務服務。

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